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高雄高等行政法院判決
111年度訴字第154號
民國112年7月13日辯論終結
原 告 陳武良
被 告 臺南市南區區公所
代 表 人 蕭琇華
訴訟代理人 梁凱富 律師
複 代理人 郭怜君 律師
參 加 人 徐松根
徐亨政
上 一 人
訴訟代理人 鄭鴻威 律師
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民國111年3月11日府法濟字第1110319372號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、參加人徐松根經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依兩造之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」
「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」
行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。
而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。
本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。
並請被告依法撤銷並塗銷原來違法登錄於租約登記簿上之耕地三七五租約註記，及撤銷並收回已發出之違法耕地三七五租約正副本。」
（本院卷1第13頁）嗣經本院審判長闡明後，於民國112年3月16日言詞辯論期日將訴之聲明更正為：「⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應塗銷○○市○區○○段（下稱鹽埕段）677-79地號（下稱系爭土地）土地登記簿上耕地三七五租約註記。」
（本院卷2第170-171頁），核其所為乃本於相同基礎事實，將原為未臻妥適之訴之聲明更正使符合法定程式，且亦經被告同意，於法要無不合，自應予以准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告為系爭土地之所有權人，與承租人徐亨政、徐松根等2人（下稱參加人），就系爭土地訂有耕地三七五租約（租約字號：南南租字第708號，下稱系爭租約）。
因系爭租約至109年12月31日屆期，經被告以109年11月25日南南民字第0000000000號函（下稱被告109年11月25日函）通知原告與參加人，系爭租約租期屆滿後，有申請續訂租約或收回自耕者，請於公告期間提出申請。
參加人於110年1月5日申請續租並切結有繼續耕作之事實，原告卻未於期間提出申請收回自耕，被告乃依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第20條規定准由參加人續訂租約6年(租約期間：110年1月1日至115年12月31日止)，並將審核結果以被告110年10月4日南南民字第0000000000號（下稱原處分）通知原告及參加人。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰⒈系爭土地係屬建築用地：⑴系爭土地經改制前臺南市政府（下稱南市）地政科(現稱地政局）於74年10月11日實施市地重劃後，並經南市都市發展局（下稱都發局）核定土地使用分區為「住一」住宅區之建築用地，有地政局75年12月30日南市地劃字第22878號市地重劃負擔總費用證明書、都發局109年1月20日109南市都管第01260號都市計畫土地使用分區證明書、南市77年8月9日 (77)南市地權字第73046號函副本之影印書（下稱南市77年8月9日函)可稽。
而系爭土地非位於農業區，非屬土地稅法第10條第1項、農業發展條例第3條第10款所稱「農業用地」，也非屬減租條例第1條、農業發展條例第3條第11款所稱「耕地」，故經臺南市財政稅務局核定屬於「一般土地」，並逐年課徵地價稅在案。
⑵由於系爭土地係在低密度住宅建築用地，依據土地法第87條第1項規定「凡編為建築用地，未依法使用者，為空地」，縱經被告派員實地勘查系爭土地現場作物盎然，並無荒廢跡象，參加人仍能自任耕作，但因該法條並無附款或例外規定，其法律性質應屬「帝王條款」，被告對此規定並無裁量權，更不能以之作為系爭租約續訂之理由或要求原告收回自耕。
則被告以原處分認為原告無法收回系爭土地為由而拒絕原告申請塗銷是項非法之三七五租約註記，係屬行政程序法第111條第3、4、6款之無效處分。
⑶又因系爭土地已非耕地，而屬建築用地，且土地稅法第21條亦定有懲罰性之規定（空地稅加徵），以往由於該條暫停使用，原告對於地價稅尚能負荷，且當時原告尚有公務員身份，也無法「非法」收回「自耕」；
目前原告年已老邁，且空地稅暫停使用之規定業已取消，原告一生奉公守法，無法任由被告以不在減租條例適用範圍的系爭建築用土地，繼續違法訂定系爭租約，故就本件土地使用爭議事件，提起本件行政爭訟。
⑷是以，系爭土地於被告逕行續約前已是建築用地而非耕地或農地，依最高法院44年台上字第611號判例、88年台上字第1號判例意旨，原告依法申請被告註銷系爭租約登記，於法並無不合。
⒉被告就系爭土地續訂租約程序，有下列違法之處：⑴無論是合法或被告非法訂定之系爭租約，均係有定期限之租約，通常是6年要重新訂定，並非無限期的租約，且非屬永佃權的狀況。
由於被告在系爭土地實施市地重劃前，未經原告同意逕與目前所謂「佃農」之父親訂定系爭租約（按：當時尚有待耕農之規定），其「租約正本」在原告出售鹽埕段677-45地號建地並於77年8月6日提出申請書後，系爭租約正本連同回函即無聲無息，被告迄今也未提出有收到該復函之證據。
由於原告至今仍未取得系爭租約正本，當然無從參與歷次重新訂約之動作，卻被違法續約至109年12月31日為止。
⑵於系爭租約期滿後，原告向被告提出多次的陳情，如以110年1月7日及1月8日陳情書請求註銷系爭租約，經被告110年1月22日南南民字第0000000000號函復在案，但對於原告主張，均置之不理，或認須向耕地租佃委員會申請租佃爭議調解。
原告無奈提出調解申請書，將被告列為關係人，並於「申請調解目的」欄內列明「期限業已屆滿」，但被告於110年3月23日南南民字第0000000000號開會通知單附件中，於「相關適用法規」故意援用「期限屆滿前」之減租條例第17條第1項第5款規定；
且以110年4月27日南南民字第0000000000號函報地政局本件調解程序筆錄中，將系爭土地地目列「旱地」，原告認為此舉並非見解歧異的問題，被告似有涉及刑責，故原處分之作成有行政程序法第111條第4款、第5款之無效事由。
⑶系爭土地之租約爭議已無減租條例之適用：A.被告違法訂定之系爭租約，為通常6年一次期限之定期租約，例如上次期限是104年1月1日至109年12月31日屆滿，本次違法訂定租約則自110年1月1日起至115年12月31日止，然不論是上次或本次訂約期間，皆是在農業發展條例89年1月4日修正施行後所訂立之租約，是依農業發展條例第20條第1項、第21條第2項規定，應不適用減租條例規定。
惟被告未依法於租賃期限屆滿時，消滅原告與參加人間租賃關係，逕予續約，自屬違法。
B.系爭土地在市地重劃前曾經作為防空砲兵高射砲陣地及兵營，在其移防後市地重劃前，系爭土地及附近土地一圑紊亂，被告以待耕農身分命原告與參加人之父訂定租约，在此期間該租约僅係名義上的契約，市地重劃以後，系爭土地已非耕地而成建地，然被告並未依法註銷系爭租約登記，因該租約登記簿係被告内部文件，原告當然不知道，而關於南市77年8月9日函也直至原告訴願後，才知有其情事，因而原告認為，本件並無農業發展條例第20條第2項規定之適用。
C.又依司法院釋字第580號解釋，減租條例第17條第2項第3款、第19條第3項規定於95年7月9日失效，出租人（即原告）不再有補償（前）承租人之義務。
D.另依減租條例第30條規定：「本條例施行區域，由行政院以命令訂之。」
行政院於40年6月14日以台40（內）字第3149號令，指定臺灣省為施行地域。
而臺南市於十多年前升格為直轄市後，已非臺灣省管轄之區域，且迄今並未經行政院指定為「減租條例之施行區域」，自無減租條例之適用。
故而被告就系爭土地之租約爭議仍援用減租條例規定，自屬失察之違誤不當。
⒊被告以「工作手冊」規定為續約處分依據，係屬違法：⑴與中央法規標準法第3條規定有違：被告根據內政部109年6月4日台內地字第109263181號函頒「私有出租耕地109年底租約期滿處理手冊」（下稱工作手冊）第11頁規定作為核定原處分依據，有被告110年9月14日南南民字第0000000000號函之說明可稽（下稱被告110年9月14日函）。
然「工作手冊」係屬行政機關為求便宜行事之內規，其性質並非法規或命令，不能作為對外行政處分之依據；
況系爭土地並非農地或位於農業區之耕地，乃係位於住宅區之建築用地，非屬「工作手冊」之適用範圍，故原處分核屬一違法不當處分。
⑵與行政程序法第159條規定有違：工作手冊並無「準則」之名稱，然被告將之視作「行政規則」作為駁回原告申請之依據，並將與事實無關之建地作為耕地之認定，顯屬歪曲事實，並且逾越權限及濫用權力，原處分已屬違法。
⑶目前中央農業主管機關係行政院農業委員會，亦為農業發展條例的主管機關（農業發展條例第2條規定），惟被告卻援用内政部函頒之工作手冊為處分依據，顯屬適用法規錯誤。
⒋被告未查明參加人是否仍具有農民身分且是否有遵期申請續約：⑴系爭土地面積僅0.101800公頃，而參加人徐松根尚能行動時有耕作之事實，但其妻係在○○市○○區○○路「東菜市」公有市場之攤販，其婿蘇溫清遠住在○○市○○區○○街267之17號，彼等無法協助參加人徐松根耕作。
另一所謂參加人徐亨政住在○○市○○區○○○街000巷000弄00號，其在系爭租約存續期間，從未在系爭土地耕作過，是1位掛名的佃農，其所訂的切結書如果是真的，豈非與另一參加人擠在一起耕作，故參加人目前是否具有農民身分，有查明之必要。
⑵依被告提示之「私有耕地期滿續訂租約申請書」共2頁，其上登載之收件日期係110年1月5日10時，然原告發現被告主管課長上所蓋的是現任民政課長林美瑜的職章，但被告109年9月21日以前已由黃俊傑擔任被告民政課代理課長（原告係從網路得知），直到被告110年4月1日召開耕地租佃委員會調解系爭土地爭議時，仍是黃俊傑先生擔任民政課代理課長，顯然「私有耕地期滿續訂租約申請書」至少是110年4月1日以後所補製的，並未符合被告109年11月25日函求原告及參加人要在公告期間110年1月1日起至同年2月17日止（共48天）申請續約或申請收回自耕之期限規定。
又上述相關文件係被告内部文件，以往從未出現過，原告當然不知有此文件存在，因而原告並無信賴不值得保護的狀況，然被告此一涉及偽造文書、背信及瀆職的行為，對原告損害極大，而參加人涉及其事是否有犯意的聯絡及行為分擔，應交由鈞院查辦，惟就系爭租約應命令被告依其109年11月25日函說明六、注意事項㈠，逕為辦理註銷租約登記。
㈡聲明︰⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應塗銷系爭土地登記簿上耕地三七五租約註記。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰⒈系爭土地縱使由耕地變更為建地，除非原告已合法終止租賃契約，否則系爭租約並非當然消滅，仍有減租條例之適用：⑴系爭土地為原告所有，原始地目為「旱」，於65年2月1日起即出租予參加人作為耕地使用。
嗣南市於74年10月11日實施自辦市地重劃，將系爭土地使用區分變更編定為「住一」都市計畫住宅區，系爭土地即失其原為耕地或耕地以外農業用地之用途，而非屬耕地或耕地以外之農業用地。
惟在原告依法終止系爭租約前，依土地法第83條、最高法院64年台再字第80號判例、最高行政法院100年度判字第967號判決意旨，系爭土地仍得繼續為從來之使用，即作為耕地之使用，不因此排除減租條例之適用，或使租約當然消滅。
⑵原告雖援引最高法院44年台上字第611號判例、88年台上字第1號判例予以主張，惟細譯前開判例事實，均係土地於承租之初即非屬耕地之狀況，因土地自始即非耕地，根本不在減租條例保障之範圍內，亦無信賴保護可言。
然本件系爭土地係於租賃期間變更土地使用區分項目，倘若因政策變更即可貿然終止租約，不僅有違對承租人之信賴保護，亦與減租條例藉由嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件以保障承租人權益之意旨不符；
且耕地租約雖有期限，但於契約展延後，實質上仍屬同一，不因續約後即認為租約性質屬另一全新契約。
是以，原告所引案例事實與本案顯有不同，自無法比附援引，原告前開主張，應有誤會。
⑶此外，農業發展條例第21條第2項之適用對象為「89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約」，而系爭租約雖然每次期限6年，但自65年2月1日起即已訂定，此後不斷續約至今，故本件應屬於農業發展條例第20條第2項所稱「農業發展條例89年1月4日修正施行前已依減租條例訂定租約者」，仍悉依減租條例為之。
則被告遵循減租條例第20條規定，於承租人合法申請繼續承租時，續訂租約，自屬有據。
原告主張系爭租約期限屆滿時，租賃關係消滅，顯有違誤。
⑷又減租條例藉由嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件以保障承租人權益，故於耕地租約期滿時，出租人如欲收回自耕，須符合減租條例第19條之規定，倘若出租人於租佃期限未屆滿前欲終止契約，則須符合減租條例第17條之規定。
而其中減租條例第19條第3項規定雖經司法院釋字第580號解釋宣告違憲，然減租條例第17條第2項第3款關於補償額度一概為3分之1之規定僅係應予「檢討修正」，故在未經有關機關檢討修正前，該補償規定仍應有適用之餘地，非謂出租人一概無補償承租人之義務。
⒉原告尚未合法終止系爭租約，被告應無權逕行註銷租約登記：⑴系爭租約期限屆滿前，被告已以109年11月25日函通知原告，如欲收回自耕，應填具「私有耕地租約期滿收回耕地自耕申請書」1式2份並檢具相關文件，於110年1月1日起至同年2月17日之公告期間申請，嗣後又以110年8月19日南南民字第0000000000號函及110年8月20日南南民字第0000000000號函通知原告如主張不予續約，請於文到15日內補正相關文件，向被告申請收回自耕，逾期未補正，則視為未申請。
然原告除屢次提出陳情書表示系爭土地已由「耕地」變更為「建地」，不應再適用相關規定，請求被告註銷外，均未見原告於公告期限內提出申請書及相關文件，可見原告未依減租條例第19條之規定於租期屆滿時申請收回耕地，被告當無從逕行註銷系爭租約登記。
⑵又原告如要依據減租條例第17條第1項第5款「經依法編定或變更為非耕地使用時」而於租期未屆滿前收回耕地，依臺南市耕地租約登記辦法第6條第2項第5款規定，原告仍應檢具土地使用分區證明書、終止租約意思表示送達證明文件、土地登記簿謄本及與當事人達成協議補償或向法院提存補償之證明文件向被告申請租約終止，此情業經被告以110年7月26日南南民字第0000000000號函向原告說明綦詳。
雖本件審判長於112年3月16日言詞辯論時諭示：「從原告起訴開始到現在，雖然沒有表達要『終止』的兩個字，但意思表示的真意就是要終止租約」等語，然原告對於110年4月1日調解程序筆錄中，就「五、調解經過」之申請人陳述：「……主張依據三七五減租條例第17迢（條）第1項第5款變更為非耕地終止租約。」
部分標註「本人並未做此陳述」等語，並據此於110年5月3日陳情書中主張調解會議係刻意引用減租條例「屆滿前」的法律規定，意圖引導與會會員及該區公所相關人員誤予採信，可見原告於112年3月16日前，均未提出要依減租條例第17條第1項第5款終止契約之意思表示；
且其迄今仍未檢附相關文件向被告提出申請，自難認原告已依減租條例第17條規定於租期屆滿前合法申請收回耕地，被告亦無從僅憑土地使用分區證明書，即逕行註銷系爭租約登記。
此外復查無原告有其他合法終止租約之事由，足見本件原告確實尚未合法終止系爭租約。
⑶復據減租條例第17條第2項規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。
但以未失效能部分之價值為限。
二、尚未收穫農作物之價額。
三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」
而原告實際應補償多少款項，應由承租人檢附相關證據方能認定，被告目前僅知系爭土地之公告現值為30,700元/平方公尺，爰供鈞院參酌。
⑷原告固曾於77年8月6日提出申請書並檢附租約書正本向南市申請收回鹽埕段677-45地號之土地（按：系爭租約耕地原本包含鹽埕段677-45地號及系爭土地，2筆土地之租約為同一份），惟南市77年8月9日函說明第1項即記載「復台端77.8.6申請書並檢還三七五租約正本壹份。」
等語，倘若原告當時並未收到系爭租約正本，何以拖延至今，方稱租約正本並未返還？可見被告當時確實已經檢還系爭租約正本。
退步言之，縱使系爭租約正本確實有遺失之情，原告仍可填寫申請書，檢附身分證明文件，向被告申請補發，並不會因而喪失出租人之權利，或致其無法合法行使終止權，故原告自不得將租約正本遺失作為逾期未補正收回申請文件之正當事由。
⒊參加人已依法申請續租，被告依據減租條例第20條、第5條准予續租6年，應無違法不當之處：⑴參加人於110年1月5日提出私有耕地租約期滿續訂申請書並檢附系爭租約、承租人自任耕作切結書、身分證正本等文件向被告申請續租系爭土地，被告審核資料符合規定後，依據減租條例第20條，即應准予參加人續訂租約，並無裁量權限，故被告依據減租條例第20條、第5條准予續租6年，應無違法不當之處。
⑵被告110年9月14日函所述工作手冊規定，僅係告知原告因其文件有所缺漏，並未合法提出申請之情況，實際上並未產生任何權利義務之變動，故該函性質應屬作成行政處分前之觀念通知，此觀諸該函說明三所載「租約核定結果將另函通知台端」等語自明，原告所指原處分係依據工作手冊規定而有違法失當之處，核屬誤會。
⑶此外，原告主張減租條例僅以臺灣省為施行區域，在臺南市升格為直轄市後，應不再適用減租條例。
然觀諸減租條例第3條、第4條、第6條、第11條、第26條均有提及「直轄市」，可見減租條例並未排除直轄市之適用，且臺南市政府於100年12月20日亦有依據減租條例第6條第2項規定訂立「臺南市耕地租約登記辦法」，並報請行政院核定，目前臺南市區域內之耕地仍有持續適用減租條例之情況，足認原告所指應屬誤會。
⒋參加人並無無法自任耕作之情況，系爭租約仍屬有效：⑴參加人徐松根雖因車禍行動不便（道路交通事故當事人登記聯單可證），但有家人幫忙務農，並在治療後亦由自己下田耕作，實無將耕地轉租他人耕作之情形；
參加人徐亨政本人則身體健朗，對系爭土地在管理上及農業生產上仍親自管理耕作，其子女亦都能幫忙耕種，渠等於申請續租時皆提出承租人自任耕作切結書，表明渠等確實有繼續自任耕作之情，並經被告派員至現場實地勘查，確認系爭土地種滿作物，並無荒廢跡象，有現場照片可參（本院卷1第303頁、111年7月拍攝照片，本院卷2第83-93頁）。
原告未舉證參加人有何不自任耕作之情形，應認定參加人仍有繼續自任耕作之行為，系爭租約仍屬有效，原告前開主張，無足憑採。
⑵又參加人所提出「私有耕地期滿續訂租約申請書」確為110年1月5日收件，因原告嗣後不斷陳情，要求被告註銷系爭租約，故被告延至110年9月間才將前開申請書送地政局備查，當時為林美瑜擔任被告民政課課長，自應由其負責核章，故並無原告所稱事後補製、偽造申請書之情。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨：㈠參加人於68年9月間向出租人（即原告）承租系爭土地，雙方並依據減租條例訂立系爭租約，最近1期租約自110年1月1日起至115年12月31日止。
㈡參加人對於系爭土地每年應繳納的地價稅、年租金都有按時繳予原告（本院卷2第135、143頁），然而109年後原告就不願收受參加人送繳之地價稅與年租金，參加人曾以存證信函（本院卷2第139頁）通知原告前來領取未果，參加人只好將109年地價稅額新臺幣（下同）81,550元其中3分之1稅額27,184(參加人負擔部分）加上年租金5,000元，共計32,184元提存於臺灣臺南地方法院，110年度稅額、111年度稅額亦同提存於法院（本院卷2第137、141頁）。
其中繳納稅金部分，因原告不願告知各年度地價稅是多少錢，可能繳納金額有誤差，造成參加人之困擾。
㈢系爭土地本屬耕地而依減租條例再行編定為非耕地用地（建地），亦無礙於原耕地租賃關係存在，原告僅得依減租條例第17條第1項第5款規定終止租約，並依同條第2項規定補償予參加人尚未收穫農作物之價額、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一後收回土地，或依農業發展條例第16條第1項第5款規定分割為原告與參加人雙方單獨所有，方屬正途。
況依參加人計算，系爭土地公告現值為31,522,600元，土地增值稅額約為983萬餘元，則原告依法應補償參加人共約714萬元，僅占系爭土地公告現值之22.6%；
依此金額比例計算，原告將相當於系爭土地面積22.6%之230平方公尺土地分割予參加人2人，亦屬可行之解決方案，○○市○○○○區公所、新市區公所等機關，迄109年間亦仍在推廣此一解決租佃爭議之方法，並無原告所擔憂已無從執行之情況。
況參加人於原告繼承系爭土地以來，已在繳納地租之外，陸續支付原告約40萬元用以繳納地價稅，更無意向原告索討尚未收穫農作物之價額，顯然參加人尚能與原告協商終止租約後之補償方案，並不會提出原告不能負擔要求，如原告願善意與參加人協商，參加人亦願意讓步，僅需原告提供適當之補償即願協議終止租約以平糾紛，不會堅持依法請求補償，附此指明。
㈣被告依減租條例第20條及工作手冊規定准許參加人續訂租約，其中工作手冊之法律性質係行政規則，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據，為實務上一貫之見解，原告泛稱採用工作手冊係便宜行事云云，核屬無由。
至於臺南縣市合併升格為直轄市後，臺南市政府即以100年12月23日府法規字第00000000000號令依減租條例第6條第2項授權訂定臺南市耕地租約登記辦法，顯然臺南市當屬減租條例適用之範圍，原告主張臺南市改制為直轄市後不適用減租條例，亦屬無據。
㈤原告主張其於70年間即未收到租約正本，惟被告已舉證曾將租約正本交還原告，原告未舉證證明有未收受租約正本之事實；
則依常理，原告若無收受，應於相當期間內即會向被告索取租約正本，斷無可能遲至30多年後方主張未收受租約正本，原告上開主張即屬無由。
㈥又原告於本訴中自承系爭土地上種植有木瓜樹等作物，被告亦詳細調查發現參加人或其家人均有實際於系爭土地上耕作，原告主張參加人未自任耕作，即與事實不符。
五、爭點︰㈠被告以原處分准由參加人續訂系爭租約，是否適法？㈡原告請求被告塗銷系爭土地登記簿上耕地三七五租約註記，是否適法？
六、本院之判斷：㈠前提事實：上述爭訟概要欄所載之事實，有被告109年11月25日函（本院卷1第201-207頁）、參加人110年1月5日提出續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書（本院卷1第295-299頁）、系爭耕地租約（本院卷2第131-133頁）、原處分（本院卷1第31頁）、訴願決定（本院卷1第39-65頁）附卷可證，此部分事實堪以認定。
㈡系爭耕地租賃契約有減租條例之適用：按減租條例40年6月7日制定公布（全文30條）時，其第29條即規定「本條例之施行區域由行政院以命令定之。」
嗣經行政院於40年6月14日指定臺灣省(不包括福建省之金門縣、連江縣)為減租條例施行區域，則彼時屬省轄市之臺南市自在減租條例行使之法域。
次按農業發展條例第20條第1、2項規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。
本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。
（第2項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係，租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」
經查，系爭土地現在雖依都市計畫土地使用分區為「住一」住宅區（本院卷1第209頁），然在都市計畫公布之前，系爭土地仍屬農業用地，且已於68年9月依減租條例規定，在原告與參加人間訂立有系爭耕地租賃契約，有系爭耕地租約附卷可稽（本院卷1第300頁），洵堪認定，則依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定續為認定適用，不受89年1月4日修正施行後之農業發展條例或99年12月25日臺南縣市合併改制為直轄市之影響，則原告主張臺南市已升格，已非減租條例施行之區域云云，尚屬無據。
㈢現行減租條例第17條第1項第5款、第2項終止租約應予補償之合憲性： 按司法院釋字第580號解釋意旨略以：「72年12月23日增訂之減租條例第17條第2項第3款關於租約期限尚未屆滿而農地因土地編定或變更為非耕地時，應以土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之3分之1補償承租人之規定，乃限於依土地法第83條所規定之使用期限前得繼續為從來之使用者，方有其適用。
土地法所規定之繼續使用期限，係為保護土地使用人既有之法律地位而設之過渡條款，耕地出租人如欲於期前終止租約，減租條例第17條第2項第3款即賦予補償承租人之義務，乃為平衡雙方權利義務關係，對出租人耕地所有權所為之限制，尚無悖於憲法第15條保障財產權之本旨。」
是以，減租條例第17條第2項乃係針對出租人依同條第1項第5款規定終止租約時，所為應由出租人給予承租人補償之規定；
易言之，耕地租約在租賃期限未屆滿前，經依法編定或變更為非耕地使用時，出租人雖得予以終止租約，但應給予承租人補償。
至該號解釋文雖另以：「惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，有關機關應衡酌憲法第22條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予以檢討修正。」
但對於減租條例依法修正前，有關補償承租人之義務並無改變，仍應依減租條例第17條第2項規定辦理。
是原告主張減租條例第17條第2項出租人終止租約收回耕地應給予承租人補償之規定，已經大法官宣告違憲云云，並無可採，應予說明。
㈣系爭租約非於租約屆滿時當然消滅，原處分適法有據：⒈耕地租約之法定更新：⑴減租條例：A.第1條：「耕地之租佃，依本條例之規定；
本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」
B.第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
⑵耕地三七五租約清理要點：A.第5點：「耕地租約期滿，出租人未申請終止租約，而承租人申請繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應准續訂租約。」
B.第9點：「耕地租約有左列情形之一，出租人、承租人申請終止租約，經查明屬實者，准予辦理租約終止或註銷登記。
……（五）出租耕地全部經依法編定或變更為非耕地使用時。
……。」
⑶臺南市耕地租約登記辦法：A.第2條：「（第1項）耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地區公所申請。
（第2項）前項租約登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列情事之一者得逕行登記外，區公所應通知他方於接到通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管區公所逕行登記：……。」
B.第7條：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」
C.第8條：「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並檢具原租約。」
D.第10條：「(第1項)區公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請臺南市政府備查。
(第2項)前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：一、租約訂立或換訂登記，應在租約加蓋區公所關防。
二、租約變更登記，應在原租約後加貼附表，將變更內容予以註記。
三、租約終止登記，應在租約加蓋終止之戳記。
四、租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」
⑷綜合上開規定可知，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約；
故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅。
又此所稱「續訂租約」，核係為保障承租人之生計，基於法律之強制規定，而為租期之更新與繼續，尚非基於當事人之合意，是在契約之實質上，僅係原耕地租賃契約期限之展延，並不影響其契約之同一性。
⒉耕地租約之土地變更為住宅用地於所訂之期限仍得為從來之使用：⑴按土地法第82條規定：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。
但經該管直轄市或縣（市）地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」
第83條規定：「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」
⑵土地法第82條所謂「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用」，並非排除於其所定之使用期限前，仍為繼續從來之使用，此觀上開同法第83條之規定自明。
是不能因系爭土地經編為住宅區用地，即認原耕地租賃關係當然終止，而無減租條例第15條之適用，此有最高法院64年臺再字第80號判例意旨參照。
⒊經查，本件原告為鹽埕段677-45地號及系爭土地之所有權人，其與參加人徐亨政、徐松根等2人間，就前開二筆土地於65年2月1日起訂有系爭租約。
次查，該二筆土地地目為旱地，於74年10月11日實施自辦市地重劃，土地使用分區變更編定為「住一」都市計畫住宅區，其中鹽埕段677-45地號土地由原告於77年間收回自行建築，雙方終止租約，惟系爭土地雙方仍續訂系爭租約，租期至109年12月31日屆期，此有系爭租約、系爭租約登記簿及臺南市政府市地重劃負擔總費用證明書存根影本附卷可憑。
再者，系爭土地自74年10月11日實施自辦市地重劃使用分區變更編定為「住一」都市計畫住宅區起，固失其原為耕地或耕地以外之農業用地之用途，而非屬耕地或耕地以外之農業用地，惟依本院上開說明，在原告未依法終止系爭租約前，依土地法第83條規定，承租人於編定之使用期限前，自仍得就系爭土地繼續為從來之使用，而仍有減租條例之適用。
是系爭租約至109年12月31日屆期，參加人徐亨政、徐松根等2人於110年1月5日申請續租並切結有繼續耕作之事實，原告未申請收回自耕亦未依減租條例第17條第1項第5款規定終止租約，則依減租條例第20條規定，如承租人願意繼續承租，即應續訂租約，被告乃將審查結果及擬准予續訂租約6年意旨，函報南市地政局備查後，被告爰准由承租人徐亨政、徐松根等2人自110年1月1日起至115年12月31日止續訂租約6年，此有承租人110年1月5日申請書、切結書、南市地政局110年9月29日南市地籍字第0000000000號函等影本附卷可稽，則原處分自屬有據。
㈤原告聲明第2項「被告應塗銷系爭土地登記簿上耕地三七五租約註記」部分：⒈耕地租約係由鄉（鎮、市、區）公所辦理之「登記」及地政事務所辦理之「註記」或「塗銷註記」：按地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點第2條規定：「在鄉 (鎮、市、區) 公所辦畢三七五租約登記之耕地，地政事務所應於土地登記簿予以註記。
其屬共有土地出租者，應註記出租人及其應有部分。」
第6條規定：「三七五租約耕地辦理註記完畢後，如有終止或註銷租約情事，致整筆土地已無三七五租約，鄉 (鎮、市、區) 公所應於辦畢2日內填具登記申請書1份及造具終止或註銷租約土地清冊一式二份，函送土地所在地地政事務所收件並辦理塗銷註記。」
對照前揭臺南市耕地租約登記辦法第2條規定可知，有關更耕地租約之訂立、變更、終止或換訂等事項，應由區公所辦理登記，再將此事項函送土地所在地之地政事務所於土地登記簿辦理註記或塗銷註記。
⒉查本件被告為區公所，依上開規定並無逕予塗銷系爭土地登記簿上耕地三七五租約註記之權限，原告就此請求，應認無理由。
㈥被告聲明第2項真意為系爭租約終止後被告應註銷系爭租約登記並函送地政事務所塗銷系爭租約之註記部分： ⒈依減租條例第17條第1項第5款「終止租約」之要件：按減租條例第17條第2項規定之補償，與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，自不發生同時履行抗辯問題（最高法院83年台上字第2400號判例參照）。
是減租條例第17條第2項規定出租人終止租約應給予承租人之補償，與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，更非出租人終止耕地租約之生效要件，故耕地出租人於耕地經依法編定或變更為非耕地使用後，祇須依同條例第17條第1項第5款規定向承租人為終止租約之意思表示，自已生合法終止租約之效力。
⒉申請「終止租約登記」之要件⑴減租條例17條第1項第5款、第2項規定：「（第1項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：……五、經依法編定或變更為非耕地使用時。
（第2項）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。
但以未失效能部分之價值為限。
二、尚未收穫農作物之價額。
三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」
⑵臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項、第2項第5款規定：「（第1項）依本條例第17條第1項各款終止租約者，應為租約終止之登記。
（第2項）申請租約終止登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定，檢具證明文件：……五、依本條例第17條第1項第5款申請者，應檢具土地使用分區證明書、終止租約意思表示送達證明文件、土地登記簿謄本及與當事人達成協議補償或向法院提存補償之證明文件各1份。」
⑶有關主管機關於受理出租人符合減租條例第17條第1項第5款終止租約時登記之申請，是否應於出租人完成依據同條第2項規定之補償後，主管機關始得為終止租約並註銷之登記，依上開臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項、第2項第5款之規定，應認出租人是否已完成補償，係屬主管機關核定准予終止租約並註銷租約登記時所應考量之要件，又參酌平均地權條例有關耕地變更為建築用地，允許出租人終止租約，主管機關受理出租人終止租約登記申請後，於核定准予終止租約，亦以出租人已完成補償為前提之相同規範(平均地權條例第76條第1項、第78條第1、2項、同條例施行細則第99條參照)，故上開臺南市耕地租約登記辦法相關規定，與減租條例第17條之立法目的無違，自可適用。
⒊原告已為終止租約之意思表示：查系爭土地於74年10月11日實施自辦市地重劃，土地使用分區變更編定為「住一」都市計畫住宅區，失其原為耕地或耕地以外之農業用地用途，而非屬耕地或耕地以外之農業用地，均如前述，依前開說明，系爭土地既有減租條例第17條第1項第5款規定之終止事由，原告依法自得單方行使終止權，表示終止系爭耕地租約。
故而，原告於本院112年3月16日當庭主張其依減租條例第17條第1項第5款規定為終止系爭耕地租約之意思表示，參加人或其訴訟代理人均在庭(見本院卷2第175頁)，依民法第95條第1項「非對話而為意思表示者，其意思表示以通知達到相對人時發生效力」之規定，系爭兩造間耕地租約應於112年3月16日即生合法終止之效力，固堪認定。
⒋原告逕請求被告為終止租約之登記並函送地政事務所塗銷耕地租約之註記並無理由：⑴依前開臺南市耕地租約登記辦法第6條第1項、第2項第5款規定，本件原告若以系爭土地變更為非農業用地而終止租約並為終止租約之登記申請者，仍應檢具土地使用分區證明書、終止租約意思表示送達證明文件、土地登記簿謄本及與當事人達成協議補償或向法院提存補償之證明文件各一份為必要。
⑵如上所述，原告雖於本院112年3月16日當庭主張其依減租條例第17條第1項第5款規定，向承租人即參加人已為終止系爭耕地租約之意思表示，惟迄本院言詞辯論終結前，原告即出租人並未於期限內提出依法補償承租人證明，為兩造所不爭執之事實(因原告主觀認定減租條例第17條第2項規定出租人應給予承租人補償之規定違憲，故其無給付義務云云，已為本院所不採，詳如上開說明)。
是以，原告未依法檢具資料向被告申請系爭租約終止登記，被告自無法完成系爭租約終止登記之審查，是難認系爭租約已對外生終止效力。
則原告提起本件訴訟，逕請求被告註銷系爭耕地租約登記並（函送地政事務所)塗銷耕地租約之註記，更難謂有據。
七、綜上所述，原告所訴均非可採，被告就參加人之申請，以原處分核准參加人續訂系爭租約6年，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告塗銷系爭土地登記簿上耕地三七五租約註記(或其真意為系爭租約終止後被告應註銷系爭租約登記並函送地政事務所塗銷系爭租約之註記)，均無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響本判決之判斷，爰不一一論列，併予敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 112 年 8 月 3 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 廖 建 彥
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 112 年 8 月 3 日
書記官 江 如 青
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