高雄高等行政法院行政-KSBA,111,訴,124,20221102,1

高雄高等行政法院判決
111年度訴字第124號
民國111年10月12日辯論終結
原 告 陳黃金女即冠敏企業行

訴訟代理人 陳樹村 律師
黃斐瑄 律師
被 告 高雄市政府環境保護局

代 表 人 張瑞琿
訴訟代理人 吳柏勳
林宇辰
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國111年2月8日高市府法訴字第11130106800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：緣原告於高雄市小港區高坪七路39之1號(下稱系爭廠址)從事金屬裝卸及倉儲等業。

被告於民國110年7月7日接獲民眾陳情及高雄市政府消防局通報高雄市小港區高坪六街與高坪七路口有露天燃燒情事，遂派員前往稽查，於當日11時15分在系爭廠址周界外（判定位置：高坪七路上，系爭廠址西南側），發現目視範圍內清楚可見系爭廠址有火勢燃燒，有逸散明顯且大量粒狀污染物（白煙及黑煙)散布於空氣中。

經查明係原告從事鐵皮屋頂焊接作業，因作業不慎致火星掉入鎂合金太空包而起火燃燒，並延燒至周邊堆置物品及房屋，致產生明顯粒狀污染物污染空氣，且未有任何防制措施。

被告審酌調查事實證據及原告之陳述意見後，核認原告違反空氣污染防制法(下稱空污法)第32條第1項第1款規定之事實明確，爰依同法第67條第1項及公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則(下稱裁罰準則）第3條、第4條之規定，以110年8月25日高市環局空處字第20-110-080008號裁處書(下稱前處分)裁處新臺幣（下同）180萬元罰鍰，並依環境教育法第23條等規定裁處環境講習4小時。

原告不服，提起訴願，經被告重新審查後，因裁罰額度計算有誤，故撤銷前處分，另以110年10月13日高市環局空處字第20-110-100008號裁處書(下稱原處分)裁處75萬元罰鍰，及環境講習2小時。

原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰⒈火災係因原告之配偶陳英文於倉庫屋頂焊接發生火災所導致，因此行為人並非原告，原告至多僅係場所之所有人或管理人，而空污法第32條並無明示場所所有人或管理人違反監督管理責任，亦得為處罰主體，故被告指稱原告對倉庫負有管理之責，並援引空污法第32條第1項第1款規定對原告裁罰，顯有違誤。

退步而言，縱認非行為人之原告得為處罰之主體，惟依空污法第32條第1項第1款之「從事燃燒」，規範之主體自以主觀上有「從事」燃燒意識之行為人為要件。

然陳英文有意識從事者係前階段焊接行為，焊接過程並未產生任何空氣污染，空氣污染係因後階段之意外火災所致，被告自不得將前、後兩階段混為一談，因此倘被告認陳英文焊接行為即屬從事燃燒，即應舉證焊接行為本生就已產生空氣污染，始符法規要件。

況行政院環境保護署(下稱環保署)83年12月8日環署空字第57202號函（下稱83年12月8日函）規定空污法主要規範對象僅限「固定污染源」「移動污染源」及「經公告之特定空氣污染行為」，並將火災事件之發生源排除在外，故陳英文因意外引發火災所造成之空氣污染，自不應依空污法處分。

⒉被告以裁罰準則對原告裁罰，該準則第2條即明定：「本準則適用於公私場所之固定污染源違反本法時應處罰鍰之裁罰。

」顯見僅適用於固定污染源。

而原告係倉儲業務之經營者，其倉儲業設置場處於靜止狀態，並非物理或化學製程設備本身，即非污染源，而被告亦從未依空污法第20條至22條等規定，指定原告之倉庫為固定污染源，並列冊監測及檢測。

則原告之倉庫非政府列管之固定污染源，被告以上開規範固定污染源之法規處罰，顯有違誤。

⒊原告直至110年7月7日發生火災後，始知悉坤陽公司所寄放之物品乃易燃之鎂製品，顯見本次火災事故之肇事者實係坤陽公司，原告應無任何故意或過失可言。

⒋本次火災與後續產生之污染物排放於空氣中間是否具有相當因果關係，被告均未充分說明，僅因原告係倉庫廠區之管理人，即認違反空污法第32條，並依同法第67條第1項規定裁罰，實有可議。

㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰⒈原告之配偶陳英文係為原告於鐵皮屋頂從事焊接，且其為原告之內部人員，內部人員所發生之行為，即等同原告之行為。

又空污法主要規範對象為「固定污染源」「移動污染源」及「經公告之特定空氣污染行為」，而空污法第32條第1項第1款管制對象乃「特定空氣污染行為」，因此只要有空污法第32條第1項規定之行為即可，不限於粒狀污染物係由「污染源」所產生。

原告係於鐵皮屋頂從事焊接作業時，即屬空污法第32條第1項第1款所規定之燃燒行為時，因作業不慎致火星掉入鎂合金太空包而起火燃燒，並延燒至周邊堆置物品及房屋，致產生明顯且大量粒狀污染物（白煙及黑煙）散布於空氣中，則原告之燃燒操作與空氣污染散布之結果間，有相當因果關係存在，合於空污法第32條第1項第1款規定。

原告雖援引環保署83年12月8日函，指稱火災事件造成之空氣污染不應依空污法處分。

惟依環保署90年4月4日環署空字第0016032號函釋(下稱90年4月4日函)意旨，前開火災延燒係因原告從事焊接作業(燃燒行為)不慎所致，與前開函文所稱因不可抗力因素（如電線走火或人為縱火）所造成之火災意外不同，自仍應依空污法處罰。

⒉「固定污染源」「移動污染源」及「特定空氣污染行為」均係依裁罰準則為裁罰。

被告經查證原告因從事燃燒行為，致產生明顯之粒狀污染物散布於空氣中，違反空污法第32條第1項第1款之規定後，依同法第67條及裁罰準則第3條第1項暨附表一、項次17：「第32條第1項（禁止之空氣污染行為規定）」規定內容，據以核算裁罰額度，並無違誤。

⒊原告主要從事金屬裝卸及倉儲業，未據實核對業者所寄託之物品，且本次事件起因為原告進行鐵皮屋頂焊接作業，因作業不慎致火星掉入鎂合金太空包而起火燃燒，並延燒至周邊堆置物品及房屋，產生明顯且大量粒狀污染物（白煙及黑煙）散布於空氣中。

是以，上開污染情事，顯為人為操作不良所致，原告縱非故意亦有應注意而未注意之過失。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰㈠空污法第32條第1項第1款所稱「致產生明顯之粒狀污染物」，是否以行為人從事燃燒等操作（即污染源）所產生者為限？㈡被告以原處分對原告所為裁處，有無違誤？

五、本院的判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有被告環保稽查工作紀錄單(第3頁)、現場照片(第4頁)、不銹鋼採樣桶檢測報告說明(第161頁)、被告110年9月2日高市環局稽字第11037258500號函(第11頁)、前處分(第10頁)、被告110年10月26日高市環局稽字第11038971500號函(第34頁)、原處分(第33頁)、訴願決定(第119頁)附處分卷為證，可信為真實。

㈡應適用的法令︰⒈空污法⑴第3條：「本法用詞，定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。

二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元，其類別如下：（一）移動污染源：指因本身動力而改變位置之污染源。

（二）固定污染源：指移動污染源以外之污染源。

……。」

⑵第32條第1項第1款及第2項、第3項：「(第1項)在各級防制區或總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。

……。」

「(第2項)前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」

「（第3項）第1項執行行為管制之準則，由中央主管機關定之。

」⑶第67條：「（第1項）違反第32條第1項各款情形之一者，處新臺幣1千2百元以上10萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上5百萬元以下罰鍰。

（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；

情節重大者，得令其停止作為或污染源之操作，或令停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業。」

⒉空氣污染行為管制執行準則(依空污法第32條第3項規定授權訂定)⑴第2條：「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」

⑵第3條：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」

⑶第5條：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：一、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。

二、污染源名稱及位置。

三、稽查時間。

四、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。

五、發生污染行為之具體事實及判定方式。

六、污染源及污染防制設施設置及操作情形。

七、判定污染行為之相關佐證資料。

八、其他必要之稽查事項。」

⑷第6條：「主管機關執行本法第32條第1項第1款行為管制時，除確認污染源有明顯之粒狀污染物散布於空氣中或他人財物外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置粒狀污染物收集及處理設備。

二、雖裝置粒狀污染物收集及處理設備，但廢氣未完全有效收集及處理。

三、由污染源與受污染財物之地理位置及污染發生當時氣象條件，可判定其具有關聯性。」

㈢空污法第32條第1項第1款所稱「致產生明顯之粒狀污染 物 」，應以行為人從事燃燒等操作（即污染源）所產生者 為 限：⒈依空污法第32條第1項第1款及第2項、空氣污染行為管制執行準則第2條規定意旨，可知公私場所在各級空氣污染防制區及總量管制區內，從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，未經排放管道排放而散布於空氣或他人財物者，即構成該條項第1款所規範之空氣污染行為。

亦即該條項第1款之規範目的，係課予人民於從事燃燒等操作行為時，就其產生明顯之粒狀污染物，負有防止該空氣污染物對外散布之行政法上作為義務，而非課予不能產生空氣污染物之義務。

又參照空污法第3條第2款「污染源」之定義規定，係指排放空氣污染物之物理或化學「操作單元」，而所稱「操作單元」可理解為有物理性或化學性之操作設施及操作過程之總稱。

是以，就空污法之體系解釋，所稱空氣污染物係指從操作單元之「污染源」產生而對外排放者而言，則該條項第1款「從事燃燒……操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣……」所指之「明顯之粒狀污染物」，解釋上自應以行為人從事燃燒等操作（即污染源）所產生，因違反行政法上防止義務而散布於空氣中者為限。

⒉關於空污法第32條第1項各款空氣污染行為之管制，環保署經立法授權訂定之空氣污染行為管制執行準則第3、5條規定，主管機關執行該條項各款空氣污染行為管制時，對於污染行為位置應能明確判定污染物係由受稽查「污染源」所逸散，並作成包含「污染源」名稱及位置、稽查判定位置及與「污染發生源」位置之相關性、「污染源」及污染防制設施設置及操作情形等稽查事項內容之稽查工作紀錄表。

依此規定內容，立法者已表明空污法第32條第1項各款之空氣污染物，應以自污染源所產生而散布者為限。

又針對執行空污法第32條第1項第1款行為管制，空氣污染行為管制執行準則第6條更有規定「……除『確認污染源有明顯之粒狀污染物』散布於空氣中或他人財物外，並應確認其符合下列情形之一：……」之明白文義，由此可知空污法第32條第1項第1款管制之空氣污染行為，應限於「污染源」即行為人從事燃燒等操作所產生明顯之粒狀污染物為限。

㈣被告發現火災所產生明顯之粒狀污染物，難認係原告從事之燃燒操作所產生。

原處分於法有違，應予撤銷：⒈經查，被告於110年7月7日接獲民眾通報及高雄市政府消防局通報高雄市小港區高坪六街與高坪七路口有露天燃燒情事，遂派員前往稽查，於當日11時15分在系爭廠址周界外（判定位置：高坪七路上，系爭廠址西南側），發現目視範圍內清楚可見系爭廠址有火勢燃燒，有逸散明顯且大量粒狀污染物（白煙及黑煙)散布於空氣中，此有被告環保稽查工作紀錄單(第3頁)、現場照片(第4頁)、不銹鋼採樣桶檢測報告說明(第161頁)附處分卷可證。

而上開火災係肇因於原告公司從業人員即其配偶陳英文於110年7月7日，在系爭廠址對面鐵皮屋倉庫進行焊接作業，因火花掉落引燃存放在內之鎂渣塊而引發大火並燒毀該倉庫，且延燒至系爭廠址之原告、高雄市小港區高坪七路37號之和義輪胎行所引起，此經陳英文110年7月7日於高雄市政府消防局工廠火災談話筆錄中陳述明確(本院卷第185頁)，且高市政府消防局火災原因調查鑑定書亦記載：「起火原因研判：……現場經清理在該倉庫東南側屋外地面，發現有施工電焊機具，且在倉庫南側地面有放置一批待施工之鋼樑；

……綜上所述研判以施工不慎引燃火災之可能性較大……」等語（參見本院卷第164-165頁），均相符合，應可認定為真實。

⒉依火災原因調查鑑定書所載：於火災搶救初期，勘察火災現場四周，火勢並未延燒至「小港區坪鳳段620地號土地」東側圍籬外之土地，而「620地號土地」上「冠敏企業行」所屬無門牌鐵皮「倉庫」已燒塌，熾熱熔漿如岩漿向西北側延燒，並不時發生爆炸現象，火勢向北側「小港區坪鳳段618 地號土地」延燒，造成「小港區坪鳳段618地號土地」（聯銘公司所屬停車場）之貨櫃屋及其四周多部機車、廁所、水塔等皆燒毀；

並同時向西延燒至「小港區高坪七路39-1號」冠敏企業行建築物與「小港區高坪七路37號」和義輪胎行建築物東側及北側外牆，並延燒入「37號」屋内等語（本院卷第169-170頁），由此可知火災發生後，延燒及倉庫、多棟房屋建築物、貨櫃屋、多部機車、廁所、水塔等物，則被告派員依目視觀測所發現逸散於空氣中之明顯且大量粒狀污染物，應係火災發生後，延燒及上開房屋建物等所產生，而非原告所從事鐵皮屋焊接工作之燃燒操作所產生，應可認定。

⒊被告就其調查所發現大量明顯之粒狀污染物，並未主張，亦無從證明係原告從事焊接之燃燒操作（即污染源）所產生者，依前述說明，即核與空污法第32條第1項第1款規定之要件不合。

從而，被告認原告有違反此條款規定，適用空污法第67條第1項及環境教育法第23條規定，以原處分對原告裁處罰鍰暨令其接受環境講習，於法即有違誤，應予撤銷。

㈤被告雖主張火災延燒鄰近建築物而產生空氣污染物，係因原告從事鐵皮屋焊接之燃燒行為不慎所致，並非因電線走火或人為縱火之不可抗力因素造成，兩者具有相當因果關係，依環保署90年4月4日函意旨，仍應依空污法處罰。

又空污法第32條第1項第1款管制對象乃「特定空氣污染行為」，不限於粒狀污染物係由「污染源」所產生，故火災延燒所產生空氣污染物，亦符合空污法第32條第1項第1款之要件云云。

經查:⒈依環保署90年4月4日函：「二……本署83年12月8日環署空字第57202號函釋：『火災事件不宜依空氣污染防制法處分。』

該函係針對一般住家、房舍、倉庫等，因不可抗力因素（如電線走火或人為縱火）所造成之火災意外者，不宜以空氣污染防制法管制，而應依公共危險處置。

惟倘為公私場所任何處所之固定污染源發生火災，造成排放大量空氣污染物者，則屬前揭說明二之突發事故……」之意旨，並未明白表示因火災產生之空氣污染物，不論是否屬行為人之燃燒操作(即污染源)產生者，均認定符合空污法第32條第1項第1款之要件，被告尚難援引此解釋函以支持其主張。

況原告所主張「空污法第32條第1項第1款所稱明顯粒狀之污染物，不以由污染源所產生為限」之法律見解，為本院不予採納，已如前述。

⒉原告從事鐵皮屋焊接之燃燒操作，不慎引發火災，因火災延燒其他建築物而產生空氣污染物、進而散布之結果，則原告從事燃燒操作與火災之發生、散布空氣污染物之結果發生，固可認為有相當因果關係。

然空污法第32條第1項第1款係課予行為人就其燃燒操作（即污染源）產生之空氣污染物，負有防止散布至空氣中之行政法上作為義務，並非課予行為人負有防止發生火災之行政法上義務（放火或失火致生公共危險者，刑法第174條至第176條，另訂有放火罪及失火罪處罰），則行為人就火災之發生有無主觀責任、其燃燒操作與火災發生之結果有無因果關係存在，核與有無違反上開行政法上義務之判斷，係屬二事。

再者，就火災意外發生延燒之結果，欲課以行為人負有防止空氣污染物散布之行政法上義務，客觀事實上為期待不可能，且已逸出空污法第32條第1項第1款之規範目的。

是以，空污法第32條第1項第1款所課予行為人防止空氣污染物散布之義務，應不及於因發生火災而延燒及污染源以外所生之結果。

原告此部分主張，並無可採。

㈥綜上所述，被告對原告裁處罰鍰暨命接受環境講習之原處分，有前述之違法，訴願決定未予糾正，亦有不合。

原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

㈦本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。

六、結論︰原告之訴為有理由。

中 華 民 國 111 年 11 月 2 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 11 月 2 日
書記官 宋鑠瑾