高雄高等行政法院行政-KSBA,94,訴,715,20060323,1

高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00715號

原 告 甲○○
訴訟代理人 蔡碧仲 律師
複代理人 陳偉展 律師
陳惠如 律師
陳怡禎 律師
被 告 嘉義縣水上地政事務所
代 表 人 乙○○主任
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因土地複丈事件，原告不服嘉義縣政府中華民國94年7月12日府行法訴字第0940067987號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實甲、事實概要：緣原告與訴外人陳世儒、陳廷海共有嘉義縣中埔鄉○○段331地號土地（訴願決定及原告起訴書均誤載為330地號，下稱系爭土地），經台灣高等法院台南分院民國（下同）93年12月7日93年度上字第135號判決共有物分割如後附圖所示，並確定在案。

原告於94年2月17日，持上開判決書及確定證明書，向被告申請分割複丈，經被告審查後發現系爭土地之分割案與農業發展條例第16條第2項規定：「前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」

及耕地分割執行要點第11點：「依本條例（農業發展條例）第16條第1項第3款及第4款規定申請分割之耕地，應分割為單獨所有。

但耕地之部分共有人協議就其應有部分，仍維持共有者，不在此限。

依前項規定辦理分割者，其分割後之耕地不得有全體繼承人或全體共有人維持共有之情形。」

之規定不符，遂以94年3月28日嘉上地二字第0940001740號函否准原告之申請；

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；

遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告應依原告之申請就94年2月17日上二土測第25200號申請案件作成准予辦理分割複丈暨分割登記之處分。

㈢訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。

㈡訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之主張

一、原告起訴意旨略以：㈠按「各共有人，得隨時請求分割共有物。

但因物之使用目的不能分割或契約訂有不分割之期限者，不在此限。」

民法第823條第1項定有明文。

系爭土地並無因物之使用目的不能分割之情形，原告與訴外人陳世儒、陳廷海亦未訂有不分割期限，是以向法院聲請共有物之分割於法有據，並經台灣高等法院台南分院93年度上字第135號判決確定在案，合先敘明。

㈡次按「前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」

農業發展條例第16條第2項定有明文。

又「依本條例第16條第1項第3款及第4款規定申請分割之耕地，應分割為單獨所有。

但耕地之部分共有人協議就其應有部分，仍維持共有者，不在此限。」

「依前項規定辦理分割者，其分割後之耕地不得有全體繼承人或全體共有人維持共有之情形。」

亦為耕地分割執行要點第11點第2項所規定。

其立法意旨乃為避免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理經營。

㈢本件原告等共有系爭土地之其中1筆已成為既成道路，供村里聯外道路使用，為日後通行出入之便，自有保留之必要，為民法第823條但書所指之「因物之使用目的不能分割者」。

該部分勢將無法為經濟上之利用，無論分歸何人，對其均屬不公，且所有人日後恐將之挪為私人之用，拒供公眾通行出入，繼續維持該既成道路之共有，乃考量所有共有人之利益及鄰里日後通行之便所為之決定，絕非「任意」分割。

況該維持共有之土地本為既成道路，無法為農業經營，分割之結果，並不改變原耕作之面積，不致產生因細碎分割而影響農業合理經營之弊。

因此台灣高等法院台南分院93年度上字第135號民事判決與農業發展條例及耕地分割執行要點之立法意旨無違，合於民法第823條規定，應認為本件土地分割宗數應不受限制。

被告依農業發展條例第16條第2項規定及耕地分割執行要點第11點駁回原告分割登記之申請，其認事用法顯有違誤。

㈣再按，內政部92年6月19日台內地字第0920008963號解釋函與最高法院69年台上字第1831號判例有違：判例乃指最高行政法院或最高法院於其諸多判決中，經過揀選審核之程序，將其中具有先例價值者，製成判例要旨而公布，對將來發生之同類事件有一般拘束力，在法源上之地位與法令相當。

觀之最高行政法院62年判字第610號判例意旨：「．．．所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言．．．」，違背判例視同違背法規，同為適用法規顯有錯誤，足見最高行政法院亦持同一見解。

則判例既有與法律同等之效力，在其未變更前，自有拘束各級法院及行政機關之效力。

內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函，乃內政部就適用農業發展條例第16條之疑義所為之解釋，性質上屬解釋性行政規則，應僅能就法律適用之疑義為補充性之解釋，仍應受法律、法規命令或其他同等位階法源之拘束，不能牴觸其上位規範而為反於立法意旨之解釋。

按「分割共有物，以消滅共有關係為目的。

法院裁判分割共有土地時，除因該土地內部分土地之使用目的不能分割（如為道路）或部分共有人仍願維持其共有關係，應就該部分土地不予分割或准該部分共有人成立新共有關係外，應將土地分配於各共有人單獨所有。」

最高法院69年台上字第1831號判例闡釋明確，則因部分土地之使用目的不能分割，而就該部分土地不予分割，並不違反民法第823條規定，並合於農業發展條例之立法意旨已如前段所述。

而內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函竟違背上開有效施行之現行法源，逕就「共有耕地訴請法院判決，其分割後之宗數因1筆作為必要通路，致宗數超過共有人人數」，此項涉及司法判決與現行法明文規定扞格，應如何處理之重大爭議，作出命其所屬之地政機關「應予駁回」之解釋，實已逾越其行政機關之權限，並有違法情形，自不得拘束其下級機關及各級法院。

㈤末按，被告乃為一行政機關，固應受內政部92年6月19日台內地字第0920008963號解釋函之拘束，然卻忽略內政部91年2月25日台內地字0000000000號解釋函。

該解釋函亦係針對「農業發展條例第16條第4款共有耕地分割後之耕地得否維持全體共有人共有之處理疑義」所為，函中雖認准許土地共有人，就土地一部分請求分割，或僅將共有物之一部分予以分割，而其餘部分則分歸某部分共有人共有之分割情形，與農業發展條例第16條第4款之規定似有未合。

然「惟如遇有具體個案涉訟者，自以法院之確定判決為準。」

亦為內政部91年2月25日台內地字0000000000號函在案，該函釋既未經內政部予以廢止，自仍為有效之解釋性行政規則，與內政部92 年6月19日台內地字第0920008963號函同具拘束下級機關之效力。

惟該兩號函釋位階相同，意義相反，內政部92年6月19日台內地字第092008963號函因違背法令不具拘束力，已如前所述，自當以內政部91年2月25日台內地字第0910003153號函為有效。

本件符合該內政部91年2月25日台內地字第0000000000號函所示之例外情形，被告自當以台灣高等法院台南分院之確定判決為準，准許原告分割登記之申請，始為適法。

二、被告答辯意旨略以：㈠按「前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」

「依本條例第16條第1項第3款及第4款規定申請分割之耕地，應分割為單獨所有。

但耕地之部分共有人協議就其應有部分，仍維持共有者，不在此限。

依前項規定辦理分割者，其分割後之耕地不得有全體繼承人或全體共有人維持共有之情形。」

分別為農業發展條例第16條第2項及耕地分割執行要點第11點所規定。

被告對於原告之土地分割複丈申請，自應依法審核並為適法之處分。

㈡又「查92年2月7日修正之『農業發展條例』第16條第2項規定『前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。』

原係該法施行細則第10條所規定，惟考量限制『耕地分割後之宗數，不得超過共有人人數。』

已涉及限制人民權利，爰由施行細則提升至法律位階，至其立法意旨係為避免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理經營。

故『農業發展條例』92年2月7日修正公布後，依該條例第16條第1項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，如係法院確定判決，亦應遵循分割後之宗數，不得超過共有人人數之基本原則，．．．；

如共有人持上開法院之確定判決書判決分割後之宗數超過共有人人數向該所申辦共有物分割登記，地政機關應予駁回。」

內政部92年6月19日台內地字第0920008963號號函解釋在案，被告據以駁回原告土地複丈之申請，於法並無違誤。

理 由

一、按「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。

但有下列情形之一者，不在此限：．．．3、本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，得分割為單獨所有。

4、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。

．．．6、非農地重劃地區，變更為農水路使用者。

依本條例第16條第3款及第4款辦理共有耕地分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或經法院之確定判決。

分割後之宗數不得超過共有人人數。」

為農業發展條例第16條所明定。

另耕地分割執行要點第11點、第14點規定：「依本條例第16條第1項第3款及第4款規定申請分割之耕地，應分割為單獨所有。

但耕地之部分共有人協議就其應有部分，仍維持共有者，不在此限。

依前項規定辦理分割者，其分割後之耕地不得有全體繼承人或全體共有人維持共有之情形。」

「依本條例第16條第1項第6款所稱非農地重劃地區，變更為農水路使用者，應先變更為道路用地或水利用地後，始得辦理分割。」

該分割要點係基層地政機關執行耕地分割事宜所作技術性、細節性之作業準則（即行政規則），與法律規定之意旨無違，自得予援用。

二、本件原告與訴外人陳世儒、陳廷海共有前揭331地號土地（訴願決定及原告起訴書均誤載為330地號），經台灣高等法院台南分院93年12月7日93年度上字第135號判決共有物分割如附圖所示，並確定在案。

原告於94年2月17日，持上開判決書及確定證明書，向被告申請分割複丈，經被告審查後發現系爭土地之分割案與農業發展條例第16條第2項規定：「前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」

及耕地分割執行要點第11點：「依本條例（農業發展條例）第16條第1項第3款及第4款規定申請分割之耕地，應分割為單獨所有。

但耕地之部分共有人協議就其應有部分，仍維持共有者，不在此限。

依前項規定辦理分割者，其分割後之耕地不得有全體繼承人或全體共有人維持共有之情形。」

之規定不符，遂以94年3月28日嘉上地二字第0940001740號函否准原告之申請等情，有台灣高等法院台南分院93年12月7日93年度上字第135號民事判決書、民事判決確定證明書、被告94年3月28日嘉上地二字第0940001740號函影本附原處分卷足稽，並經本院調取上開民事歷審確定案卷核閱無訛，且為兩造所不爭，堪信為真實。

三、本件兩造所爭執者厥為被告依農業發展條例第16條第2項及耕地分割執行要點第11點第2項規定，否准原告之請求，是否適法；

經查：㈠按農業發展條例第16條第1項規定：「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。」

立法意旨係在避免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理經營，例外於有該條第1項但書規定者，始准予分割，惟依同條例第16條第1項第3款、第4款所為之分割，須受同條第2項分割後之宗數不得超過共有人人數規定之限制，立意良善且適當，被告對於耕地分割後之宗數超過共有人數之農地，限制其共有物分割登記之申請時，自應依前開法律規定辦理。

㈡次按「按登記機關接收申請登記案件後，應即依法審查。

審查結果依法不應登記者，應以書面敘明理由，駁回登記之申請，土地登記規則第47條第1項前段、第49條第1項第2款定有明文。

又每宗耕地不得分割及移轉為共有，其產權為共有者，除因繼承而移轉者外，於移轉後，其共有人數不得增加，復為農業發展條例第30條，及其施行細則第20條第2項所定明，卷查原告等7人共有坐落彰化縣溪湖鎮○○○段177地號等22筆土地（177－9地號重測時由177地號分割出，故應為23筆)經臺灣高等法院台中分院73年度上更一字第253號判決確定，其中崙子腳段177地號計9筆土地，分割後歸姚振風取得，同段178地號等7筆土地歸陳炳輝取得，同段172地號等6筆土地各歸洪錦罩等5人分別取得，並應互相給付或取得補償金暨協同各自取得所有權。

惟訴訟期間，訴外人姚振風、陳炳輝將其所有崙子腳段177－2地號土地持分移轉予李義繹、陳文東、蔡先評、陳清松、許慶昌、余水木、陳存仁、陳誥等人，為兩造所不爭，並有原處分卷附登記聲請書等可證。

雖民事訴訟法第401條第1項規定確定判決除當事人外對於訴訟繫屬後為當事人之繼受人，亦有效力。

並不影響原告單獨申請登記，惟上開登記規則第81條規定，依據法院判決單獨申請共有物分割登記，係為全體共有人申請分割登記，並非單獨取得所有權之移轉登記，本件原告申請分割登記之前揭土地地目為『田』屬於農業發展條例不得分割移轉為共有之耕地，原告竟執以請求分割登記，除並列原共有人7人外，復增列李義繹等8人為共有人，並將其中177地號等17筆土地列為李義澤等10人共同取得，顯有違上開農田不得細分的禁止規定，要與單純依判決本旨申請分割登記情形有間。

自非得准予登記，原處分予以為駁回之處分，於法有據，一再訴願決定為之遞次維持，尚無違誤，原告引用民事訴訟法第四百零一條規定，主張前列分割共有物確定判決，效力及於訴訟繫屬後取得共有權利之李義澤等8人，依法應准予辦理分割登記云云，應係對於上敘共有物分割登記之本旨有所誤解，殊不能以該分割共有物判決效力及於李義澤等人，而可置法律禁止規定於不顧。

原告主張自非可採，又本件為依法不應登記事件，非屬補正範圍尚不得藉口被告機關未先命補正指駁回處分為違法，是其起訴意旨，洵難認有理由，合予駁回。」

最高行政法院80年度判字第1123號判決可資參照，即揭明原告雖持法院共有物分割登記之確定判決聲請辦理分割登記事宜，惟登記機關仍有應依法審查「登記事項」是否合法之權責。

基此，本件共有物分割登記，被告自應審查分割登記之內容是否符合農業發展條例施行細則第10條及農業發展條例第16條第2項之規定「分割後之宗數不得超過共有人人數」。

本件原告持以向被告申請土地複丈之台灣高等法院台南分院93年度上字第135號判決，其分割結果如附圖所示，共計4宗地，顯超過共有人人數（3人），有違前揭農業發條例之限制，被告否准原告複丈之申請，並無不合。

㈢第查，本件原告申請分割複丈之系爭土地（即嘉義縣中埔鄉○○段331地號土地）屬「非農地重劃地區」土地，有土地登記謄本附於前揭民事案卷可稽，且為被告所不爭執，是參諸台灣高等法院台南分院前開判決以：「四．．㈠．．．況依農業發展條例第16條第1項第6款『非農地重劃地區，變更為農水路使用者』，亦得逕為分割，根本不受第16條第2項規定之限制，（受限制者僅該項第3、4款），附圖二所示Ａ部分土地為既成度路有如前述，屬農業發展條例第16條第1項第6款『非農地重劃地區，變更為農水路使用者』，本得逕為分割，益見其不受共有耕地分割後之宗數，不得超過共有人人數之限制。

本件系爭土地．．．編號Ａ部分為一既成道路，有照片為證，並為兩造所不爭執，宜保持共有，始符公平原則，且為民法第823條第1項所定因物之使用目的不能分割之情形，其不受共有物分割後之筆數，不得逾共有人人數之限制．．．。」

意旨，足見前開民事判決係以系爭土地符合農業發展條例第16條第1項第6款「非農地重劃地區，變更為農水路使用者」之規定，而為如附圖所示共有物分割之判決。

然查，依耕地分割執行要點第14點規定，非農地重劃地區○○○○○路使用者，應先變更為道路用地或水利用地後，始得辦理分割。

因此耕地依法應核准變更為道路用地或水利用地後，始得據以辦理分割，亦經本院函請農業主管機關行政院農業委員會釋明在卷，有行政院農業委員會95年2月9日農企字第0950106208號函附卷可稽。

本件系爭土地如附圖Ａ部分，雖屬既成道路，供村里聯外道路使用，有嘉義縣中埔鄉公所92年3月19日中鄉建字第0920003414號函在卷可佐（詳台灣嘉義地方法院民事卷第60頁），惟原告等人並未先向主管機關申請變更為道路用地或水利用地後，再行申請共有物分割，亦為兩造所不爭，則原告持前揭台灣高等法院台南分院93年度上字第135號民事判決申請分割複丈，即非適法，被告予以否准，並無不合。

㈣末查，內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函說明二略以：「．．．『農業發展條例』92年2月7日修正公布後，依該條例第16條第1項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，如係法院確定判決，亦應遵循分割後之宗數，不得超過共有人人數之基本原則．．．如共有人持上開法院之確定判決書判決分割後之宗數超過共有人人數向該所申辦共有物分割登記，地政機關應予駁回。」

該函釋係登記主管機關為貫徹農業發展條例第16條第1項第3款、第4款、第2項之立法意旨所為之釋示，本院自得援用；

至最高法院69年台上字第1831號判例意旨：「分割共有物，以消滅共有關係為目的。

法院裁判分割共有土地時，除因該土地內部分土地之使用目的不能分割（如為道路）或部分共有人仍願維持其共有關係，應就該部分土地不予分割或准該部分共有人成立新共有關係外，應將土地分配於各共有人單獨所有。

」係就建地分割所為所為之裁判，兩者並不相同，是內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函並無違背最高法院69年度台上字第1831號判例意旨。

又內政部91年2月25日台內地字第0000000000號函略以：「按『各共有人，得隨時請求分割共有物。

但因物之使用目的不能分割或契約訂有不分割之期限者，不在此限』『每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。

但有下列情形之一者，不在此限．．．4、本條例中華民國89年1月4四日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。

．．．』分別為民法第823條第1項及農業發展條例第16條但書第4款所明定。

民法有關分割共有物之規定，原則上係以消滅共有關係為目的，因而共有物分割後，各分割共有人取得單獨所有權。

而上開農業發展條例之規定，其立法意旨主要在防止耕地細分，以利農場經營管理、簡化耕地權屬複雜性之目的，原則上每宗耕地每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割，例外在符合但書各款情形之一者始允許耕地分割。

故上開條例第16條但書第4款規定係為解決共有耕地糾紛並達產權單純化之目的，始例外不受面積限制而得分割為單獨所有，．．．。

三、．．．當事人申請分割後仍維持全體共有人共有之分割情形，揆諸前開說明，分割共有物係為消滅共有關係，且法院為分割共有物之裁判時，除有依物之使用目的不能分割或部分共有人明示就分得部分願維持共有者外，亦不能創設新的共有關係，例如准許土地共有人，就土地一部分請求分割，或僅將共有物之一部分予以分割，而其餘部分則分歸某部分共有人共有之情形．．．。

準此，上開分割情形與前揭規定似有未合。

惟如遇有具體個案涉訟者，自以法院之確定判決為準。」

乃係闡明農業發展條例第16條第1項第4款共有耕地分割後之耕地原則不得維持全體共有人共有，雖遇有具體個案經法院判決者，仍應依法律規定之意旨執行，是原告主張內政部92年6月19日台內地字第092008963號函與最高法院69年台上字第1831號判例意旨有違而不具拘束力，當以內政部91年2月25日台內地字第0000000000號函為有效。

本件符合該內政部91年2月25日台內地字第0000000000號函所示之例外情形，被告自當以台灣高等法院台南分院之確定判決為準，准許原告分割登記之申請云云，並不可採。

四、綜上所述，原告主張既不可採，則被告否准原告對於嘉義縣中埔鄉○○段331地號土地分割複丈之申請，並無不合；

訴願決定予以駁回，亦無違誤；

原告起訴意旨求為將訴願決定及原處分均撤銷，並請求被告依原告之申請就94年2月17 日上二土測第25200號申請案件應作成准予辦理分割複丈暨分割登記之行政處分，為無理由，應予駁回。

又本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果無影響，不再一一論述。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟
法 官 戴見草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
書記官 蔡玫芳