高雄高等行政法院行政-KSBA,112,訴,111,20230920,1

高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
112年度訴字第111號
民國112年8月30日辯論終結
原 告 孫千瓴(原名孫湘珍)

被 告 高雄市政府地政局

代 表 人 陳冠福
訴訟代理人 王桂春
楊偉智
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國112年2月15日高市府法訴字第11230105300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要緣原告所有之坐落○○市○○區○○段（下稱富興段）194地號土地（由富興段194、321地號土地合併而成，下稱系爭土地）係非都市土地，使用編定為特定農業區農牧用地，土地面積為1,631平方公尺。

被告發現系爭土地上存有建物、圍籬、大門、鋪設水泥路面，由原告違反土地管制規定使用，認有違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條等規定，以民國109年10月30日高市地政用字第00000000000號函（下稱109年10月30日函）對原告處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命立即停止使用且限期於110年2月20日前變更使用、停止使用或拆除系爭地上物恢復原狀。

因原告逾期未將系爭土地恢復原狀，被告遂依同法第22條規定移送由臺灣橋頭地方檢察署檢察官偵查起訴，案經臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）110年度易字第210號判決（下稱系爭刑事案件），處原告拘役50日，得易科罰金。

嗣被告於111年10月間接獲通報，調查發現系爭土地仍遭違規使用，認原告有違反區域計畫法第15條第1項規定情形，爰再依同法第21條第1項規定，以111年11月7日高市地政用字第00000000000號函（下稱原處分）命原告停止非法使用，並限期於112年2月22日前變更使用或拆除系爭地上物恢復原狀。

原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨︰⒈原告於103年7月間，因受配偶贈與取得系爭土地，當時土地上即有建物、圍籬、大門、雨遮及鋪設水泥路面存在，原告非建造行為人，自無須負責。

⒉原告曾僱工欲拆除部分地上建物，惟遭鄰居張榮宏阻擋，致大型機具無法進入施作拆除作業，原告為此報警處理，並提出刑事告訴在案，可見系爭土地未能如期改善合法使用，不可歸責於原告，實欠缺期待可能性。

⒊依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一觀之，農牧用地除供農業使用外，尚可供農舍、農業產銷設施、休閒農業設施、私設道路使用。

原告將系爭土地上既存房舍供作存放農具之用、休閒農業使用，並無違反使用土地管制。

⒋被告所為原處分之事實認定，係參照系爭刑事判決為認定事實之基礎。

然原告就該刑事判決已提起上訴，在事實未臻明確情形下，被告即恣意作成原處分，即有違誤。

⒌被告就系爭土地違規使用之同一行為，以被告109年10月30日函裁罰原告6萬元罰鍰。

高雄市政府觀光局復就同一事實，認原告違反民宿管理辦法第30條第5款規定，依發展觀光條例第55條第7項規定，以112年3月15日以高市觀產字第00000000000號函（下稱112年3月15日函）裁罰原告3萬元，有違一事不二罰原則。

況原告並無故意或過失，故被告既不得就同一事件為第二次裁罰，自不得再對原告為限期改善處分。

⒍被告作成原處分前，未依法通知原告給予陳述意見機會，未依正當法律程序作成，違反行政程序法第102條規定。

㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明㈠答辯要旨⒈系爭土地為特定農業區農牧用地，現況有水泥建物、鐵皮建物、設置有圍牆、鋪設地磚及水泥鋪面，未作農業使用之事實，甚為明顯。

縱原告係繼受前手取得，依內政部97年5月19日台內營字第0000000000號函意旨，仍負有回復原狀義務。

原告所稱主動僱工欲拆除地上建物，遭鄰人張榮宏阻擋者，係該2人間之道路通行糾紛，與本件違規使用之地上建物無涉。

⒉被告審酌調查證據後，認原告違反區域計畫法第15條第1項規定事證明確，參照法務部99年12月2日法律字第0000000000號書函釋意旨，依區域計畫法第21條規定，命原告停止使用，並限期變更使用、或拆除其地上物恢復原狀，不具裁罰性，自無待不起訴、緩起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定，即可為之。

況原告就系爭刑事判決提起上訴後，臺灣高等法院高雄分院111年度上易字第486號刑事判決亦認定構成違反區域計畫法第22條之罪確定。

⒊高雄市政府觀光局112年3月15日函係以原告違反民宿管理辦法規定為由，依發展觀光條例第55條第7項等規定裁處，與被告以原告違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，依區域計畫法第21條第1項規定作成原處分，分屬二事，無違一事不二罰原則。

㈡聲明：原告之訴駁回

四、本案爭點原告依區域計畫法第21條第1項規定，以原處分限期命原告停止違法使用並恢復原狀，有無違誤？

五、本院之判斷：㈠前提事實如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有土地登記謄本（第237頁）、被告109年10月30日裁處書（第117頁）、系爭刑事判決書（第123頁）、原處分(第21頁)、訴願決定書（第29頁）附本院卷，可信為真實。

㈡應適用的法令⒈區域計畫法⑴第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

⑵第21條第1、2項：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施……。」

⑶第22條：「違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」

⒉非都市土地使用管制規則（內政部依區域計畫法第15條第1項規定授權訂定）⑴第6條第1項、第3項：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。

……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一……」⑵附表一規定：「五、農牧用地。

容許使用項目：（一）農作使用（包括牧草）……（二）農舍（工業區、河川區及森林區除外。

特定農業區、森林區不得興建集村農舍）……4.民宿……附帶條件：……二、限於民宿管理辦法第4條第1項但書規定……之農舍。

(三)農作產銷設施（工業區、河川區除外）……附帶條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理……（九）休閒農業設施（工業區、河川區除外）……附帶條件：一、本款應依休閒農業輔導管理辦法規定辦理……。」

㈢綜合上開區域計畫法、非都市土地使用管制規則之規定意旨，可知非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別後，即受有使用管制，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，並以上開附表一就各種使用地類別，分別明定之容許使用項目、許可使用項目、附帶條件為其具體管制標準。

倘非都市土地之使用不符合附表一所規定之管制標準，即構成區域計畫法第15條第1項違反使用管制行為，主管機關依同法第21條第1項規定，除得對行為人裁處「罰鍰」外，並得依同項後段規定，對行為責任人或狀態責任人作成命「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處分。

而此項限期改善處分係課予受處分人停止違法使用行為並恢復原狀之行政法上義務，旨在防止危害之發生或擴大，不具非難性，性質上屬預防性不利處分，非裁罰性不利處分。

又受限期改善處分之受處分人，於改善期限屆滿後，仍未遵從改善處分所課予之義務，主管機關除得依同法第21條第2項規定「按次」裁處罰鍰外，非不得針對後續之違反行為，以其違反同法第15條第1項使用管制規定，再依同法21條第1項後段規定限期改善之誡命內容，作成命停止使用或恢復原狀之預防性不利處分，蓋基於秩序行政之功能特性，行政法上之禁止規定本身即同時蘊含有授權主管機關命停止該禁止行為之權能，在秩序行政之法制下，法律一方面禁止人民為一定之行為，他方面卻不授予行政機關禁止該行為繼續之權能，殊難想像（最高行政法院102年度判字第701號判決意旨參照）。

㈣原告於被告109年10月30日函所命改善期限（110年2月20日）屆滿後，後續仍有違反使用管制之行為：⒈原告於109年6月間，遭查獲於其上存有建物、圍籬、大門、鋪設水泥路面之系爭土地，有違反使用管制之違規行為，經被告依區域計畫法第21條第1項規定，以109年10月30日函裁處6萬元罰鍰，並作成限期於110年2月20日前恢復合法使用之限期改善處分，此有該函及裁處書（本院卷第115、117頁）在卷為證。

嗣原告遭人檢舉於上開期限屆滿後，仍有違規使用行為，經高雄市農業局派員於111年10月4日現場勘查結果，發現其上有疑似作民宿使用之建物、鐵皮建物、圍欄、鋪設地磚及水泥路面，認定非屬農業使用等情，此有該局111年10月27日高市農務字第00000000000號函檢附當日現況調查資料及現場照片(本院卷第131至134頁)為證。

另○○市○○區公所於111年10月31日、同年11月1日現場勘查結果，亦查報土地上有大面積之建物存在，此有該區公所111年11月2○○市○區民字第00000000000號函所附調查處理報告表及現場拍攝照片（本院卷第135至141頁）在卷為證。

依此事證，足認原告於110年2月20日改善期限屆滿後，仍未拆除地上建物，迄於111年10月間，系爭土地上仍設有大面積之多棟建物、圍牆、鋪設水泥地面，顯有供非農作使用之違規行為。

⒉依上述附表一規定，關於農牧用地之使用管制標準，其容許使用項目，除供農作使用外，固得作為農舍（民宿）、農作產銷設施、休閒農業設施使用，惟依該附表一規定之附帶條件，須分別符合依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍、依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第4、5條規定申請取得容許使用同意書、依休閒農業輔導管理辦法第19條第1及2項或第30條第1項規定申請取得休閒農場籌設同意文件或許可登記證，始得為合法之土地使用。

惟查，原告迄未依上開規定申請取得供作農舍（民宿）、農作產銷設施或休閒農業設施使用之相關許可文件，為兩造一致之陳述，應屬可信，則原告即有不符合附表一關於農牧用地容許使用項目之附帶條件要求。

從而，無論原告將系爭土地及其上之建物供作農作產銷設施、休閒農業設施使用或民宿使用，均構成區域計畫法第15條第1項違反土地使用管制之行為。

㈤被告以原處分命原告限期改善，並無違誤：依區域計畫法第21條第1項規定「違反第15條第1項之管制使用土地者……」之文義，可知係以「土地使用行為」為規範客體，故土地使用行為人應屬該條之規範對象。

其中關於該項後段之限期改善處分，除行為人外，應負狀態責任之土地所有權人或地上物所有人，均應一體使用，始符土地使用管制之目的（最高行政法院110年度上字第126號判決意旨參照）。

經查，原告為本件違規使用行為人，且為系爭土地所有人，已如前述，自屬為限期改善處分之規範對象。

又原告自承曾僱工拆除地上建物，但遭鄰居阻擋等情，足認原告就地上建物有事實上處分權。

從而，被告以原處分命原告停止違法使用，並限期於112年2月22日前變更使用或拆除系爭地上物恢復原狀，於法尚無不合。

原告主張早於103年間，因配偶贈與而取得系爭土地，非建物之建造人，不負限期改善責任云云，並無可採。

㈥原告下列主張，均無可採：⒈原告主張其違反管制使用之同一行為，已遭被告高雄市政府觀光局112年3月15日函裁處罰鍰，被告不得再為原處分。

況原告並無故意或過失云云。

惟按行政法上所謂一行為不二罰，依行政罰法依第24條第1項規定「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處」及同法第26條第1項規定「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之」之規範意旨，係指罰鍰處分與罰鍰處分間、或罰鍰處分與刑事處罰間，始有上開規定之適用餘地。

本件原處分係命限期改善處分，並非罰鍰處分，核與上開規定之要件不合，不生一行為不二罰之問題。

故縱認同一違規行為已遭罰鍰處分、刑事處分，或尚在刑事訴訟程序中，亦不影響原處分之合法性。

又原處分之性質，並非裁罰性不利處分，自無行政罰法第7條第1項規定「非出於故意或過失者，不予處罰」之適用。

原告此部分主張，並無可採。

⒉原告另主張被告未給予陳述意見機會，違反行政程序法第102條規定之正當法律程序云云。

惟按「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，行政機關得不給予陳述意見之機會，為行政程序法第104條第5款明定。

經查，原告因遭查獲就設有建物、圍籬、鋪設水泥路面等巨大量體建物存在之系爭土地，有違反管制使用行為，前經被告於109年6月24日發函通知陳述意見，嗣於109年7月8日提出陳述書後，仍遭被告依區域計畫法第21條規定，以109年10月30日函裁處罰鍰6萬元，並命於110年2月20日恢復原狀之限期改善處分等情，有陳述意見通知書、原告陳述書（本院卷第99至103頁）及前述裁處書在卷可證。

嗣原告於110年2月20日改善期限屆滿後，未遵從限期改善處分所課予之停止使用、拆除義務，被告參照現場調查結果，依該等地上建物依然存在之事實，認定原告仍有違反管制之使用行為，據以作成原處分，足認被告作成原處分所根據之事實，客觀上明白且足以確認，合於上開規定，被告自得不給予陳述意見之機會。

再者，依行政程序法第114條第1項第3款及第2項規定，行政機關得於事後在訴願程序終結前補正給予當事人陳述之機會，而使原行政處分之程序瑕疵獲得治癒。

而原告在訴願程序中，於111年12月7日提出之書狀，業已詳細記載相關陳述意見（訴願卷第30至37頁），並有附件4份（訴願卷第38至64頁），則被告縱有上述行政程序上瑕疵，依上開規定已經治癒。

原告執此主張原處分違法，請求撤銷，尚無可採。

⒊原告又主張因遭鄰居張榮宏不法阻擋，致無法順利拆除地上建物，則其後續之違反使用管制行為，具有期待不可能性云云。

惟依原告提出之函文及張榮宏阻止及其家屬阻擋挖土機之現場照片（本院卷第263至309頁）所示，原告僱工欲拆除者，係雙方就是否屬既成巷道發生爭議之坐落富興段194、195、203地號部分面積上之巷道，並非被告109年10月30日函限期命原告拆除之上開違反管制使用之建物，核與本件所涉之建物不同。

況原告於準備程序中，陳述其當時僱工欲拆除者，僅系爭土地上之大門、圍牆及水泥路面，但不包括房屋建物等情，有陳述筆錄（本院卷第195-196頁）在卷為證。

是以，縱認原告之陳述及主張為可信，就其中建築量體最大之房屋建物部分，核無原告所主張之期待不可能情事。

故原告此部分主張，亦無可採。

㈦綜上所述，原告之主張，均無可採。

被告所為原處分，並無違誤。

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

本件事證相當明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

六、結論：原告之訴無理由。

中 華 民 國 112 年 9 月 20 日
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第3項、第4項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。
1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。
2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。
3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。
(二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。
1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。
4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 112 年 9 月 20 日
書記官 宋鑠瑾