高雄高等行政法院行政-KSBA,112,訴更二,27,20240828,2

高等行政訴訟庭第一庭

112年度訴更二字第27號

民國113年8月7日辯論終結

原告永旺國際物流股份有限公司

代表人黃國書

訴訟代理人許世烜律師

葉賢賓律師

被告臺南市政府經濟發展局

代表人林榮川

訴訟代理人潘俞樺律師

上列當事人間工業區土地使用事件，本院109年度訴更一字第23號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院111年度上字第26號判決部分廢棄發回，部分上訴駁回確定，就發回更審部分，本院判決如下：

一、原告之訴（除確定部分外）駁回。

二、第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由原告負擔。

一、事實概要︰

(一)緣○○市○○○○區（下○○市○○區）係訴外人國際興業股份有限公司（下稱興業公司）依獎勵投資條例規定興辦開發，報奉行政院以民國62年5月22日台62內4405號函核准編定工業用地。原告於100年4月25日取得新市工業區內華美段212地號土地（即重測前港子墘段757地號，下稱系爭土地）所有權。系爭土地上原有加強磚造2層樓房（登記原因發生日期：62年9月，登記日期：64年7月1日，主要用途：辦公廳）。原告取得系爭土地後，以系爭土地及同段213地號土地申請興建地上1層1幢1棟3戶之廠房（倉儲），經臺南市政府工務局於100年11月28日核發（100）南工造字第05263號建造執照，及101年5月16日（101）南工使字第01610號使用執照。嗣被告○○市○○區設立當時之配置圖，系爭土地規劃為「工業區中心」，性質上屬公共設施用地，以105年8月19○○市○區字第0000000000號函（下稱系爭函一）通知臺南市新化地政事務所（下稱新化地政），請依產業創新條例（下稱產創條例）第51條規定，於系爭土地之土地標示部其他登記事項欄加註「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」等文字（下稱系爭註記），新化地政105年8月30日依囑託辦竣註記登記。其後，被告另以系爭土地作倉儲廠房使用，與原規劃使用性質不合，依行為時工業園區各種用地用途及使用規範辦法（下稱使用規範辦法）第8條規定，以105年10月27○○市○區字第0000000000號函（下稱系爭函二）命原告立即停止違法使用。

(二)原告不服系爭函一、系爭函二，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及系爭函一、系爭函二，及被告應通知新化地政將系爭註記塗銷之給付訴訟。經本院106年度訴字第243號判決（下稱前審判決）駁回後（訴請撤銷系爭函一部分，前審以其非行政處分，另以裁定駁回，經最高行政法院〈下稱最高行〉109年度裁字第1412號裁定抗告駁回確定），原告提起上訴，經最高行109年度判字第451號判決（下稱109年發回判決）將前審判決廢棄發回本院更為審理，經本院109年度訴更一字第23號判決（下稱更一審判決）：「一、訴願決定關於系爭函二部分及系爭函二均撤銷。二、被告應通知新化地政事務所將系爭土地之系爭註記塗銷」。被告不服，提起上訴，經最高行111年度上字第26號判決（下稱111年發回判決）將更一審判決關於「被告應通知新化地政事務所將系爭土地之系爭註記塗銷」部分廢棄，發回本院更為審理，其餘部分則上訴駁回而告確定。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰

 1、行政機關所作成之行政行為，若對人民之自由或權利形成限制，即須符合法律保留原則。原獎勵投資條例、促進產業升級條例及產創條例相關規定，均無類似促進民間參與公共建設法施行細則第78條第1項「由登記機關於土地登記簿他項權利部其他登記事項欄註記」之明文規定。被告以系爭函一囑託新化地政辦理系爭註記，無法律依據，違反法律保留原則。

 2、新市工業區係興業公司於62年間依獎勵投資條例規定（62年3月22日修正公布），報奉行政院62年5月22日台62內4405號函核准興辦，故有○○市○○區內土地使用管制規範，應以62年為適用法規範之基準時點。產創條例（99年5月12日訂定公布），為62年後方訂定之工業區管制規範，自不得溯及既往適用於62年間核定興辦○○市○○區。被告援引行為時產創條例（104年12月30日修正公布）第51條第2項及第3項規定，以系爭函一囑託新化地政為系爭註記，有違法律不溯及既往原則。況91年1月30日修正促進產業升級條例第30條第2項規定「中華民國88年12月31日前核定編定之工業區，不受前條之限制」，明確劃分88年12月31日以前設置之老舊工業區其公共設施用地之規劃設置，不受新法限制，被告漏未適用此規定，仍援引適用產創條例第51條第2、3項，顯有違誤。

 3、產創條例第51條第2項及第3項明文規定其對象及要件，須為「公共設施用地」及「已無償移轉移轉登記於管理機構」。故應受限制者，應以「受無償移轉」公共設施用地之「管理機構」為限。原告並非管理機構，且係以「買賣方式」取得系爭土地，非產創條例第51條規範之對象。○○市○○區自62年核准興辦，迄今仍未設有管理機構，無從移轉公共設施用地所有權予管理機構，不符合產創條例第51條第3項規定要件。

 4、依62年間，新市工業區核准興辦當時之獎勵投資條例，並未規定何謂公共設施用地，亦無任何關於公共設施用地之規範與定義。況依現行產創條例及使用規範辦法規定，公共設施用地亦不包括工業區中心。因此，新市工業區成立時之配置圖雖標示系爭土地為工業區中心，尚不能指為公共設施用地。又依使用規範辦法第6條規定，公共設施項目並不包括將土地作為開發計劃書所載之辦公大樓、保稅倉庫、保健及育樂中心等設施。

 5、產創條例第51條第3項所稱「公共設施用地」，係指都市計畫通盤檢討劃定之公共設施用地。系爭土地業於65年2月21日經改制前新市鄉都市計畫核定案編定為「乙種工業區」，新市區第四次通盤檢討圖、都市計畫分區書圖均標記為「工（乙）」，而非經都市計畫劃定之公共設施用地，即無該規定之適用。原告已依「乙種工業區」之容許使用規範，設置倉儲物流中心，建造完竣，領有臺南市政府核發之100年建築執照、101年使用執照。被告如有取得系爭土地之必要，應依都市計畫法第48條之法定徵收或價購程序辦理。又工業主管機關就產業計畫所規劃之設施用地，與都市計畫及其法規有競合（衝突）時，依編定時獎勵投資條例第51條第2項規定「……前項工業用地之區位，應與區域計畫或都市計畫相互配合」意旨及內政部86年11月3日台內營字第8681994號函（下稱86年11月3日函）意旨，應優先受都市計畫法拘束，故系爭土地應非公共設施用地。

 6、被告提出○○市○○區用地平面（範圍）圖或規劃地籍圖，並無明顯戳記色線，核與台灣省政府建設廳65年3月19日建一字第37530號函表示「應依行政院核定所附地籍圖範圍圖蓋有截記色線為準」不合，難認係核定通過之計畫圖。況該圖示於系爭土地上，登載「工業區中心」或「管理中心」之文字，應對應至使用規範辦法第3條第2項或第4條「辦公室」、「倉庫」……「醫療保健服務業」之產業用地㈠、產業用地㈡，而非公共設施用地。

 7、原告於100年4月間購得系爭土地時，即信○○市○○區興辦當時之獎勵投資條例及促進產業升級條例第30條第2項規定，即有關88年12月31日以前設立之老舊工業區不適用前條（需設公共設施用地）之規定。況且被告之網站直至106年，皆載○○市○○區內無公共設施用地。是以，原告此一信賴應受合法之保障，系爭函一以系爭土地為公共設施用地為由，囑託新化地政為系爭註記，有違信賴保護原則。

 8、產創條例之註記請求權時效，應自99年5月12日訂定公布時起算，計至104年5月12日止已完成，而被告遲至105年8月19日方作成系爭函一，顯然已逾5年之消滅時效期間，註記請求權因罹於時效而歸於消滅。

(二)聲明︰被告應通知新化地政將系爭土地之標示部其他登記事項欄所載「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」之註記塗銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰

 1、依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，在未經廢止編定或變更計畫前，其土地之處分乃受原規劃使用性質之管制，核屬繼續存在之法律關係，可知行為時產創條例第68條所規範者，係跨越新舊法規施行時期之法律關係，而非溯及適用於施行前業已終結之法律關係，故產創條例第51條第3項規定適用於依原獎勵投資條例開發編定之工業用地，立法上並無違反禁止法律溯及既往原則。

 2、系爭土地79年註記內容符合促進產業升級條例第37條第3項「興辦工業人申辦所有權移轉登記時，應檢附工業主管機關核准之文件」規定，非無法令依據。原告向興業公司購買取得系爭土地時，上開條文已刪除，故土地登記簿無上開相同註記。系爭註記係被告依產創條例第51條第3項囑託辦理，與79年註記並不相同，系爭土地如欲辦理移轉出售或設定負擔之處分登記，應依註記內容「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」辦理。

 3、依產創條例第51條第3項之立法理由，可知凡屬工業區原規劃使用性質係公共設施之土地，均屬立法者要禁止移作他用之規範標的。依照該條文目的解釋，該土地在移轉登記所有權予管理機構前，其屬原規劃作公共設施用途之性質不變，自應加以限制。再者，興辦工業人遵照產創條例第50條第1項第2款、第51條第2項前段規定，成立法人性質之管理機構，並將公共設施用地所有權無償移轉登記管理機構者，其後續之土地處分須適用該規定須受限制；而興辦產業人違反上開規定，拒絕成立管理機構，亦不將公共設施用地所有權無償移轉登記管理機構者，卻反而不受該規定之限制，造成違法者可規避法規限制之不公平結果，顯非合理之解釋方法。故系爭土地○○市○○區原規劃使用性質作公共設施用途之土地，雖未移轉登記予管理機構，仍應有產創條例第51條第3項規定之適用。

 4、編定時獎勵投資條例雖無公共設施用地之明文，然系爭土地於65年2月21日新市都市計畫案發布實施前，已先於62年9月13日依原獎勵投資條例編定為工業用地，○○市○○區用地使用，應依該條例第61條規定「工業用地應按照規劃確定之用途使用」，而非作為「乙種工業區」。縱認系爭土地屬新市都市計畫範圍內之工業區，○○市○○區編定時之獎勵投資條例施行細則第74條第4項規定，亦應適用獎勵投資條例，而非都市計畫法相關規定。

 5、依都市計畫法臺灣省施行細則第22條、都市計畫法臺南市施行細則第21條規定，依產創條例、原獎勵投資條例或促進產業升級條例規定編定開發之工業區內土地之使用，得依其有關法令規定辦理，不受都市計畫工業區使用之限制。又依非都市土地使用管制規則第30條第6項，報經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫，其土地使用管制，應依目的事業主管機關核准之興辦事業計畫辦理，不得逕依該管制規則第6條附表一作為容許使用之依據。故系爭土地○○市○○區核定計畫作為公共設施用地使用，自不因核定實施都市計畫而排除該等法令之適用。

 6、依產創條例第68條規定，新市工業區係依編定時獎勵投資條例編定之工業用地，現未經廢止編定，故應適用產創條例規定。又使用規範辦法第8條前段規定，園區內各種用地，應按所核定之計畫使用。是系爭土地○○市○○區用地使用時，倘依原規劃係設定用途為公共設施用地或公共建築物與設施，即應按原核定計畫，作為公共設施用地或公共建築物與設施使用。

 7、依興業公司申○○市○○區時之開發計畫書暨所○○市○○區工業用地出售辦法第2點，可○○市○○區設置時即規劃有非供出售之「公共設施土地」，以及可供出售之「可供設廠土地」。又依當○○市○○區用地位置圖所示，系爭土地之區塊載明地號面積標示「建（工業區中心）」，依一般社會通念，「工業區中心」所在即為行政辦公處所，應屬開發計畫書規劃供興建辦公大樓用途之「公共設施土地」。又興業公司嗣於系爭土地上新建二層樓建物作為辦公廳使用，與上開開發計畫書、新市工業區工業用地出售辦法第2點所載「除供道路……辦公大樓……等公共設施用地」所規劃之公共設施建築物，大致相當，更可證明系爭土地應○○市○○區設置時原規劃作公共設施（工業區中心）用途之土地。是以，新市工業區未經廢止編定，系爭土地亦未依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例或產創條例等規定廢止編定或變更土地規劃用途，仍應○○市○○區原核准之規劃使用性質，作為公共設施（工業區中心）用途之使用管制，應屬產創條例第51條第3項規定所指「公共設施用地」。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰

(一)系爭土地是否屬產創條例第51條第3項所稱「公共設施用地」？

(二)被告依產創條例第51條第3項規定，以系爭函一囑託新化地政辦理系爭註記，是否構成違法侵害？原告提起一般給付訴訟，請求被告通知新化地政塗銷系爭註記，有無理由？

五、本院的判斷︰

(一)前提事實︰

如事實概要欄所載等情，經兩造分別陳述在卷，並有行政院62年5月22日台62內4405號函（第305頁）、登記第二類謄本（第27頁）、建築改良物登記簿（第59頁）、臺南市政府工務局（100）南工造字第5263號建造執照（第71-73頁）、臺南市政府工務局（101）南工使字第1610號使用執照（第75-77頁）、系爭函一（第155頁）、系爭函二（第31頁）及訴願決定書（第35頁）附前審卷1；暨前審裁定（第389頁）、前審判決（第367頁）及最高行109年度裁字第1412號裁定（第411頁）附前審卷2；最高行109年發回判決（更一審卷第15頁）；更一審判決（第25頁）及最高行111年發回判決（第15頁）附訴更二卷為證，可信為真實。

(二)應適用的法令︰

 1、產創條例

 (1)行為時第39條第1項、第5項：「（第1項）產業園區得規劃下列用地：一、產業用地。二、社區用地。三、公共設施用地。四、其他經中央主管機關核定之用地。……（第5項）第1項各種用地之用途、使用規範及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」

 (2)第50條第1項：「產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。二、公民營事業開發之產業園區，由各該公民營事業於辦理土地租售時，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請成立法人性質之管理機構。三、二以上興辦產業人聯合申請設置產業園區，應自所在地直轄市、縣（市）主管機關公告設置時，成立管理機構。四、單一興辦產業人申請設置之產業園區或該產業園區全部租售予另一單一興辦產業人單獨使用時，得免成立管理機構。」

 (3)第51條第2項、第3項：「（第2項）公民營事業開發之產業園區，其公共設施用地及公共建築物與設施之所有權，應無償移轉登記予各該管理機構。但公共設施用地及公共建築物與設施係供不特定對象使用或屬社區範圍內者，其所有權應登記為所在地之直轄市、縣（市）有，並由該直轄市、縣（市）主管機關管理。（第3項）前項公民營事業移轉登記所有權予各該管理機構後，該公共設施用地或公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分，非經直轄市、縣（市）主管機關核准，不生效力。」

 (4)第52條第1項：「本條例施行前開發之工業區，得依第50條規定成立管理機構。」

 (5)行為時第68條：「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，適用本條例之規定。」

 2、使用規範辦法（依產創條例第39條第5項授權訂定）：

 (1)第6條第1項第3款：「工業園區內公共設施用地以供下列設施使用：……三、公務設施：指園區管理機構、警察及消防機關。」

 (2)第8條：「工業園區內各種用地，應按所核定之計畫使用；如有違反者，中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關應通知當地直轄市、縣（市）政府，依區域計畫法、都市計畫法、建築法或其他相關法規處理。」

(三)被告有事務管轄權：

　　依行政訴訟法第260條第3項規定，受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。本件經最高行111年發回判決發回更審部分，廢棄理由闡明之法律見解，略為：綜合產創條例第3條、第5條及第52條第2項、暨地方制度法第18條第7款規定意旨，可知產業發展有關之產業園區設置管理業務，係地方自治團體辦理之經濟服務自治事項，而臺南市為具有「地方自治團體權限」之地方自治團體，就此地方自治事項，自得基於自主組織權，決定其內部執行機關。又依臺南市政府組織自治條例第11條第1項第4款及第2項、臺南市政府經濟發展局組織規程第3條第4款規定，被告為臺南市政府所屬一級機關，而被告內部設有「工業區科」，掌管產業園區規劃、編定、開發、招商、土地租售及更新、產業園區廠商管理及服務聯繫、土地管理維護、產業園區開發管理基金之設置與管理等業務，可見臺南市已依上開自治法規將工業區土地之管理權限劃歸被告管轄。從而，被告就產創條例第51條第3項規定之產業園區公共設施用地管理事項，具有行政程序法第11條所指之管轄權，則被告以系爭函一囑託新化地政為系爭註記，並無欠缺事務管轄權限，先予敘明。

(四)原告主張其土地所有權遭系爭註記違法侵害，自得提起一般給付訴訟：

 1、憲法所保障之人民基本權利，具有防禦權功能，人民於其基本權利受到國家侵害時，得請求國家排除侵害行為。國家之侵害行為如屬行政事實行為，此項侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之「公法上原因」，受害人民得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害造成之違法事實狀態。故人民權利受到公權力所為行政事實行為之違法干預，且因此造成其權利受侵害之事實狀態，基於公法上結果除去請求權，具有提起一般給付訴訟之主觀公權利，藉以排除該違法狀態。

 2、依登記原因標準用語規定，土地登記機關以「註記」為登記

原因者，係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項

欄內註記資料之登記，性質上非屬土地法第37條第1項所指

之「土地登記」，不生不動產取得、設定、喪失及變更之效

力。至於註記是否對外發生其他形式之法律效果，則須視註

記內容而定。而國家機關為達成所職掌之政策目的，除關於土地權利之登記事項，得囑託土地登記機關登記（行為時土地登記規則第29條）外，基於公務事項聯繫上之必要，於土地登記實務上，亦得囑託土地登記機關就特定土地之一定資訊註記於土地登記簿標示部，對外揭露土地之資訊。又土地登記機關依照他機關囑託作成之註記登記，即為該他機關囑託行為之最終結果，倘註記內容並未對外直接發生法律效果，應認該囑託行為亦未對外直接發生法律效果，性質上純屬行政事實行為。是以，地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄之註記，倘未對外直接發生法律效果，自非行政處分。此類註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記，回復未為系爭註記之狀態（最高行99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。

 3、經查，被告為達○○市○○區工業土地按原規劃性質使用之政策目的，以系爭函一囑託新化地政依產創條例第51條第3項規定辦理系爭註記，經新化地政於105年8月30日辦理註記登記完竣等情，有上述土地登記第二類謄本為證。被告所為囑託註記行為之最終結果，促使地政機關依囑託作成系爭註記，核係選擇採用主動揭露相關執掌資訊之方法，以達成管制工業區土地用途之政策目的。衡其將系爭土地受有法規限制處分之情事揭露登載於土地登記謄本之「土地標示部」「一般註記事項」欄內，註記文字之內容未改變土地所有權人、面積及權利範圍，並無對外直接發生任何法律效果，非屬行政處分，純屬行政事實行為。又依此註記之結果，原告欲出售、設定負擔或為其他處分時，倘未取得工業主管機關核准之證明文件，地政機關將不配合辦理土地登記，且可能使得第三人望之卻步，影響系爭土地之交易，則被告以系爭函一囑託註記之結果，事實上已影響原告行使系爭土地所有權之圓滿狀態，可能侵害及原告之土地所有權。依前述說明，原告主張遭被告囑託註記行為之違法侵害，自具有主觀公權利，得基於公法上結果除去請求權，提起一般給付訴訟，請求被告發函通知地政機關塗銷系爭註記。至於原告之訴有無理由，則應以被告囑託辦理系爭註記之行政事實行為是否違法為斷。

 4、原告雖主張產創條例第51條第3項或其他相關法規，並無明文規定被告得囑託地政機關辦理註記，則被告囑託註記之行政行為，有違背法律保留原則之違法云云。惟查，不動產物權登記制度有確保人民財產權及維護交易安全，公私益兼顧之目的。國家為達此政策目的，於必要時，自可由登記機關於相關土地之登記簿標示部註記一定資訊，如該註記僅為資訊之揭露，未對外直接發生法律效果，而對人民之自由或權利未形成限制時，應為行政權得行使之範圍，在公益與私益之平衡下，如與比例原則無違，登記機關於所掌登記簿為必要之註記，縱無法律或授權之法規命令為依據，應難認屬違法（最高行政法院103年度判字第692號、105年度判字第354號、106年度判字第284號、107年度判字第74號、107年度判字第387號判決要旨參照）。依上述判決穩定一致之法律見解，可知地政機關為達成國家特定政策目的所為單純揭露土地資訊之註記登記，不生法律效果，雖無法律或授權之法規命令為依據，難謂有違反法律保留原則之違法。是以，被告為達成確保系爭土地符合規劃性質供公共設施用途之政策目的，發函囑託新化地政辦理系爭註記，同屬行政權得行使之範圍，依上述說明，雖無「囑託註記」之法律規定，亦不生因違反法律保留原則而違法之問題。原告此部分主張，並無可採。

(五)產創條例第68條、第51條第3項規定，均適用於系爭土地：

 1、按政府為獎勵投資加速經濟發展，促進產業升級，健全經濟發展，及促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力，先後制定獎勵投資條例（49年9月10日公布至80年1月30日廢止），促進產業升級條例（79年12月29日公布至99年5月12日廢止），及產創條例（99年5月12日公布）作為規範。又產創條例第68條立法理由謂：「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其區內土地之取得、租售、使用及管理，仍應有法可循，爰明定適用本條例之規定。」依上，足認產創條例公布後，就依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，仍在運作者，關於其土地之取得、租售、使用及管理等事項，有產創條例規定之適用，為立法者有意之安排（最高行107年度判字第387號判決意旨）。亦即產創條例是廢止前促進產業升級條例的接續規範，以產創條例第68條明定在產創條例施行前，與獎勵投資條例或促進產業升級條例間的銜接適用，並無違反法律不溯及既往原則（參照最高行112年度判字第443、688號判決意旨）。

 2、按工業區（產業園區）土地之編定或劃設，性質上亦屬國土計畫之一環，如同區域計畫、都市計畫，依核准實施計畫之內容，對土地發生規劃用途之效力。○○市○○區報准編定為工業用地時之法規，62年3月22日修正原獎勵投資條例第37條規定「直轄市或縣(市)政府、土地所有權人及興辦工業人均得提供有關資料，建議經濟部報請行政院複勘核定後，將一定地區內之土地編定為工業用地」第61條規定「工業用地應按照規劃確定之用途使用……」，可知依上開規定核准編定工業用地，將使興辦工業人獲得特許開發工業區土地之利益，為授益性處分，且依核准之開發計畫內容，對工業區計畫範圍內土地為規劃，發生限制土地用途之對物處分效力（參照最高行108年1月份第1次庭長法官聯席會議決議之相同法理），亦即僅得按核定之開發計畫用途為使用。又參照已廢止促進產業升級條例第60條規定「承購工業區土地或建築物者，其使用應符合第29條規劃之用途……。」產創條例第39條第5項授權訂定之使用規範辦法第8條規定「工業園區內各種用地，應按所核定之計畫使用……」，可知有銜接適用關係之上開接續規範，均明文重申核定之原開發計畫對工業區土地之使用限制效力。準此，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，在未經廢止編定或變更計畫前，其土地之使用處分仍受開發計畫原規劃用途之管制，核屬繼續存在之法律關係。從而，行為時產創條例第68條所規範者，係跨越新舊法規施行時期之法律關係，而非溯及適用於施行前業已終結之法律關係，在立法論上，該條文規定並無違反法律禁止溯及既往原則。又依產創條例第51條第3項立法理由「……三、依第50條第1項第2款規定公民營事業開發之產業園區，應成立法人性質之管理機構，為避免該管理機構任意處分區內公共設施用地或公共建築物與設施，而降低公共設施用地面積比率，或與『原規劃使用』性質不同，爰於第3項明定其處分應報經直轄市、縣（市）主管機關核准；未經核准者，其租售、設定負擔或為其他處分之行為，不生效力。」之意旨，可知產業計畫原規劃作公共設施用途之土地，在未經廢止編定或變更用途前，仍受工業區核准計畫之管制，立法者有意限制土地所有權移轉，並賦予主管機關對於公共設施用地及公共建築物與設施之租售、設定負擔或為其他處分之核准權，確保產業園區及工業區之公共設施用地符合原規劃之使用，以達成促進產業創新，提升產業競爭力之立法目的。準此，新市工業區之產業計畫既尚未廢止編定或變更，則系爭土地之用途受核定開發計畫管制之法律關係，迄於被告囑託註記行為時，尚未終結，仍屬繼續存在之法律關係，自得適用產創條例第51條第3項規定。從而，原告主張產創條例第68條、第51條第3項之新法，適用於62年間依原獎勵投資條例核准編定○○市○○區之系爭土地，違反法律不溯及既往原則云云，並無可採。

 3、原告雖主張依91年1月30日修正促進產業升級條例第30條第2項「中華民國88年12月31日前核定編定之工業區，不受前條之限制……」之規定，新市工業區係62年間編定，自不應適用嗣後制定之產創條例第35條第1項、第68條規定云云。惟查，依原告所援引上開規定「不受前條（即原促進產業升級條例第29條）之限制」之文義，參照修正立法理由「工業區用地變更規劃……倘限制所有工業區變更規劃不得違反前條之規定，則將造成亟需再發展之老舊工業區無法變更規劃，亦將影響人民之權益。爰增訂第2項，明定不受前條之限制」之意旨，可知該規定僅在排除老舊工業區變更規劃用途，不受產創條例第29條關於各類用地占地面積百分比之限制，並無排除適用原促進產業升級條例其他規定或其接續之產創條例。原告就上開條文之解釋，核屬其主觀之歧異見解，尚無可採。

(六)被告以系爭函一囑託辦理系爭註記之行為，合於產創條例第51條第3項、使用規範辦法第6條第1項第3款規定，並無違法：

 1、依產創條例第51條第3項規定文義及前述之立法理由，可知立法者為防止依產業計畫編定供作公共設施用途之土地，取得土地者之實際用途與原規劃使性質不符合，遂立法管制其處分，明定須經地方主管機關核准之限制條件。惟管制之標的，明定僅限於產業園區之「公共設施用地」「公共建築物與設施」。又依使用規範辦法第6條第1項第3款規定：「工業園區內公共設施用地以供下列設施使用：……三、公務設施：指園區管理機構、警察及消防機關。」準此，供作產業園區管理機構之設施用地，自屬產創條例第51條第3項所規範之公共設施用地。

 2、經查，系爭土地於62年9月14日以「核准規劃」為原因，登記為興業公司所有。嗣於64年5月23日地目變更登記，土地登記簿備考欄已有「工業用地」之記載，此有系爭土地登記簿（訴願卷第114-115頁）為證，則系爭土地位於興業公司報經核准編定為工業用地○○市○○區範圍內，應可認定屬實。又系爭土地79年11月9日逕為分割登記，依土地登記簿備考欄所示，已有註記「所有權移轉登記應檢附主管機關核准文件辦理，依據台南縣政府79年5月18日府建工字第60392號函」等語（訴願卷第114頁），核其註記文字與79年12月29日制定促進產業升級條例第37條第3項條文用語「興辦工業人申辦『所有權移轉登記時，應檢附工業主管機關核准』之文件」，大致相符，足見系爭土地79年註記係改制前臺南縣政府依當時促進產業升級條例第37條第3項規定發函囑託地政機關辦理登記完竣。嗣因促進產業升級條例於88年12月31日修正，原第37條第3項移列第60條第4項，並修正規定為「申辦工業區土地或建築物所有權移轉時，應報經工業主管機關核准，並檢附核准之文件申辦所有權移轉登記」，後於91年1月30日修正刪除促進產業升級條例第60條第4項規定，不再限制所有權之移轉。該規定刪除後，改制前臺南縣政府就「有關工業用地原依規定於土地登記簿標示部其他登記事項欄內之註記事項需否予以塗銷」乙案，函詢內政部，經內政部91年3月29日函復，略謂：「二、……工業區土地原依促進產業升級條例第60條受讓人應以興辦工業人為限及檢附核准文件申辦所有權移轉登記等相關規定業已刪除，原依上開規定於土地登記簿標示部其他登記事項欄內註記之相關事項已失所附麗，本應予以塗銷，惟考量塗銷該註記事項之清理工作，需花費相當人力，且並無立即塗銷之急迫性，日後倘遇有工業區土地之申辦案件時，再由審查人員簽註併予塗銷該項註記」等語（訴更二卷第97頁），改制前臺南縣政府遂以91年4月3日府地籍字第0000000000號函（訴更二卷第99頁）轉知各地政事務所依照辦理。是以，系爭土地79年註記於91年修法刪除上開規定後，並未立即塗銷，至100年4月25日原告取得系爭土地所有權時，經地政機關依上開函示辦理塗銷註記後，土地登記簿已無79年註記。至於被告以系爭函一囑託新化地政辦理系爭註記，係因99年5月12日制定公布之產創條例第51條第3項規定，針對「公共設施用地或公共建築物與設施」之處分加以限制，遂依該規定另行囑託新化地政註記該條規定文字「本標的出售、設定負擔或為其他處分時，應取得工業主管機關核准之證明文件」等語。可知系爭土地79年註記與系爭註記之法規依據、註記文字，並非同一。原告主張系爭土地79年註記已因91年1月30日修正刪除促進產業升級條例第60條第4項而失所依據，系爭註記與79年註記為同一註記，亦於法無據云云，並無可採。

 3、系爭土地為產創條例第51條第3項所稱之公共設施用地：

 (1)經查，依興業公司申○○市○○區時之「新市工業區工業用地開發計劃書」（前審卷1第466-467頁），載明工業區開發土地規劃，分為兩種類，即「公共設施土地」23,000坪及「可供設廠土地」46,000坪。開發成本估計包括購地費用新臺幣（下同）10,512,213元、公共設施費用總計13,400,000元。開發計畫費用中，包括「㈣興建辦公大樓（郵局、銀行、報關行、招待所、會議室、辦公廳……）」費用2,500,000元。將來供出售之「可供設廠土地」46,000坪，每坪出售600元，預估出售總價27,600,000元，投資收益4,380,000元。又上開計畫書附件8之「新市工業區工業用地出售辦法」第2點（前審卷1第480頁），訂明「本工業區收購開發土地……除供道路、水溝、綠帶保留地、辦公大樓、保稅倉庫、保健及育樂中心及變電所等公共設施用地5.7851公頃，核計可出售面積15.2017公頃」等語，可知○○市○○區之開發計畫，於設置時即規劃有供作興建「辦公大樓(包含辦公廳)」之公共設施用地。

 (2)改制前臺南縣政府65年2月3日南府建工字第12104號函所附「新市工業區用地平面（範圍）圖」（前審卷1第309-313頁）、65年3月30日南府建工字第31753號函所附「新市工業區用地平面（範圍）圖」（前審卷1第149、153頁），核屬同一份用地平面（範圍）圖，參對2函文之附件及其說明內容，足認○○市○○區經核准通過之用地計畫圖。依該用地平面（範圍）圖所示，部分土地載明地號面積並標示「建(標準廠房)」等語，對照開發計畫書內容，應屬其中「可供設廠土地」之種類；系爭土地則載明地號面積並標示「建(工業區中心)」等語，依其「工業區中心」之文義，顯非供設置廠房之用，對照開發計畫書內容，應屬其中另一種類之「公共設施土地」。再者，被告提出之「新市工業區規劃地籍圖」（訴更二卷第119、121頁），其標示內容簡略，應屬興業公司申請過程之規劃簡圖，並非最終經核准通過之計畫圖。依該規劃簡圖所示，系爭土地上有手寫「管理中心」之筆跡，顯見最初規劃與前述核准之「用地平面（範圍）圖」相符合，系爭土地係規劃供作興建「工業區中心（管理中心）」之用途。而依系爭土地編定時獎勵投資條例第62條規定「工業區主管機關……必要時得在工業區內設置管理機構，或指定適當機構辦理工業區內之有關管理、維護事務」及其施行細則第71條規定「依本條例第62條設立工業區管理機構，由經濟部訂頒組織規程組設之，工業區未設置管理機構前，有關工業區之管理，由經濟部會商省市政府指定機關為管理機構」（附訴更二卷第185頁），可見當時即有於工業區設置管理機構之法規範，則上述用地平面（範圍）圖就系爭土地記載「工業區中心」，足認係規劃作為工業區管理機構之辦公廳處所。再者，參對興業公司在系爭土地興建之二層樓建物，於64年7月1日辦竣建物所有權登記，其主要用途登載為「辦公廳」，此有前述建築改良物登記簿影本可證，核與開發計劃書五、(四)所載「興建辦公大樓（郵局……辦公廳）」所規劃之公共設施建築物，大致相當，足認系爭土地應○○市○○區設置時原規劃作公共設施（工業區中心即管理機構辦公廳）用途之土地。又系爭土地迄未依產創條例等相關規定廢止編定或變更規劃用途，仍受○○市○○區原規劃使用性質應作公共設施（工業區中心）用途之使用管制，應屬產創條例第51條第3項規定所指「公共設施用地」。

 (3)系爭土地經核定原規劃作「工業區中心」使用，依上述說明，應指向管理機構之辦公廳，參對使用規範辦法第6條第1項規定公共設施用地之設施，符合該條項第3款規定「園區管理機構」之公務設施。原告主張上述用地平面圖之系爭土地，不論記載「工業區中心」或「管理中心」之文字，對應開發計畫書之內容，應屬編定時獎勵投資條例第61條供廠房及辦公室用途之「供設廠使用之土地」。倘對應適用使用規範辦法，應屬該辦法第3條第2項或第4條第1項「辦公室」、「倉庫」……「醫療保健服務業」產業用地㈠、產業用地㈡，而非屬同辦法第6條之公共設施用地云云，並無可採。至於改制前臺灣省政府建設廳65年3月19日建一字第37530號函（前審卷1第151頁）主旨謂：「關於貴府新市工業用地之編定範圍，應以行政院核定，所附地籍範圍圖蓋有戳記色線為準」等語，係就工業區編定範圍之爭議，上開函復內容，核與系爭土地規劃作何種用途之爭點，並無關涉。是以，「新市工業區用地平面（範圍）圖」，雖無明顯可見之戳記色線，核不影響其證明系爭土地作規劃作「工業區中心」之證據證明力。原告主張該用地平面（範圍）圖，並未蓋有戳記色線，即非經核定通過○○市○○區計畫圖云云，亦無可採。

 4、原告雖主張系爭土地是否公共設施用地，應以都市計畫之使用分區為準。於62○○市○○區核准編定後，系爭土地經65年2月21日公告實施之新市鄉都市計畫案劃設為「乙種工業區」，而非劃設為「公共設施用地」，應以都市計畫法為準，性質上並非「公共設施用地」。況依內政部86年11月3日函意旨，兩者發生法規競合時，應優先適用都市計畫法，不應適用產創條例第51條第3項規定云云。惟查：

 (1)使用規範辦法第6條第1項就「園區內公共設施用地」之設施使用，規定有5款公共設施種類。同辦法第8條明定「園區內各種用地，應按所核定之計畫使用……」所稱「核定之計畫」，按其文義應指向經核准之工業區（產業園區）開發計畫，而非都市計畫。依此立法技術之解釋，產創條例第51條第3項所稱「公共設施用地」，與都市計畫法所稱之「公共設施用地」，不能作相同之解釋。

 (2)依工業區編定時之獎勵投資條例施行細則第74條第4項規定「都市計畫範圍內之工業區經編定為工業用地後，其土地之取得、使用管理，適用本條例之規定」（參見訴更二卷第186頁），可見依當時法規，經編定為工業用地後，即優先適用獎勵投資條例，故是否屬限制用途之公共設施用地，自應依獎勵投資條例核准開發計畫之規劃用途為準。又依都市計畫法臺南市施行細則第21條規定「依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例或產創條例規定編定開發之工業區內建築物及土地之使用，得依其有關法令規定辦理，不受第17條至第19條之限制。」（都市計畫法臺灣省施行細則第22條亦有相同規定）意旨，可知都市計畫劃定之工業區內土地，經依獎投條例規定編定開發為工業區者，該土地之規劃使用，仍悉依廢止前獎投條例及接續施行之促進產業升級條例、產創條例之相關規定，不因核定實施都市計畫而排除該等法令之適用。

 (3)原告雖提出內政部86年11月3日函之研商結論（前審卷1第79頁）為據。惟查，該函示係針對「在都市計畫土地範圍內，嗣後依獎勵投資條例或促進產業升級條例編定工業區土地，工業主管機關規劃並核准設立之設施用地，與都市計畫及其法規競合」之問題，研討結論認嗣後核准開發之工業區，應先依都市計畫法配合辦理都市計畫變更程序後，才可依開發工業區之規定辦理；否則，仍應受都市計畫法及其法規之拘束。系爭土地於62年9月14日核准編定○○市○○區工業用地，尚未公告實施都市計畫，並非都市計畫土地，嗣後於65年2月21日始經新市鄉都市計畫核定案（65年2月21日府建都18016號）公告發布實施都市計畫，有○○市○○區公所都市計畫土地使用分區證明書（前審卷1第69頁）為證，核與上述函示案例情形不同，被告未予援引適用於本件，並無違誤。況依產創條例第68條規定，於該條例施行前依原獎勵投資條例編定為工業用地之系爭土地，仍應適用產創條例規定，則被告為落實產創條例第51條第3項規定之立法意旨，管理產業園區內之公共設施用地，仍有囑託辦理系爭註記之必要，此與都市計畫法之管制並不相同，亦不相牴觸。原告此部分主張，即非可採。

 5、被告就其受臺南市政府授權之執掌業務，以系爭函一囑託新化地政為系爭註記，將系爭土地須經地方主管機關同意始得處分之法規限制，對外揭露資訊，可避免工業區內原規劃作公共設施用途土地遭處分移作他用，並減少土地交易糾紛，符合產創條例第51條第2、3項立法目的，應屬行政權之合理行使範圍，尚難認為違反產創條例第51條第3項規定或其他法令，且係避免系爭土地交易糾紛之必要有效手段。再者，經濟部工業局101年2月13日工地字第00000000000號函令：「為避免公民營事業開發之產業園區之公共設施用地及建築物與設施之所有人任意處分，且未依原規劃公共設施用地用途使用，請貴府詳查並囑託所轄地政機關將尚未註記之部分予以加註限制移轉登記，以落實產創條例第51條第3項……。」等語（附前審卷1第157頁），核係產創條例之中央主管機關為達成上述確保產業園區土地依規劃用途使用之政策目的，基於職權規範下級機關統一業務處理方式之行政規則（行政程序法第159條第2項第1款），被告遵照辦理，於法並無違誤。又內政部就其職掌之土地登記業務，為配合上開產創條例之國家政策，作成內政部101年11月26日內授中辦地字第0000000000號函略謂：「……為產創條例第51條第2項、第3項所明定，是為避免上開公共設施用地或公共建築物與設施，有未經直轄市、縣（市）主管機關核准而為出售、設定負擔或為其他處分，致失其效力之情形，同意由各直轄市、縣（市）政府將公民營事業開發之產業園區尚未註記之部分公共設施用地或公共建築物與設施之地段及地、建號等列冊囑託該管登記機關於登記簿標示部其他登記事項欄辦理註記登記。」（附前審卷1第159頁），核係內政部基於中央土地登記主管機關之地位，為規範下級地政機關受囑託辦理上述註記登記業務，基於職權所為統一業務處理方式之行政規則。從而，被告參對上開函示意旨，以系爭函一囑託註記行為，揭露系爭土地之法定資訊，作為確保工業區公共設施用地符合原規劃用途之手段，對原告權利之影響，未逾必要程度，所採取之方法與其所欲達成之目的亦屬相當，與比例原則並無違背，並無違反產創條例第51條第3項、使用規範辦法第6條第1項第3款等規定，不構成違法侵害行為。

 6、原告雖主張系爭土地尚未移轉予管理機構，原告亦非管理機構，不符合產創條例第51條第3項規定之要件與對象云云。惟查，依產創條例第51條第3項前段規定「前項公民營事業移轉登記所有權予各該管理機構後，該公共設施用地……之租售、設定負擔或為其他處分，非經……」之文義觀之，似指須待工業區成立管理機構，並將公共設施用地移轉管理機構後，始對土地處分加以限制。惟依該條之立法理由，可知凡屬工業區原規劃用途作公共設施之土地，因核准計劃所生對物之效力，均屬立法者要禁止移作他用之規範標的，已如前述。則依立法目的之解釋，只要該工業區尚未廢止適用或依產創條例第54條第5項授權訂定之產業園區用地變更規劃辦法變更規劃用途前，其屬原規劃作公共設施之性質不變，自無不加限制之理。上開條文「……移轉登記所有權予各該管理機構後……」之規定文義，應純屬接續產創條例第50條第1項、第51條第2項規定，重申應移轉登記予管理機構之訓示意旨，並非產創條例第51條第3項之要件規定。是以，無論在工業區管理機構成立前或成立後，亦無論是否依產創條例第50條第1項規定成立管理機構，依產創條例第68條規定，均有產創條例第51條第3項規定「非經核准，不生效力」之適用。從而，系爭土地○○市○○區原規劃作公共設施用途之土地，已如前述，雖迄未成立工業區管理機構，系爭土地所有權亦未移轉登記予管理機構，依照上開說明，仍應有產創條例第51條第3項規定之適用。原告此部分主張，尚無可採。

 7、原告另主張其於100年4月間購入系爭土地，當時並無任何註記，無從得知其原規劃作公共設施土地，應有信賴保護原則之適用云云。惟查，原告與興業公司固非同一法人格主體，但二公司之董監事皆相同、董事長也相同（參見訴願卷第44、45、203、204頁）。興業公司○○市○○區之興辦工業人，對系爭土地原規劃作公共設施（工業區中心）之土地乙節，不可能不知。是以，興業公司於100年4月19日因買賣將系爭土地移轉登記予該公司監察人黃陳秀蓉（同時為原告之監察人），黃陳秀蓉隨即於同年4月25日因買賣將該土地移轉登記與原告所有，均屬關係人間之買賣移轉。參照上開買賣交易實情，足認原告購入系爭土地時，就系爭土地原規劃作公共設施（工業區中心）用地乙節，應已知悉或因重大過失而不知悉，實無信賴值得保護情形，原告此部分主張，並無可採。原告又主張被告加註系爭註記之請求權業已因時效完成而消滅云云。惟查，被告系爭函一囑託辦理系爭註記，係行政機關聯繫事項之囑託行為，乃被告行政權之行使並非對原告行使公法上請求權，並無行政程序法第131條第1項5年消滅時效之適用（最高行100年度判字第810號判決意旨參照），原告此部分主張，亦無可採。

(七)綜上所述，被告以系爭函一囑託新化地政辦理系爭註記，與產創條例第51條第3項規定無違，亦無違反其他法令或比例原則，不構成對原告之違法侵害行為。故原告基於公法上除去請求權，提起一般給付訴訟，請求被告通知新化地政塗銷系爭註記，以排除系爭函一之行政事實行為，並無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要。

六、結論：原告之訴無理由。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　28　　日

 審判長法官  李　協　明 

 法官  邱　政　強 

 法官  孫　奇　芳

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　28　　日

書記官　祝語萱