高雄高等行政法院行政-KSBA,111,訴,377,20240314,1

高雄高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴字第377號
原 告 柯錫佳
訴訟代理人 林亮宇 律師
李承哲 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳其邁
訴訟代理人 李衣婷 律師
陳惠妤 律師
被 告 高雄市政府地政局

代 表 人 陳冠福
訴訟代理人 蘇洵頡
林家名
簡志方
上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國111年8月29日台內訴字第1110420532號訴願決定、高雄市政府111年8月18日高市府法訴字第1130587300號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、本件於民國111年6月22日修正公布、112年8月15日施行之行政訴訟法施行前已繫屬於本院，於修正行政訴訟法施行後尚未終結，依行政訴訟法施行法第18條第1款規定，應由本院依舊法（即修正前行政訴訟法）審理，合先敘明。

二、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」

行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」

是以，提起撤銷訴訟，係以撤銷之標的乃行政處分為前提。

而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

至於行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，則非行政處分。

準此，人民若對非行政處分提起撤銷訴訟，或逾期提起訴願，即屬未依法踐行訴願程序，其進而提起撤銷訴訟，即均不備起訴要件，且其情形均不能補正，行政法院均應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以裁定駁回。

三、爭訟概要：

(一)被告高雄市政府（下稱高市府）於99年3月1日以高市府都一字第0990010000號公告發布實施「變更高雄市都市計畫主要計畫（配合交通部臺鐵捷運化至高雄市區鐵路地下化計畫）案（第二階段：站區及站東）」(下稱系爭第2階段主要計畫)，並於99年3月2日以高市府都一字第0990011497號公告發布實施「擬定高雄市都市計畫細部計畫（配合交通部臺鐵捷運化至高雄市區鐵路地下化計畫）案（第二階段：站區及站東）」。

依前開公告計畫書規定，該區域應以市地重劃方式辦理整體開發，被告高市府遂劃設高雄市第71期市地重劃區（下稱第71期重劃區），並擬具高雄市第71期市地重劃區市地重劃計畫書（下稱第71期重劃計畫書），送經內政部以105年2月4日內授中辦地字第1051301265號函核定後，以105年2月23日高市府地發字第10500734501號公告，並於105年3月1日起至3月31日公告期間屆滿後實施（系爭第2階段主要計畫，嗣經內政部函請被告高市府檢討改進，被告高市府乃作成「擴大及變更原高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）（第3階段）案」修正作業，並於108年11月28日以高市府都發規字第10834818600號函報內政部核定，經內政部核定通過，原告對此核定不服，經本院110年度都訴字第1號判決駁回其訴（現上訴中）。

(二)被告高市府於107年3月15日循重劃程序，以高市府地發字第00000000000號公告第71期重劃區之土地分配各項圖冊，並以同日高市府地發字第00000000000號函通知土地所有權人。

原告為重劃前○○市○○區○○段74、74-2地號土地所有權人，不服土地分配結果，於107年4月24日提出陳情書，經被告高市府以107年5月3日高市府地發字第00000000000號函復（下稱①107年5月3日函）。

又因原告系爭土地上建物（門牌號碼為○○市○○區○○街0○0號及2之7號，下稱系爭建物）妨礙第71期重劃區土地分配而需辦理拆遷補償，被告高雄市政府地政局（下稱地政局）遂委託中興工程顧問股份有限公司辦理地上物查估作業，並於107年8月2日以高市地政發字第00000000000號公告（下稱107年8月2日公告）拆遷補償救濟清冊，核認原告之系爭建物及其他地上物拆遷補償金額為新臺幣（下同）27,628,689元，並限期自行拆遷（原告對於拆遷補償金額不服，現正由本院111年度訴更一字第33號事件審理中）。

(三)高雄市第71期市地重劃自救會及原告等人復以108年1月10日、108年1月25日、108年1月28日陳情書分別向高雄市市長、內政部營建署署長提出陳情，依序經被告地政局以108年1月18日高市地政發字第00000000000號函（下稱②108年1月18日函）、108年2月12日高市地政發字第00000000000號函（下稱③108年2月12日函）、108年3月29日高市地政發字第00000000000號函（下稱④108年3月29日函）復原告。

(四)嗣後，原告對上開①②③④函不服，提起訴願，①函部分，經內政部111年8月29日台內訴字第0000000000號訴願決定、②③④函部分，經被告高市府111年8月18日高市府法訴字第0000000000號訴願決定不予受理，原告遂提起本件行政訴訟。

四、原告起訴意旨略以：

(一)被告高市府以107年3月15日公告高雄市第71期市地重劃土地分配結果，並於同日函知原告。

原告不服土地重劃分配結果，以107年4月24日陳情書提出異議，並具體主張重劃土地分配應依照相關法令辦理分配位置面積，為適格異議之提出（第1次異議），惟被告高市府以107年5月3日函拒絕查處。

因異議查處程序屬訴願之前置程序，於被告高市府未踐行查處程序前，原告無從對重劃分配結果提起訴願，是被告高市府以①107年5月3日函拒絕查處為行政處分。

因該函未救濟教示，致原告以108年1月25日陳情書誤向高雄市長表示不服被告高市府拒絕查處之處分，實乃提起訴願之意思。

又原告108年1月10日陳情書、108年1月28日陳情書，雖誤向高雄市長、營建署署長表示對查處結果不服，然為適格異議之再行提出(第2次異議)。

豈料，被告地政局以②108年1月18日函、④108年3月29日函復，仍未就原告異議予以查處或調處。

(二)市地重劃實施辦法第35條關於「異議查處程序」，乃至市地重劃實施辦法全部條文，違反法律保留原則與法律優位原則，增加平均地權條例所無之規定，不當限縮母法而違憲無效，亦應不予或拒絕適用。

退步言之，縱認被告高市府107年5月3日函已為查處，原告108年1月25日陳情書亦為適格異議之再行提出，被告高市府即應踐行調處程序。

被告高市府竟以被告地政局108年2月12日函拒絕查處。

因該函未為教示，致原告以108年6月6日申請書向被告地政局表示不服該局拒絕調處之處分，實乃對被告高市府拒絕調處表示不服而提起訴願之意思，爰先位聲明請求：1.被告高市府①107年5月3日函及內政部111年8月29日台內訴字第0000000000號訴願決定應予撤銷。

2.被告高市府應就原告以107年4月24日陳情書提出之異議，作成查處或調處之處分。

備位聲明請求：1.被告地政局②③④函及被告高市府111年8月18日高市府法訴字第0000000000號訴願決定應予撤銷。

2.被告高市府應就原告以108年1月10日、108年1月25日、或108年1月28日陳情書、108年6月6日陳情書提出之異議，作成調處之處分。

五、本院之判斷：

(一)應適用之法令： 1、平均地權條例 (1)第56條第1項、第2項、第4項：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新○○市○區之全部或一部，實施開發建設者。

二、○○市○區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。

三、都市土地開發新社區者。

四、經中央主管機關指定限期辦理者。

（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。

（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」

(2)第60條之1第1項：「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。

但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。」

(3)第60條之2：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。

（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；

未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。

（第3項）前項異議，由主管機關調處之；

調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」

(4)第62條之1：「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。

逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。

（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；

其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。

但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。

代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」

2、上開條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法 (1)第35條：「(第1項)主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：一、計算負擔總計表。

二、重劃前後土地分配清冊。

三、重劃後土地分配圖。

四、重劃前地籍圖。

五、重劃前後地號圖。

六、重劃前後地價圖。

（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。

(第3項)土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。

未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。

(第4項)主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。

其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應依第2條規定以合議制方式予以調處；

調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。

但分別共有之土地依第31條第1項第4款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」

(2)第38條第1項、第2項及第4項：「（第1項）依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。

（第2項）前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。

補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；

其為無主墳墓者，得以公告代通知。

……（第4項）土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。」

(二)關於先位聲明部分： 1、原告先位聲明為撤銷訴訟，方為合法之訴訟類型，核其聲明2.僅係撤銷訴訟之理由主張，並非獨立之課予義務聲明，不妨礙該聲明為一撤銷訴訟之性質，先予敘明。

2、按市地重劃實施辦法第35條所指「查處」、「調處」及「內政部裁決」程序，固屬在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序，然此程序之設計，係於進入行政救濟程序前，先由主管機關受理異議後，為查處、調處及送裁決程序，目的在藉此先自我檢視是否有錯誤情形，而非以之限制土地所有權人為權利救濟。

因此，土地所有權人對於重劃之分配結果，已於公告期間，提出異議，因主管機關未依法進行查處程序，達相當期間，客觀上足認主管機關無踐行此程序之意思時，當無因主管機關怠為執法，而影響土地所有權人行使權利救濟之理，故應許土地所有權人於有此情形時，逕行提出訴願及為行政訴訟（最高行政法院106年度判字第486號判決意旨參照）。

依上開見解，如主管機關進行查處後，土地所有權人、主管機關均未進行調處程序，達相當期間，亦應許土地所有權人，逕行提出訴願；

且其提出訴願，自應遵守提起訴願之法定救濟期間。

經查，原告於107年4月24日提出陳情書之主旨載明：「高雄市地71期市地重劃土地分配結果業經核定公告」，說明欄記載：「(一)土地分配請依法令程序辦理給人民土地分配面積及位置保障的權益。

(二)合法土地改良數……按徵收當時該建築改良物之重鑑價格估定之。

(三)非合法土地改良物……准予一併徵收及辦後續補償費發放事宜。

(四)……各所有權人重劃到重劃完成時期生活安置的費用其發放的條件及發放補償費的標準。

(五)高雄市辦理第71期市地重劃已多次違反程序……在未依法辦理全部程序，是否依法合理給予……應給的補償費，待人民取得應有的權益才知道，僅有依法提出本公告有異議」等語（原處分卷第19至20頁），可知原告係以爭執被告高市府尚未辦理土地改良物拆遷補償事宜，並主張拆遷補償之計算方式為由，對第71期市地重劃土地分配結果之公告提出異議。

其陳情書雖未完全符合被告高市府107年3月15日教示之異議格式（原處分卷第17頁），但綜觀該陳情書全旨，仍不妨礙原告有提出異議之意思，不能以格式未盡相符，逕認其未合法異議。

被告此部分主張，尚無理由。

3、次查，被告高市府針對原告上開陳情書，以①107年5月3日函復，主旨載明：「台端陳情本事第71期市地重劃區土地分配結果內容未包含土地改良物拆遷補償金額乙案，請查照。」

，說明欄亦載稱：「……二、按市地重劃實施辦法第35條第4項規定……三、經查土地改良物拆遷補償金額並非土地分配結果公告之内容，市府辦理本區土地分配結果及公告作業程序，並無違誤。

另為保障台端權益，應行拆遷之土地改良物補償金額，市府於拆除或遷移前將依市地重劃實施辦法第38條規定通知台端並公告30日，屆時台端對補償金額如有意見時，得於公告期間内以書面向市府提出異議，市府將重新查處。

四、次查土地分配結果公告與土地改良物拆遷補償公告，尚屬二事，尚不因台端接受土地分配結果，逕而據以強制拆除土地改良物。」

等語(原處分卷第1頁)，經核已表明係按照市地重劃實施辦法第35條第4項之規定辦理，並且按照原告107年4月24日陳情異議之內容而為回覆，確已就原告不服土地分配結果之異議進行查處，被告亦將該函定性為查處（本院卷二第248頁），並無原告所稱被告高市府拒絕查處之情事，堪予認定。

4、被告高市府①107年5月3日函復查處後，該函雖有教示市地重劃實施辦法第35條第4項關於查處後之調處、裁決之規定，但未為提起訴願之救濟教示。

原告於收受①107年5月3日函復查處後，並未再對前揭土地分配結果提出不服之表示（詳下述5、)，被告高市府亦未進行調處程序，故前揭土地分配結果公告已於107年4月26日即為確定（此節業經本院110年度訴字第52號判決詳為認定，最高行政法院111年度上字第561號判決駁回確定，本院卷二第285至292頁；

經本院調閱上開卷宗，本院認定結果亦為相同），原告與被告高市府顯無為後續調處之意思及必要，原告得於查處後，逕行提出訴願，應可認定。

故①107年5月3日函於同年月10日送達原告後（原處分卷第21頁），依前揭說明及行政程序法第98條第3項規定，原告至遲應於1年內提起訴願，然原告僅於108年6月6日向被告地政局之申請書中始提及對受分配土地面積之意見（原處分卷第103至104頁），該申請書不能認為是依訴願法第56條規定繕具符合基本格式表示不服之訴願書，縱寬認其有提起訴願之意思，亦已逾1年之訴願法定期間。

何況原告於111年4月11日始提起本件訴願，更顯逾1年之訴願法定期間，訴願不合法，應可認定。

5、再查，原告108年1月10日陳情書略以：「主旨：………請韓市長通知未依法經人民同意被強迫納入高雄市第71期市地重劃有壹百多位人民開協調會協調與人民有關事項……說明：一、……沒有做意願調查，在人民不同意就強迫納入第71期市地重劃，這已違反法令，違背程序……重劃土地沒有依內政部決議做市地重劃及第31條法令做分配，配合重大建設拆遷依法應用重建價格給予補償費，重劃期間沒辦理免徵土地稅及安置費……二、高雄市政府都發局未依法定程序及法令辦理第71期市地重劃，用不合法強迫納入已違反重劃之精神及目的………人民不能分享獲益，又將已重劃過的土地也要再負擔費用，拆除不依重建價格給予補償費，人民自行負擔損失合理嗎……」等語（原處分卷第77至78頁）；

原告108年1月25日陳情書略以：「高雄市第71期市地重劃，在内政部（苐三次通盤檢討案）…：一、該案（說明二）、內政部地政司審查『高雄市第71期市地重劃計劃書』方發現違反規定，並退回重行研議，顯有疏失……二、該案（決議二）、請高雄市政府依都市計畫法第19條規定補辦公開展覽及說明會，公開展覽期間無任何公民或團體提出異議……三、沒有納入公告市地重劃的人民，高雄市政府用有重劃的程序法令，辦理是違反程序法令，需要重新辦理重劃公告，及人民拆遷補償費計算開說明會後再公告相關事項……，第71期市地重劃是配合國家重大建設拆遷土地改良物依法應用重鑑價格計算給付補償費……在沒有依內政部開說明會決議舉辦公開展覽及說明是違背程序於法不符…，四、……市政府在辦理重劃應依內政部通過的主要計畫及法令分配土地，需拆除的土地改良物……依法應用重建價格計算給付補償費（可參考高雄大林蒲估算3樓每坪約8萬元計算）……」等語（原處分卷第79至80頁）；

而原告108年1月28日陳情書內容則與上述108年1月25日陳情書內容完全相同，僅發文日期與受文者有所區別（原處分卷第91至92頁）。

足見原告上開陳情書內容係不服其土地被納入第71期重劃區範圍，而爭執都市計畫之檢討變更及執行，以及對於土地改良物拆遷補償之計算方式表示不服，經核分別屬都市計畫與土地改良物拆遷補償之爭議，均與土地分配結果無關，且陳情書並無關於①107年5月3日函文號或內容之記載，自難認上開陳情書有以土地分配結果或①107年5月3日函為不服對象再為異議之意思。

故原告主張上開陳情書係對查處結果不服或對土地重劃分配結果再行異議，顯與事實不符，並不可採。

6、準此，被告高市府107年5月3日函復查處結果後，原告對前揭土地分配結果表示不服、提起訴願已逾法定訴願期間，即未經合法之訴願程序，其進而提起撤銷訴訟，亦屬不備起訴要件，應予駁回，故訴願決定不予受理，並無不合，而原告先位聲明，依首揭規定及說明，即屬起訴要件不備，且其情形不能補正，難謂合法，應予裁定駁回。

(三)關於備位聲明部分： 1、原告備位聲明為撤銷訴訟，方為合法之訴訟類型，核其聲明2.僅係撤銷訴訟之理由主張，並非獨立之課予義務聲明，不妨礙該聲明為一撤銷訴訟之性質，先予敘明。

2、查本件原告108年1月10日、108年1月25日及108年1月28日陳情書之內容，係就其土地被納入第71期重劃區範圍，而對於都市計畫之檢討變更、執行及土地改良物拆遷補償之計算方式表示不服，分別為都市計畫變更與土地改良物拆遷補償之爭議，已如前述。

其中關於原告不服地上物拆遷補償金額部分，原告業以對被告地政局107年8月2日公告提出107年8月24日陳情書而為異議，並經被告地政局依市地重劃實施辦法第38條第4項規定，提交高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）評定，經地評會108年第2次會議決議維持107年8月2日公告之拆遷補償金額，被告地政局爰以108年7月4日高市地政發字第00000000000號函（下稱108年7月4日函）復原告。

而原告不服被告地政局108年7月4日函，亦循序提起行政救濟，現正由本院111年度訴更一字第33號事件審理中。

3、基此，原告以108年1月10日、108年1月25日及108年1月28日陳情書就土地改良物拆遷補償費再為相同之爭執，被告地政局以②108年1月18日函復：「……經查臺端所陳事項涉及重劃部分，本局皆已適當處理並明確答覆在案。

如台端對於地上物拆遷補償費、救濟金仍有異議，請依市地重劃實施辦法第38條規定辦理。」

（原處分卷第88頁）、③108年2月12日函復：「……二、查第71期市地重劃區土地改良物查估補償作業皆依據平均地權條例第62-1條暨市地重劃實施辦法第38條規定辦理，前開規定補償數額由直轄市政府查定之，故依高雄市舉辦公共工程拆遷補償及救濟自治條例查定補償金額，並無違誤。

三、有關台端所有坐落本市第71期市地重劃區內土地改良物，本局107年8月2日高地正發字第10771029800號公告補償清冊，台端於107年8月24日公告期間提出異議，本局亦於107年9月6日以高市地發字第10705112100號函復台端在案，惟台端仍陳情主張土地改良物重建價格可參考高雄大林蒲估算三樓每坪約8萬元，故本局將依市地重劃實施辦法第38條第4項規定將台端受領之補償費提送高雄市地價及標準地價評議委員會評定。」

(原處分卷第90頁）、④108年3月29日函復：「……二、本案所涉市地重劃部分，前經……本局108年2月12日高市地發字第10870169200號函復台端在案……。」

(原處分卷第115頁)等語，經核僅係單純之事實敘述說明，並非就原告請求有所准駁，亦不因該敘述說明而生法律上之效果，依首揭規定及說明，性質上僅屬觀念通知，並非行政處分。

從而，訴願決定以被告地政局②③④函非屬行政處分，而不予受理，尚無不合。

原告以非行政處分之函文為程序標的，提起訴願及撤銷訴訟，即為起訴不備要件，且性質上不能補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，原告備位聲明起訴不合法，亦應以裁定駁回。

六、結論：原告之訴不合法。

中 華 民 國 113 年 3 月 14 日
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚
法官 黃 奕 超
以上正本係照原本作成。
一、如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
二、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第3項、第4項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。
1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。
2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。
3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。
(二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。
1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。
4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 3 月 15 日
書記官 李 佳 芮