高雄高等行政法院行政-KSBA,111,訴,5,20221129,3

高雄高等行政法院判決
111年度訴字第5號
民國111年11月1日辯論終結
原 告 趙謝秀英
訴訟代理人 郭俊銘 律師
被 告 臺南市關廟區公所

代 表 人 李賢村
訴訟代理人 侯信逸 律師
鄭志侖 律師
參 加 人 徐莊文玉


洪慶文


上列當事人間巷道爭議事件，原告不服臺南市政府中華民國110年11月5日府法濟字第1101315814號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序方面按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限；

有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。

行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。

本件原告起訴時訴之聲明原為：訴願決定及原處分均撤銷。

嗣於本件審理中變更其訴之聲明為：「訴願決定及原處分關於臺南市關廟區埤子頭段226-19地號土地部分均撤銷。」

，經核其上開變更係屬聲明之減縮，且其請求之基礎事實同一，被告亦無反對之表示，應予准許。

貳、實體方面

一、爭訟概要：緣訴外人黃聖玹申請認定臺南市關廟區（下同）「埤子頭段226-17（部分）、226-18（部分）、226-19（部分）、235（部分）、227-7（部分）、229-1（部分）地號等6筆土地」為現有巷道，因埤子頭段227-7、229-1、235地號等3筆土地非訴外人黃聖玹所有，被告就埤子頭段227-7、229-1、235等3筆地號部分土地之現況道路是否為現有巷道，提請臺南市○○○道評議小組評議。

經民國110年2月18日召開之「110年度臺南市○○○道評議小組（非都市計畫地區）第1次會議」決議，以申請基地範圍鄰接現有巷道之部分為原則，被告遂依前開決議，以110年3月10日南關所建字第1100152577號公告（下稱原處分）關新路二段586巷「埤子頭段226-17（部分）、226-18（部分）、226-19（部分）、235（部分）地號等4筆土地」為現有巷道（下稱系爭巷道），並自110年3月11日零時起發布實施生效。

原告不服，以其所有之埤子頭段227-7地號土地（下稱系爭土地）與系爭巷道之埤子頭段226-19地號土地相鄰，其為利害關係人為由，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰原告所有之系爭土地與226-19地號土地相鄰，被告認定226-19地號土地為現有巷道，致系爭土地（農牧用地）不利於農牧事業發展，原告具有法律上之利害關係，應屬行政訴訟法第4條第3項之利害關係人。

被告雖排除系爭土地於原處分之外，然仍認系爭土地已符合公用地役關係，為既成農路，另以原告於該地堆積、放置足以妨礙交通之物為違規事由，開立裁罰處分，足見原處分之公告，致原告法律上之權益受損害。

至被告110年1月13日南關所建字第1100034015號函（下稱110年1月13日函）非屬行政處分，原告因此未提起相關行政救濟。

㈡聲明︰訴願決定及原處分關於認定埤子頭段226-19地號土地為現有巷道部分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰1.原處分公告系爭巷道為現有巷道，其範圍不包含原告所有之系爭土地，故原告非原處分相對人，且系爭巷道未毗鄰系爭土地，對系爭土地並無任何影響，原告亦非法律上利害關係人，無當事人適格。

又現有巷道之指定，僅涉及建築線指定作業，與涉及公用地役關係之既成道路認定，並不相同，故原處分僅申請指定現有巷道之人及被指定現有巷道範圍內之土地所有權人，具「法律上利害關係」，原告提起本件訴訟，顯非適法。

2.系爭巷道自79年即有巷道路形，現況已有鋪設柏油、電線桿，供公眾通行，且被告早於110年1月13日函文認定「關新路二段586巷」屬既成農路，原告未於法定期間提起救濟，應認原告對此認定並無異議，自不得再執反詞。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、參加人陳述：㈠洪慶文部分：訴外人黃聖玹所有之埤子頭段226-17、226-18、226-19地號土地已因買賣而移轉所有權登記予參加人洪慶文。

關新路二段為既成道路，始能指定建築線；

申請指定建築線，目的為建築之用，並經原處分核准通過。

㈡徐莊文玉部分：伊所有埤子頭段235地號土地上已有鋪設柏油路超過40年，系爭巷道由來已久，要上山、上田工作的人必須通行此道。

系爭巷道倘若向右轉、不經過系爭土地可以出去（出口是新化），但需繞行約3公里。

五、爭點︰㈠被告有無認定系爭巷道為現有巷道之事務權限？㈡原告提起本件撤銷訴訟，是否具當事人適格？㈠

六、本院之判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有建築線指示（定）申請書圖（本院卷第435至440頁）、110年度第1次臺南市○○○道評議小組會議紀錄（本院卷第91至92頁）、原處分暨現有巷道公告圖（本院卷第99至101頁）、訴願決定（本院卷第110至116頁）等附卷可稽，應堪認定。

㈡被告具有認定現有巷道之事務權限：1.應適用法令︰⑴行政程序法第15條第1項：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」

⑵建築法第101條：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」

⑶臺南市建築管理自治條例①第1條：「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。」

②第2條：「本自治條例之主管機關為臺南市政府；

必要時，主管機關得委任所屬機關辦理。」

③第6條第3項：「現有巷道之業務，其土地位於都市計畫區者由本府都發局辦理，位於非都市計畫區者由本府工務局辦理，另主管機關得委任各區公所辦理。」

2.得心證理由：依前揭建築法第101條、臺南市建築管理自治條例第6條第3項及行政程序法第15條規定，臺南市政府於101年9月24日以府都規字第1010667091A號公告：「主旨：公告委任臺南市各區公所（除東區、北區、中西區、南區、安平區、安南區及新營區計7區外）辦理臺南市○○○○○○○○○○○○○○道業務，並自中華民國000年0月00日生效。」

，及臺南市政府101年10月18日府工管二字第1010747511B號公告：「主旨：公告委任臺南市○區○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○道業務之事項，自中華民國101年11月1日起實施。」

是有關臺南市現有巷道認定業務，係由各區公所辦理，亦即以各區公所為權責機關。

又臺南市政府為辦理臺南市建築管理自治條例第6條第1項所定之現有巷道認定業務，復於102年4月9日訂定「臺南市政府辦理非都市土地現有巷道認定要點」（下稱現有巷道認定要點），依該要點第2點規定，其現有巷道認定之申請，應檢附相關文件向區公所為之。

準此，臺南市非都市土地之現有巷道認定事項，既經臺南市政府依上開規定，將該等權限委由下級機關即各區公所為之，而系爭巷道位於被告轄區，被告就轄區內現有巷道之認定具事務管轄權限，原告就本件爭議以臺南市關廟區公所為被告，尚無違誤。

㈢原告提起本件撤銷訴訟，不具當事人適格：㈢1.應適用法令：⑴建築法第48條：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。

但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。

（第2項）前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；

其辦法於建築管理規則中定之。」

⑵臺南市建築管理自治條例①第3條第1項、第8項：「（第1項）建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路、公路或符合第6條規定之現有巷道者，得申請指定建築線。

（第8項）指定建築線之業務，都市土地由臺南市政府（以下簡稱本府）都市發展局（以下簡稱都發局）辦理，非都市土地由本府工務局（以下簡稱工務局）辦理，另主管機關得委任各區公所辦理。」

②第6條第1項：「本自治條例所稱現有巷道，指非都市計畫道路，並符合下列情形之一者：一、依其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定屬供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。

二、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書。

三、非屬法定空地之私設通路經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續。

四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之巷道，經主管機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。」

③第7條第1項第3款：「面臨現有巷道之基地，其建築線之指定，應依下列規定辦理：……三、基地位於非都市○○○○○○道寬度未達6公尺者，以該巷道中心線為準，向兩旁均等退讓，以合計達到6公尺寬度之邊界線作為建築線。」

2.得心證理由：⑴按行政訴訟法第4條第1項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向行政法院提起撤銷訴訟。

故提起撤銷訴訟的原告，須依其主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益的可能性，始具備訴訟權能的要件，起訴始為適格。

提起撤銷訴訟的原告如為行政處分的直接相對人，原則上已具備訴訟權能；

如非行政處分的直接相對人，則須藉由保護規範理論認定，即確認原告主張行政處分所違反的法令，是否有保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益，且原告在該保護範圍內。

又「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因……而受損害者，即應許其依法請求救濟。」

業經司法院釋字第469號解釋理由書闡釋明確。

復按建築法第48條第2項規定，係於73年11月7日修法時所增訂，其立法理由表明：「明定直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關除對都市計畫規定之道路及依法公告之道路以外，並得依建築管理規則就現有巷道指定建築線，俾改善該地區之交通情勢，以應需要。」

此即說明因建築基地需有對外聯繫之出入通路，且建築基地需與建築線相連接（建築法第42條規定參照），各地主管建築機關於人民申請建築房屋而申請指定建築線時，原則上僅得就都市計畫規定之道路、經依法公告之道路及依建築管理規則認定之現有巷道沿線為之，否則即不得建築。

是以，認定現有巷道之目的，依前揭建築相關法令規定，係為指定建築線，使建築物起造人得以申請、取得建造執照，非具有確認土地是否為既成道路之性質，更無涉現有巷道沿線居民有無得以利用現有巷道通行之權利。

⑵經查，埤子頭段226-17、226-18、226-19地號土地原為訴外人黃聖玹所有，於111年5月26日以買賣為原因移轉所有權登記予參加人洪慶文，而埤子頭段235地號土地則為參加人徐莊文玉所有，有土地建物查詢資料在卷可稽（本院卷第131至135、329至333頁）。

又訴外人黃聖玹前委由訴外人大川測量股份有限公司向被告申請以埤子頭段226-17、226-18、226-19地號土地為建築基地指定建築線（本院卷第435至440頁），惟與該建築基地相連接之現況道路寬度未達6公尺（即關新路二段586巷坐落埤子頭段226-17、226-18、226-19、235地號土地部分，見本院卷第101頁），被告依上開臺南市建築管理自治條例第7條第1項第3款規定，以該建築基地相連接之關新路二段586巷中心線為準，向兩旁均等退讓，合計達到6公尺寬度之邊界線指示建築線，並作成原處分公告現有巷道之範圍為系爭巷道，其所涉及之土地僅為埤子頭段226-17（部分）、226-18（部分）、226-19（部分）、235（部分）地號等4筆土地。

原告起訴意旨雖主張被告以原處分公告系爭巷道，將侵害原告系爭土地之利益云云，惟原告並非原處分公告系爭巷道範圍之上揭4筆土地所有權人，且原告所有之系爭土地亦非坐落系爭巷道範圍內，此觀原處分自明，又建築線之規範目的，在於確保建築基地與道路出入口之連結，以界定公共領域與私有權界線，業如上述，原告之系爭土地固與上揭建築基地相鄰，惟其所在非位於該建築基地相連接之道路出入口處，亦非其建築線之劃定範圍內，且經被告審認並無將系爭土地公告為現有巷道之必要（本院卷第315頁），自難認原處分公告現有巷道之範圍將限制原告對於系爭土地之使用權利，依前揭說明意旨，原告核非直接受有權利或法律上利益影響之利害關係人，且原告亦非屬建築法第48條等法規範對象保護所及之人，對原處分並不具備訴訟權能，其提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格。

⑶原告雖主張：被告僅未將系爭土地納入原處分公告，然仍認系爭土地已符合公用地役關係，為既成農路，另以原告於系爭土地上堆放足以妨礙交通之物為違規事由，開立裁罰處分云云。

惟依司法院釋字第400號解釋意旨可知，「既成道路」因具有公用地役關係，土地須供不特定之公眾通行使用，對於土地所有權人之權利造成限制，故實務上認定「既成道路」之目的，乃在於確認該土地所有權人是否負有容忍其土地供不特定公眾通行使用之公法上義務，使不特定公眾得以利用該土地通行。

而所謂「現有巷道」，依建築法第48條規定，乃與「已經主管建築機關公告之道路」相對，僅係指定建築線的方式之一；

建築線制度之目的，係在確保建築基地出入通行之可能，故建築法所稱「現有巷道」與司法院釋字第400號解釋所揭示具公用地役關係之「既成道路」概念並不相同，其目的亦有差異。

查本件被告所為原處分，係依臺南市建築管理自治條例第6條第1項及現有巷道認定要點第3點等規定，認定現有巷道之範圍為系爭巷道，原告所有之系爭土地既位於原處分公告現有巷道之範圍外，且原告亦非原處分公告現有巷道範圍之土地所有權人，其對於原處分認定現有巷道之法效力，僅具反射利益，足見原處分認定之範圍自不包括系爭土地有無符合上開現有巷道之要件、是否屬於司法院釋字第400號解釋所揭示具公用地役關係之既成道路。

是原告前揭主張，顯將現有巷道與既成道路之概念混為一談，委無可取。

至原告另舉被告110年1月13日函、臺南市政府警察局歸仁分局111年6月16日南市警歸交字第1110353657號函、舉發違反道路交通管理事件通知單及裁決書（本院卷第451至452、453至454、373至375頁）而主張被告已認定系爭土地為既成農路云云，惟本件原處分僅係認定現有巷道暨其範圍為系爭巷道，且均無涉及原告所有之系爭土地，業經本院詳予審認如前，原告縱使對於系爭土地是否為既成道路部分存有爭議，此乃原告應就系爭土地另行提起確認公用地役關係不存在之訴訟，或對前揭交通裁決提起撤銷訴訟時一併主張其權利，核與原處分認定現有巷道之範圍無涉，要難據為對原告有利認定之憑據。

原告此部分主張，亦無可採。

七、綜上所述，原告提起本件撤銷訴訟，不具當事人適格，其起訴即欠缺權利保護之必要，應以判決駁回之。

又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，均核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。

八、結論︰原告之訴無理由。

中 華 民 國 111 年 11 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 11 月 29 日
書記官 鄭 郁 萱