高雄高等行政法院行政-KSBA,111,訴,209,20221129,2

高雄高等行政法院判決
111年度訴字第209號
111年11月15日辯論終結
原 告 恆耀節能設計有限公司

代 表 人 洪小雯
訴訟代理人 顏福松律師
鄭智元律師
被 告 高雄市政府環境保護局

代 表 人 張瑞琿
訴訟代理人 余俊賢
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國111年5月5日高市府法訴字第11130341500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：被告於民國110年12月2日派員至原告位於高雄市○○區○○路0○0號工廠（下稱系爭工廠）稽查，發現原告所從事廢棄物物理處理程序即固態廢棄物衍生燃料製造程序（下稱系爭製程）之操作，核屬行政院環境保護署（下稱環保署）100年12月19日環署空字第1000109769E號公告（下稱100年12月19日公告）所指第八批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，且原告雖領有高雄市固定污染源「設置」許可證（高市環局空設許證字第E0682-00號），但並未取得固定污染源「操作」許可證，卻逕行從事系爭製程之操作，於是在110年12月9日予以舉發，並給予原告陳述意見之機會。

原告雖於110年12月28日提出書面意見，然被告經審酌調查事實、證據及陳述意見後，仍認原告違反空氣污染防制法第24條第2項規定之事實明確，乃以111年1月6日高市環局空字第11043109800號函暨同年月5日高市環局空處字第20-111-010004號被告執行違反空氣污染防制法案件裁處書（以下合稱原處分），依同法第63條、公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及環境教育法第23條等規定，裁處原告新臺幣（下同）32萬元罰鍰及環境講習8小時，並令系爭製程停工及限期於111年4月1日前申請取得操作許可證。

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰ 1、原告已依108年6月27日立法院三讀通過（總統令106年7月24日公布）之工廠管理輔導法增訂第四章之一「未登記工廠與特定工廠管理之輔導」相關規定，將系爭工廠依法申請納管，並向主管機關高雄市政府經濟發展局（下稱高市經發局）提出（補正）工廠改善計畫，目前尚在工廠改善計畫審查階段，則在取得經發局之工廠改善計畫核定及操作許可證前，依法並不須停工，自得依系爭製程生產製造，被告僅以空氣污染防制法等相關規定即對原告逕行裁處，顯係基於本位主義，完全漠視國家政策及現行法令。

2、依工廠管理輔導法第28條之8第1項規定：「取得特定工廠登記者，不適用區域計畫法第21條、國土計畫法第38條、都市計畫法第79條及建築法第86條第1款、第91條第1項第1款規定；

該工廠建築物得准予接水、接電及使用，不受建築法第73條第1項規定之限制。」

可見新修訂之工廠管理輔導法係屬特別法無疑。

而上開條文規定，雖未包括空氣污染防制法第63條（包括第24條第1項、第2項），惟工廠管理輔導法第28條之8第2項明確規定：「符合下列情形之一者，不適用第30條第1款及前項前段之法律規定。

……。

二、低污染之既有未登記工廠，於依第28條之5第1項規定申請納管至直轄市、縣（市）主管機關核定工廠改善計畫之期間及同條第4項所定改善期間。」

亦即如原告之低污染之既有未登記工廠，依法已申請納管，自此時起至主管機關核定工廠改善計畫之期間及同條第4項所定改善期間，不適用工廠管理輔導法第30條第1款規定：「工廠有下列情形之一者，主管機關應令其停工並限期完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品之製造、加工者，處行為人新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；

屆期仍不遵行者，得按次連續處行為人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰至停工為止：一、違反第10條第1項規定，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工。」

而工廠管理輔導法第10條第1項前段規定：「工廠設廠完成後，應依本法規定申請登記，經主管機關核准登記後，始得從事物品製造、加工。」

則原告既依法申請納管，並向主管機關提出改善計畫，則在此期間，即使未經主管機關完成工廠登記，仍得從事物品製造、加工，主管機關不得勒令停工或另行要求限期完成工廠登記，亦不得依工廠管理輔導法第30條裁罰，舉重以明輕，原告既已依新增訂之工廠管理輔導法相關規定接受主管機關納管及就地輔導，即使原告尚未取得固定污染源操作許可證，仍得從事系爭製程（即固態廢棄物衍生燃料製造程序）之操作。

再參酌學者間及實務上關於法律漏洞補充方法之解釋意旨，被告絕不得以原告未取得操作許可證而從事系爭製程之操作，即逕以空氣污染防制法規定裁罰。

(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰ 1、原告領有高雄市固定污染源設置許可證，惟未取得固定污染源操作許可證，卻逕行從事系爭製程之操作，經被告審認原告違反空氣污染防制法第24條第2項規定之事實明確，依同法第63條、裁罰準則第3條及環境教育法第23條等規定，裁處32萬元罰鍰及環境講習8小時，並令停工及限期於111年4月1日前申請取得操作許可證，於法並無不合。

至於罰鍰額度部分，因系爭製程係屬環保署公告第八批公私場所應申請設置及操作許可之固定污染源，原告應申請操作許可證卻未申請即逕行操作，則被告依裁罰準則第3條規定，以本件污染程度（A）＝2、污染物項目（B）＝l、前1年內違反相同條款之累積次數（C）＝1、影響程度（D）＝2、稽查配合度良好（E）＝–0.2計算結果，裁處原告32萬元罰鍰【A×B×C×D×(1＋E)×罰鍰下限＝2×l×l×2×(1–0.2)×10萬元＝32萬元】，亦屬合法允當。

2、按工廠管理輔導法第28條之8規定，取得特定工廠登記者或低污染之既有未登記工廠於依同法第28條之5第1項規定申請納管至地方主管機關核定工廠改善計畫之期間及同條第4項所定改善期間，得不適用之處罰條文為區域計畫法第21條等，並未包括空氣污染防制法第63條。

縱原告系爭工廠為合法登記工廠，仍應依環保法令規定取得固定污染源設置及操作許可證，始得逕行設置及操作系爭製程，況為未經合法登記之工廠。

原告上開不得逕以空氣污染防制法規定裁罰之主張，顯係對法令執行之誤解。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、本件爭點︰原處分以原告有違反空氣污染防制法第24條第2項規定之事實，而依同法第63條規定裁處原告32萬元罰鍰及環境講習8小時，並令系爭製程停工及限期於111年4月1日前申請取得操作許可證，有無違誤？

五、本院的判斷︰

(一)前提事實︰如爭訟概要欄所記載的事實，有被告所提事業空氣污染稽查紀錄工作單（原處分卷第48頁）、高市環局空設許證字第E0682-00號高雄市固定污染源設置許可證（訴願卷第31-40頁）、被告110年12月9日高市環局空字第11042433300號函（原處分卷第45-46頁）、原告110年12月28日恆字第110122801號函（原處分卷第33-34頁）、原處分（原處分卷第29-31頁）、訴願決定書（本院卷第36-43頁）可查，並為兩造所不爭執，自可信實。

(二)被告以原處分認定原告有違反空氣污染防制法第24條第2項規定之事實（即公私場所未依第24條第2項規定取得許可證，逕行操作），並無違誤： 1、應適用的法令︰⑴空氣污染防制法第24條：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。

（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。」

⑵環保署100年12月19日公告：第8批次各行業第2類，製程別為事業廢棄物再利用或處理程序，並從事固態廢棄物衍生燃料製造程序者，其新設、變更及已設立固定污染源之公私場所，應申請設置、變更及操作許可。

2、經查，原告在系爭工廠所從事廢棄物物理處理即系爭製程之操作，核屬環保署100年12月19日公告所指第八批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，且原告已就系爭製程向被告申准核發高雄市固定污染源「設置」許可證之事實，有被告所核發之高市環局空設許證字第E0682-00號高雄市固定污染源設置許可證（有效期限自108年9月4日起至103年9月3日止，見訴願卷第31-40頁）可稽；

又被告於110年12月2日派員至原告系爭工廠稽查，發現原告並無取得操作許可證，即在現場從事「原料為廢棄物、產品為衍生燃料」之固態廢棄物衍生燃料製造程序即事業廢棄物再利用或處理程序等情，亦有被告所填載之事業空氣污染稽查紀錄工作單（原處分卷第48頁）足憑，且為原告所不爭執，均可信實。

從而，被告以原處分認定原告有違反空氣污染防制法第24條第2項規定之事實（即公私場所未依第24條第2項規定取得許可證，逕行操作），並無違誤。

(三)被告依空氣污染防制法第63條規定裁處原告32萬元罰鍰，並令系爭製程停工及限期於111年4月1日前申請取得操作許可證，以及依環境教育法第23條環境講習8小時，於法有據： 1、應適用的法令︰⑴空氣污染防制法第24條：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。

（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。」

第63條：「公私場所未依第24條第1項或第2項規定取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並令停工及限期申請取得設置或操作許可證。」

第85條：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。

（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」

⑵裁罰準則第1條：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第85條第2項規定訂定之。」

第2條：「本準則適用於公私場所之固定污染源違反本法時應處罰鍰之裁罰。」

第3條：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。

（第2項）前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度=A×B×C×D×(1+E)×罰鍰下限。

（第3項）前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；

E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；

屬減輕處罰事項之E為負值。」

⑶環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」

第24條之1第1項：「本法所定環境講習時數，其執行方式，由中央主管機關定之。」

⑷環境教育法施行細則第7條規定：「本法……第23條所定環境保護法律如下：……三、空氣污染防制法。

……」⑸環境講習執行辦法第1條規定：「本辦法依環境教育法第24條之1第1項規定訂定之。」

第8條第1項：「處分機關裁處環境講習，應依附件一計算環境講習時數」附件一關於違反環境保護法律，經處分停工時，應接受環境講習8小時。

2、原告之系爭工廠有未依空氣污染防制法第24條第2項規定取得操作許可證而逕行操作第八批應申請操作許可之固定污染源的事實，業如前述，核已該當空氣污染防制法第63條後段規定之處罰要件（即公私場所未依同法第24條第2項規定取得許可證，逕行操作），從而，被告依空氣污染防制法第85條第2項授權訂定之裁罰準則第3條第2項規定之罰鍰裁罰公式【罰鍰額度=A×B×C×D×(1+E)×罰鍰下限】，及附表一、二所列裁罰因子之權重，以本件污染程度（A）＝2、污染物項目（B）＝l、前1年內違反相同條款之累積次數（C）＝1、影響程度（D）＝2、稽查配合度良好（E）＝–0.2計算結果，裁處原告32萬元罰鍰【計算式：A×B×C×D×(1＋E)×罰鍰下限＝2×l×l×2×(1–0.2)×10萬元＝32萬元】，並依空氣污染防制法第63條後段規定，令系爭製程停工及限期於111年4月1日前申請取得操作許可證，即於法有據，並無不合。

3、又原告既違反上述空氣污染防制法第24條第2項、第63條後段等環境保護法律，而經被告以原處分令系爭製程停工，已如前述，則被告依上述環境教育法第23條及同法第24條之1第1項授權訂定之環境講習執行辦法第8條第1項暨附件一與環境教育法施行細則第7條等規定，裁處環境講習8小時，亦無不合。

4、至原告雖主張上述工廠管理輔導法規定未免除空氣污染防制法之適用，核屬法律漏洞，參酌學者及實務上關於法律漏洞補充方法之解釋意旨，被告絕不得以原告未取得操作許可證而從事系爭製程之操作，即逕以空氣污染防制法規定裁罰等語。

然按工廠管理輔導法之修正，僅不適用部分土地及建築物管理之使用管制法律，並未規定不適用各種污染管制法律，詳言之：⑴依108年7月24日增訂之工廠管理輔導法第28條之1第1項第1款規定：「直轄市、縣（市）主管機關對於中華民國105年 5月20日以後新增之未登記工廠（以下簡稱新增未登記工廠），應即依法停止供電、供水及拆除；

對於105年5月19 日以前既有之未登記工廠（以下簡稱既有未登記工廠），依下列規定辦理：一、非屬低污染之既有未登記工廠，應訂定輔導期限，輔導業者轉型、遷廠或關廠。

其拒不配合者，應依法停止供電、供水、拆除。」

上述法令係經濟部為輔導、管理「未登記工廠」而訂定，核與本件違反環保法律係屬二事，此觀工廠管理輔導法部分條文修正總說明「……查現行第33條及第34條有關劃定特定地區輔導未登記工廠之期間及補辦臨時登記工廠應取得土地及建築物合法使用證明文件之期間，將於109年6月2日屆滿。

自臨時工廠登記制度實施以來，迄今已納管7千4百餘家業者，其投資改善消防、環保、水利或水土保持等設施，已有效管制對於環境之潛在污染風險及維護公共安全，亦兼顧地方經濟發展及民眾就業，並達到就地納管之效果。

鑒於多數業者仍未覓妥適宜工業用地遷移，辦理土地使用變更審查程序難以如期完成；

又行政院農業委員會於106年清查法定農業用地既存工廠，佔地約1萬4千公頃，推估目前全國應登記而未登記工廠家數約有3萬8千家，尚未納入政府管理體制，實有必要再繼續輔導並擴大納管範圍。

為在經濟發展、居民就業、環境保護間取得平衡，故以『全面納管、就地輔導』為目標，採取分級處理、實質管理及輔導，以維持產業發展、加強環境保護與調和國土規劃，並減緩開發工業區供未登記工廠業者遷廠對農地之侵蝕效應……。」

等語即知，工廠管理輔導法部分條文修正之目的至多僅在繼續放寬土地使用之管制，使應登記而未登記工廠不適用土地及建築物管理等法律之相關規定，並不及於各種污染管制法律。

⑵再依108年7月24日增訂之工廠管理輔導法第28條之8第1項及103年1月22日修正之同法第33條第2項、第34條第4項等規定明定僅於緩衝期間不適用國土計畫法第38條、區域計畫法第21條、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第73條第1項、第86條第1款、第91條第1項第1款等土地及建管法令之限制處罰規定，顯然修正之新法並未免除空氣污染防制法等各種污染管制法律之適用。

⑶設依原告主張，同為依環保法令規定取得固定污染源「設置」許可證，但未取得「操作」許可證即逕行操作系爭製程之工廠，如其為合法登記工廠，仍應依上述空氣污染防制法相關規定加以處罰；

如為應登記而未登記之工廠，則縱未依環保法令規定取得固定污染源操作許可證，仍得援引工廠管理輔導法之修正意旨逕行操作系爭製程，絕不得以空氣污染防制法之規定裁罰，其適用法律之主張，顯失公平，核係對法令執行之重大誤解，無足採取甚明。

六、判決結論︰原告之訴無理由。

中 華 民 國 111 年 11 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 11 月 30 日

書記官 周 良 駿