高雄高等行政法院行政-KSBA,92,訴,1188,20040211,1

高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第一一八八號

原 告 甲○○
訴訟代理人 丙○○
被 告 嘉義縣新港鄉公所
代 表 人 乙○○ 鄉長
訴訟代理人 丁○○
右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十二年八月十五日府行法訴字第○九二○○八七三五二號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣原告所共有坐落嘉義縣新港鄉○○段宮前小段三四三地號土地（以下簡稱系爭耕地）與訴外人黃胡文子訂有新後字第四十六號耕地三七五租約，於民國（下同）九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告以租約期滿，不再續租為由，於九十二年四月五日申請耕地租佃爭議調解收回耕地，經被告以九十五年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○五六九六號函復原告略謂：「主旨：為台端．．．因租約期滿，不再續約，申請租佃爭議調解收回自耕案，經查本件非屬租佃爭議，本所不予受理，請查照。

‧‧‧。」

等語，原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應受理原告收回系爭耕地調解之申請。

（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：甲、原告主張之理由：

（一）按耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段規定：「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解」又按「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第二十六條所定之調解、調處程序。」

最高法院著有四十七年台上字第一四八六號判例可資參照。

觀諸前揭法條及判例要旨，其並未限定租佃雙方發生爭議之種類為何，只要係租佃雙方因耕地租佃發生之爭議，均為鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會所應受理調解事件，因此在形式上，當事人依前開規定申請調解，只要符合係因耕地租佃所發生之爭議即為已足，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條例條文規定範圍或其請求於實體上有無理由，則應予受理。

故任何一方本於租佃關係向他方有所請求，向鄉（鎮、市、區）公所申請調解，該鄉（鎮、市、區）公所即應予以受理，不得拒絕。

本件原告向被告申請調解時，固係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為其理由，然本質上原告之訴乃基於原訂租約之租期屆滿，原告表明不願續訂租約而請求收回耕地衍生而來，且原告申請調解之法律依據，係依耕地三七五減租條例第二十六條之規定而來，並非依同法第十九條第一項第二款、第二十條規定之規定，原告於調解時主張前開第十九條及第二十條規定因違憲而無效，僅係原告請求返還耕地原因，原告以系爭耕地租期屆滿請求收回，乃係本於耕地租佃關係而來，依前述判例意旨，原告與佃農間之爭議乃為租佃爭議，從而原告向被告提出調解申請時，被告依耕地三七五減租條例第二十六條規定即應予受理，被告卻認定原告主張租期屆滿請求收回系爭耕地，非租佃爭議，退還原告調解申請，其處分已侵害原告受保障之訴訟權，乃已違法，應予撤銷，而被告並應受理原告之調解申請。

（二）法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令，此經中央法規標準法第十一條訂有明文，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；

人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。

亦分別為憲法第十九條、第二十條分別明定。

可知法律規定限制人民基本權須符合必要性與相當性精神。

惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。

於五十年前所制定「耕地三七五減租條例」時，台灣尚屬完全之農業社會，多數人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地之佃農更佔農村人口之多數，且斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，為收攬當時農村佃農之人心，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓勵農村佃農造反而滲入台灣，而先行制訂實施「耕地三七五減租條例」，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條規定避免緊急危難情形！近年來依內政部九十年十二月統計資料，全國仍存在耕地三七五租約戶數論，出租人有四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅佔全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制訂「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在，又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每戶承租戶承租面積平均為零點四一六一公頃，而依行政院農委會九十一年十月三十日公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六○三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用為新台幣（下同）十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元；

扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益僅有十萬三千九百零九元，則依前述每個承租戶承租之平均耕地面積，則平均每個承租戶不計工資、利息成本情形下，全年收益僅四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。

（三）次查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱留於農村，其亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年統計資料，台灣之農家平均每戶收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占全部所得之百分之十八點五一，若再從前述平均每一承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地三七五租約之承租人，其百分之九十六以上絕大部分收入已非靠承耕三七五租約農地而來，其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕地地主土地收入維生情況，已完全不同。

是耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。

而內政部私有出租耕地九十一年耕地租約期滿處理工作計畫及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。

乙、被告主張之理由：

（一）耕地租約於租期屆滿時，除出租人依耕地三七五減租條例收回自耕外，承租人依耕地三七五減租條例第二十條規定單獨申請續訂租約時，鄉（鎮、市、區）公所應予受理；

惟於直轄市或縣（市）政府核定續訂租約前、主張耕地三七五減租條例第十六條或第十七條申請收回耕地或終止租約，並提出省（市）政府耕地租約登記辦法中規定之證明文件，且於二十日內依耕地三七五減租條例第二十六條規定進行調解、調處或移送司法機關審理時，應俟其爭議處理完畢後，視其處理結果再行核定准否承租人續訂耕地租約事宜。

上開續訂租約案件如已由鄉（鎮、市）公所送直轄市或縣（市）政府核定中，出租人始提出異議，涉及租佃爭議，該公所應主動聯繫直轄市或縣（市）政府暫緩處理，以免疏誤。

（內政部八十六年九月五日〈八六〉內地字第八六八二一二三號函釋）。

（二）查耕地三七五租約期間或期滿時，出租人主張依耕地三七五減租條例第十六條或第十七條終止租約外，租約期滿時，應依耕地三七五減租條例第十九條規定提出申請書件，向鄉（鎮、市、區）公所申請收回耕地，然後由受理機關依法審核准否收回自耕。

經查原告不依法令規定申請收回自耕，且其所提租佃爭議理由非屬耕地三七五減租條例第十六條或第十七條規定之租佃爭議事項，是以被告不予受理其租佃爭議調解。

（三）經查本件訴外人黃胡文子已於九十二年一月二十八日提出續訂租約申請書件，原告因本件租約八十五年底收回自耕補償費事件，不服被告九十一年二月二十五日嘉新鄉民字第○九一○○一三五三六號函之處分及嘉義縣政府九十二年四月二十五日府秘法字第○九二○○二四九一一號函訴願決定，提起行政訴訟中，有關黃胡文子九十一年底租約期滿申請續訂租約案件，被告已暫緩處理。

從而，原告申請收回耕地自耕應依耕地三七五減租條例及台灣省耕地租約登記辦法規定辦理，若涉及租佃爭議，方可依耕地三七五減租條例第二十六條規定辦理租佃爭議調解，其主張顯無理由，請駁回原告之訴。

理 由

一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。

二、出租人所有收益足以維持一家生活者。

三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。

出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。

出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。

出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」

「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」

「出租人有左列情形之一者，處一年以下有期徒刑或拘役：一、違反第十七條第一項規定終止租約者。

二、違反第十九條規定收回自耕者。

三、違反第二十條規定拒絕續訂租約者。」

「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；

調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；

不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。

前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；

經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」

耕地三七五減租條例第十九條、第二十條、第二十二條及第二十六條分別定有明文。

二、本件原告因其所共有系爭耕地之耕地三七五租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿，曾向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，原告乃於九十二年四月五日申請耕地租佃爭議調解，主張耕地三七五減租條例第二十條規定因屬違憲而無效，承租人不得據以主張續租，而請求調解承租人應將系爭耕地回復原狀返還原告。

經被告審查原告所附資料，以九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○五六九六號函復原告略謂：「主旨：為台端．．．因租約期滿，不再續約，申請租佃爭議調解收回自耕案，經查本件非屬租佃爭議，本所不予受理，請查照。

‧‧‧。」

等情，已經兩造分別陳述在卷，並有原告之租佃爭議調解申請書影本及被告九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○五六九六號函附原處分卷可稽，自堪認定。

而原告提起本件訴訟，無非以原告是依據耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解，至於主張同條例第十九條及第二十條規定，因違憲而無效，僅係原告請求返還耕地之原因，並非請求之依據，而只要是租佃雙方因耕地租佃發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，故而原告就不再續租耕地之租佃爭議申請調解，被告即應受理，被告不為受理，係於法有違等語，資為爭執。

三、按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項之規定自明。

而行政處分以其內容作為分類標準，可分為下命、形成及確認三種。

其中確認處分包括對法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之認定。

所謂在法律上具有重要意義事項的認定，係指此種認定直接影響行政法上法律效果者而言（吳庚著行政法之理論與實用增訂七版第三一九頁至第三二○頁參照）。

查本件原告所爭執之原處分即被告九十二年五月二十六日嘉新鄉民字第○九二○○○五六九六號函，而此函係謂：「主旨：為台端座落嘉義縣新港鄉○○段宮前小段三四三地號土地，因租約期滿，不再續約，申請租佃爭議調解收回自耕案，經查本件非屬租佃爭議，本所不予受理，請查照。

‧‧‧。」

等語，而就原告所為租佃爭議調解申請書之申請，被告即是以此函回復，而所以為此回函，乃因認原告申請之事項並非耕地三七五減租條例第二十六條所稱之租佃爭議，故不准原告調解之申請，則據被告訴訟代理人於本院審理中陳述甚明；

本件原告是因認其本件收回耕地一事係屬租佃爭議，而依耕地三七五減租條例第二十六條規定為本件租佃爭議調解之申請，是被告以其非屬租佃爭議為由函復原告，實質上即否准原告租佃爭議調解之申請，而此否准之內涵，則具有確認原告與承租人間，就系爭耕地關於原告調解申請書之主張，非屬耕地三七五減租條例第二十六條所稱之租佃爭議之意旨，而涉及原告得否依法申請調解之權益，應認屬一確認性行政處分。

而本件之爭點即被告應否受理原告所為租佃爭議調解之申請，即應就原告調解申請書所載收回土地之事由，性質上是否屬耕地三七五減租條例第二十六條規定所稱之租佃爭議判斷之。

爰分述如下：

（一）按「行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」

業經司法院釋字第一二八號解釋在案。

而其解釋理由書更明白表示：「查耕地三七五減租條例第十九條第一項規定：『耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕』，並列舉不得收回自耕之三款情形，其耕地准否收回自耕，乃應依同條例第六條第一項及由同條第二項授權訂定之臺灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分；

又依該條例第十九條第二項（按，即現行第十九條第四項）之規定，出租人如確不能維持其一家生活，而同時因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會所為之調處，既係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，自亦係行政處分。

且此項調處之對外行文，依同條例第三條授權所制定之臺灣省各縣（市）（局）鄉（鎮）（區）公所耕地租佃委員會組織規程第十三條，臺北市各區公所耕地租佃委員會組織規程第十三條規定以鄉（鎮）或區公所之名義行之，足見此項調處應由鄉鎮區公所以行政機關之地位為之，其為行政處分，更為明顯。

復查該條例第十九條第二項並無如同條例第二十六條第一項移由司法機關處理之規定，故出租人或承租人對耕地准否收回自耕之核定與調處，如有不服，自應依訴願法第一條（按，即現行第一條第一項），行政訴訟法第一條（按，即現行第四條第一、二、三項）循行政爭訟程序以提起訴願再訴願行政訴訟之程序請求救濟。」

可知，行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，性質上係屬行政處分，故出租人或承租人如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟。

又因憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；

第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。

耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律（司法院釋字第四二二號解釋參照），而耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第十九條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定；

而此第二十條應續訂租約之規定，明白表示耕地租約於租期屆滿時，除已經同條例第十九條准收回自耕外，於承租人願繼續承租之情況下，出租人均應續訂租約，且縱出租人拒絕續訂租約，其租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅（最高法院五十一年台上字第一五八號判例參照）；

亦即承租人可填具續訂租約申請書，附同原訂租約，向耕地所在地鄉鎮市區公所單獨申請續訂租約，其租期依照耕地三七五減租條例第五條規定，仍不得少於六年。

換言之，於耕地租賃契約租期屆滿時，出租人得否收回自耕，除有承租人不願續租之情事外，需經由主管機關依據耕地三七五減租條例第十九條規定為核定或調處之行政處分准收回自耕者，始得收回自耕；

而未經准收回自耕者，即均應續訂租約，否則依據同條例第二十二條第二款及第三款定，違反者尚應負刑事責任。

是自此規範內容觀之，可知關於依據耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定之耕地收回自耕及續訂租約，均由行政機關透過公權力為之，並無再由租佃雙方經由協調處理之餘地。

至於耕地三七五減租條例第二十六條雖有關於租佃爭議應循調解、調處及移送司法機關循民事訴訟處理之程序規定；

然所謂調解，性質上屬於當事人間之和解，其成立必由於當事人間之合意，不能強迫其接受。

所謂調處，為調處機關所為勸導並依職權而為決斷或仲裁之意。

故調解僅有所謂不成立，而調處則有所謂不服；

而調解不成立者始得進而調處，不服調處者，始得移送司法機關即普通法院處理。

故依調解、調處之意義及其救濟流程，可知耕地三七五減租條例第二十六條所規範之租佃爭議，並不及於上述行政機關應透過公權力為之之耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定之耕地收回自耕及續訂租約事項。

（二）查本件原告係因其所共有系爭耕地之耕地三七五租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告以租約期滿，不再續租為由，於九十二年四月五日申請耕地租佃爭議調解收回耕地，已如上述；

而關於系爭耕地，承租人亦已於九十二年一月二十八日申請續訂租約，已經被告陳述甚明；

足見原告係因系爭耕地租期屆滿，而主張收回系爭耕地，然系爭耕地之承租人並無不願繼續承租之情；

惟依前開所述，出租人於租期屆滿時欲收回自耕，需無耕地三七五減租條例第十九條所規定之消極條件，且其是否得予收回，係由主管機關經由核定或調處之行政處分方式為之；

而此種收回耕地之申請，程序上是由出租人填具收回出租耕地申請書之形式為之；

另系爭耕地之承租人業已申請續訂租佃契約，已如上述，是原告得否將系爭耕地收回自耕而無庸依耕地三七五減租條例第二十條規定續訂租約，即應視原告是否符合同條例第十九條收回自耕之規定，而經准予收回自耕，是原告於未經主管機關依據耕地三七五減租條例第十九條規定核准收回自耕前，雖為不同意續訂租約之表示，此爭議本質上仍屬系爭耕地是否應依耕地三七五減租條例第十九條及二十條規定收回自耕及續訂租約之爭執，是依上開所述，其自非耕地三七五減租條例第二十六條所規範之租佃爭議。

故原告以其申請調解時所載之耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，僅係原告請求返還耕地之原因，而本件係基於原訂租約租期已屆滿，原告表明不願續訂租約請求收回耕地衍生之爭執，係屬原告作為申請調解依據之耕地三七五減租條例第二十六條規定所稱之租佃爭議云云，顯係故為迂迴解釋之詞，無足採取。

四、綜上所述，本件原告以租佃爭議調解申請書申請調解之事項，性質上既非耕地三七五減租條例第二十六條規定所稱之租佃爭議，是被告函復確認其非屬耕地三七五減租條例第二十六條所稱之租佃爭議，而不予受理其租佃爭議調解之申請，並無違誤，訴願決定從程序上為不受理之決定，理由雖有未洽，結論尚無不合。

又原告所為租佃爭議調解之申請，既非屬應為調解之租佃爭議，是原告以其係屬租佃爭議，請求被告應受理原告收回耕地之申請並予調解，即乏請求之依據。

是原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應受理原告收回耕地之申請並予調解，均無理由，應予駁回。

五、又原告本件請求既因其申請調解事項，非屬耕地三七五減租條例第二十六條所規範之租佃爭議而無理由，是原告關於耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定是否違憲之爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

中 華 民 國 九十三 年 二 月 十一 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀
法 官 李協明
法 官 簡慧娟
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十一 日
法院書記官 楊曜嘉