高雄高等行政法院行政-KSBA,94,訴,943,20060331,1

高雄高等行政法院判決
94年度訴字第943號

原 告 財政部國有財產局台灣南區辦事處
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 黃祖裕 律師
被 告 高雄縣政府
代 表 人 乙○○ 縣長
訴訟代理人 丙○○
范仲良 律師
複 代理人 鄭銘仁 律師
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國94年9月14日環署訴字第0940039737號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實甲、事實概要：緣原告係高雄縣田寮鄉○○○段452-93、452-98、452-99、452-100地號等4筆國有土地（下稱系爭土地）之管理人。

系爭土地經被告所屬環境保護局於民國（下同）93年10月間委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）辦理調查結果，遭非法棄置廢棄物，面積約有8,143平方米，其中有害事業廢棄物約9,900公噸，一般事業廢棄物約39,700公噸，有污染環境及危害人體健康之虞，並經被告認原告有重大過失，致遭非法棄置廢棄物於系爭土地；

遂依廢棄物清理法第71條規定，命原告於95年1月底前完成清除處理。

原告不服，提起訴願，經遭駁回；

遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：㈠按最高行政法院75年判字第309號判例要旨即明示，行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。

另按廢棄物清理法第71條規定，就土地所有人、管理人或使用人課以限期清除處理之責任者，係以該等人容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置其土地為要件，主管機關應負舉證責任。

查，本件系爭土地係自同段452-1地號土地分割而來，分割前452-1地號土地為森林區林業用地，面積155公頃4,803平方米，本由原告委託被告代為管理，至87年1月16日始終止委託契約，而由原告收回管理，移交清冊上載明「空置」，有移交清冊為憑。

然依台灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）92年度上易字第957號刑事判決認定之事實內稱：「‧‧‧被告陳輝煌最初佔用高雄縣田寮鄉○○○段第452-93地號土地之時間為78年間，被告黃嘉勝最初佔用高雄縣田寮鄉○○○段第452-98地號土地之時間為80年之前，被告蔡木柱最初佔用高雄縣田寮鄉○○○段第452-99地號土地之時間為80年之前，被告鄭發生最初佔用高雄縣田寮鄉○○○段第452-100地號土地之時間為79年間，‧‧‧」，足見被告將前開452-1地號土地移交原告接管前，系爭土地已分別遭陳輝煌等4人竊佔，被告未盡善良管理人之責任，反於清冊上註明空置，令原告相信系爭土地未放租且無竊佔之事實。

㈡又系爭土地面積8,143平方米，僅占該筆土地總面積0.523%（8143÷0000000=0.00523）。

換言之，每100平方米土地被竊佔及掩埋廢物之面積只有0.523平方米。

又山谷側面面向國道三號（即南二高高速公路），惟查，該國道三號經過系爭土地之路段係於89年2月通車，通車前，一片荒蕪，人煙稀少。

非如訴願決定書所稱「以目視方式即可見遭傾棄於地表之廢棄物」，而據以認定原告有重大過失，當屬無稽。

另依瑞昶公司於93年10月份所作「高雄縣田寮鄉○○○段非法棄置廢棄物場址調查與清理規則作業期末報告」第2-5頁內稱「場址目前可由高14道旁延伸之小路連接，因受掩埋關係，現場之填埋成一塊平台地，蒐集66、79及91年所測繪之航空基本相片圖比較如圖2-3所示，在66及79年版尚未出現因廢棄物傾置所形成之平台。」

等語，然未就80至88年間之航空基本相片圖再作比較，故無法確定系爭49,600公噸之廢棄物係何年所棄置？報告內亦未就廢棄物之棄置年限作檢測，僅於88年間發現被非法占用即逕以當時之管理人為限期清除處理之對象，尚嫌率斷。

且有關80至87年間之航空基本相片圖，經向行政院農業委員會林務局農林航空測量所查詢結果，並無該地區於80至87年之空照圖。

㈢被告雖主張其已於88年10月27日函知原告系爭土地有非法使用情形，惟查，該函內所指未經申請核准，擅自於國有森林區土地從事廢鋁冶煉加工，其坐落地號誤載為451-1地號，原告遂於88年11月18日函覆被告。

嗣被告於89年3月14日以89府環四字第WB001081號函檢送原告違反廢棄物清理法第15條規定之告發單予原告。

原告乃於89年3月30日以台財產南改字第8900007406號函指「本案土地面積廣達155.4803公頃，占用人數百餘人，現由地政機關依據各佔用人位置辦理測量分割作業中，為瞭解實際違反位置，特請提供相關位置圖及使用人，如有需要敬請訂期會同至現場指界，以憑瞭解違反事實及範圍予以改善處理。」

詎被告置之不理，原告乃提出訴願，被告始告知系爭土地上有他人丟棄事業廢棄物之時間為89年3月15日。

當時尚在辦理土地測量分割中（91年7月22日始分割完畢），分割後始可辦理出租。

㈣系爭土地於80年5月31日與被告訂立委託管理契約，契約第2條明定80年2月起委託被告管理，87年1月16日終止契約，總筆數共17,279筆，無法一一點交，只能作書面之移交。

系爭土地1筆面積即高達155.4803公頃，以國家之預算及人員編制，根本無法如小面積之私有土地，可以加圍籬及常常巡查方式管理之。

移交清冊上雖載明「空置」，但經查有百餘人無權佔用，原告只能先就依各佔用人之面積與位置，委由被告所屬地政機關辦理測量，管理上應無重大過失。

二、被告答辯意旨略謂：㈠系爭土地有遭非法傾倒有害廢棄物，經被告委託辦理調查，顯示現場遭非法棄置廢棄物之面積，約8,143平方米，其中有害事業廢棄物約9,900公噸，一般事業廢棄物約39,700公噸，有污染環境、危害人體健康之虞，此一事實為原告所不否認，是系爭土地有廢棄物清理法第71條所規定之「不依規定清除、處理之廢棄物」應堪認定。

㈡按廢棄物清理法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。」

課予土地所有人、管理人、使用人清除之義務，其目的乃在於土地遭人傾倒廢棄物，雖非該土地所有人、管理人、使用人所為，然倘係因渠等疏於管理所致，自應擔負排除危害的責任，此即行政法理論上所謂之「狀態責任」。

蓋土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人、管理人、使用人既享有可使用土地之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。

故課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段，原告於歷次協調、訴願均表示渠並非廢棄物棄置之行為人，不應負擔清除、處理之義務，實與廢棄物清理法第71條之立法意旨相違。

㈢查系爭土地遭大範圍、大量傾倒棄置有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，衡諸一般經驗法則，該傾棄行為顯非一朝一夕偶然而成，且系爭地號土地坐落於6米道路旁、鄰近高14縣道，為一山谷地形，山谷側面向國道3號，以目視方式即可見遭傾棄於地表之廢棄物，原告對其所管理之土地因疏於有效監管致遭他人大量非法棄置廢棄物之事實，實難諉為不知，原告有重大過失致使土地遭到非法棄置廢棄物應堪認定。

㈣況原告乃綜理國有財產事務，負有國有財產之取得、保管、使用、收益及處分承辦之責，此為國有財產法所明訂，系爭土地早於88年10月27日，被告即曾以副本函知原告系爭土地有非法使用之情事，嗣於89年3月14日被告更以89府環四字第WB001081號函告發違反廢棄物清理法通知原告，詎料，被告於事後多次派員復查，均發現有新增非法棄置之廢棄物，此觀被告94年5月3日稽查紀錄可知，由此足見原告並未採取有效之防範或排除手段，致系爭土地長期連續遭到他人非法棄置一般與有害之事業廢棄物，造成嚴重污染，實已欠缺一般人應有之注意義務而有重大過失，原告主張系爭土地位處偏遠，遭棄置廢棄物難以查悉防範，顯為卸責之詞，不足採信。

㈤至原告主張系爭土地早於80年間即已遭到他人竊佔，是原告並無重大過失云云，然查被告早於88年10月27日、89年3月14日，分別以副本函知、告發單等方式通知原告，已詳如上述，而高雄高分院91年度上訴字第318號刑事判決認定訴外人鄭衣忠於88年12月30日於系爭土地上，有非法棄置廢棄物之行為，另台灣高雄地方法院（下稱高雄地院）89年度訴字第2788號判決對於黃嘉勝等人之犯罪，亦係認渠於89年2月起在系爭土地上，未經申請領有許可證或核備文件，成立熔煉廢鋁屑之事業機構，並自同年5月僱用蔡順益於系爭土地上連續多次將溶鋁後所產生之廢鋁灰渣任意棄置在場區旁之山谷，於89年10月13日為警查獲，此觀高雄地院上開刑事判決即明，是鄭衣忠、黃嘉勝等人違反廢棄物清理法之期間係於88年12月及89年5月至10月，並非80年以前，況且，原告早於88年10月27日、89年3月14日即已接獲被告之通知，竟仍容任鄭衣忠、黃嘉勝等人於系爭土地上不法連續傾倒一般事業廢棄物、有害事業廢棄物，是原告實有重大過失，怠於盡到管理監督系爭土地之責任，已屬昭然，自不容原告藉詞脫卸責任，是被告所為命原告限期清除處理之處分，依法即無不合。

另按，原告所管理之高雄市○○區○○段1小段291地號土地，亦曾遭非法棄置桶裝廢棄物600餘桶及污染土621公噸，原告亦於91年5月至92年12月間編列預算委託清除處理完畢，顯見原告亦肯認土地管理人應負有清除處理非法傾棄於其土地上之廢棄物，舉輕以明重，系爭土地遭致他人長期連續傾棄廢棄物，原告自亦應負清除、處理之責任，實無疑義。

㈥又原告主張渠並非行為人，本件應對行為人為處分，不應對渠為處分，實與廢棄物清理法第71條規範意旨不符，蓋依該法條第1項所稱，主管機關得命「事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致之廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。」

之規定，係令事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，連帶負擔清除處理之責任，並非僅得對其中單一行為人為處分，原告之主張與法尚有未合。

㈦觀諸廢棄物清理法第71條之所以課土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。

況且，廢棄物係於土地所有權人之土地上存在，土地所有權人即應負有維護土地處於合乎環保法規規定之狀態，對於土地上之廢棄物為清除之責任。

職此之故，原告主張渠僅為名義上系爭土地之所有權人，系爭土地並非渠所使用，亦非非法棄置廢棄物之行為人，然此僅涉及土地之使用人、管理人及行為人應否負連帶清除之責任而已，並無解於土地所有權人對其土地應盡清除之責任，原告本於連帶責任為清除處理後，當得另行對其他負連帶責任之人，請求償還清除處理費用，非謂主管機關僅得對行為人處分，原告之主張自不足採。

理 由

一、原告代表人原為莊翠雲處長，嗣變更為甲○○，業由新任處長甲○○具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。

二、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。

屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。

屆期未清償者，移送強制執行；

直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」

廢棄物清理法第71條第1項定有明文。

又該條之所以課土地之所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，亦應負清除處理之責任，乃考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。

三、本件由原告管理之系爭土地，經被告所屬環境保護局於93年10月份委託瑞昶公司辦理調查結果，顯示遭非法棄置廢棄物，面積約有8,143平方米，其中有害事業廢棄物約9,900公噸，一般事業廢棄物約39,700公噸，有污染環境及危害人體健康之虞，且經被告認原告有重大過失，致遭非法棄置廢棄物於系爭土地，遂依廢棄物清理法第71條規定，命原告於95年1月底前完成清除處理等情，為兩造所不爭執，並有被告89年3月9日003160違反廢棄物清理法告發通知單、事業廢棄物稽查工作紀錄表一及現場照片2紙附原處分卷可稽，自堪信為真實。

四、原告提起本件訴訟，乃以被告將系爭土地移交原告接管前，系爭土地已遭人竊佔，被告除未盡善良管理人責任外，且於接管清冊上註明空置，致原告因而未察，無法及時處理；

且被竊佔及掩埋之廢棄物面積僅佔系爭土地總面積0.523%，於國道三號道路通車前，該地區一片荒蕪，人煙稀少，難以察覺，被告未能提出80至88年間該地區之航照圖，尚難確認該廢棄物係於何時所棄置，即遽以其88年間發現被非法占用，而以當時之管理人即原告為限期清除處理之對象，尚嫌率斷；

系爭土地於87年1月16日終止由被告託管時，因託由被告管理之土地總筆數共17,279筆，無法一一點交，只能作書面之移交，且因系爭土地1筆面積高達155.4803公頃，基於現實管理上實有困難，是以管領土地遭人無權佔用，難謂有重大過失云云，茲為爭執云云。

五、惟查：㈠凡不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。

屆期不為清除處理時，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。

屆期未清償者，移送強制執行。

廢棄物清理法第71條第1項定有明文。

職是，該條項規定之義務人，計有事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人；

亦即，負有清除處理義務者，不以產生廢棄物之事業為限，土地所有人、管理人或使用人，倘有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地者，依法均負有清除處理廢棄物之義務。

本件原告為系爭國有土地之管理人，且其管理之系爭土地遭掩埋堆置如上述之廢棄物，為兩造所不爭之事實，因此，原告如有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地者，依法自應負清除處理廢棄物之義務。

㈡原告雖主張依高雄高分院92年度上易字第957號刑事判決認定之事實可知，系爭土地於被告移交原告接管前，已分別遭訴外人陳輝煌等人竊佔，被告未盡善良管理人責任，反於交接清冊上註明空置，故系爭土地上遭非法棄置廢棄物，原告難謂有重大過失云云。

然查，兩造訂立委託管理契約之時間係自80年2月起至87年1月16日止，有該國有非公用土地委託管理協議書附卷可憑，而依高雄高分院上開刑事判決所認定之事實為：「‧‧‧被告陳輝煌最初佔用高雄縣田寮鄉○○○段第四五二之九三地號土地之時間為七十八年間，被告黃嘉勝最初佔用高雄縣田寮鄉○○○段第四五二之九八地號土地之時間為八十年之前，被告蔡木柱最初佔用高雄縣田寮鄉○○○段第四五二之九九地號土地之時間為八十年之前，被告鄭發生最初佔用高雄縣田寮鄉○○○段第四五二之一○○地號土地之時間為七十九年間，‧‧‧」，可知上開判決認定系爭土地遭該案被告4人非法佔用之時間均在原告委託被告管理系爭土地之80年2月之前，原告自不得令被告就其受委託管理系爭土地前已發生之違法佔用情事負責。

況該刑事判決僅認定系爭土地遭訴外人陳輝煌等4人，於80年2月之前，非法佔用，已逾竊佔刑責追訴權時效而已，並未認定陳輝煌等人在系爭土地有非法棄置廢棄物等情，是原告以之主張免責，尚無可採。

㈢退步言之，縱使系爭土地係於原告委託被告管理期間即遭人非法棄置廢棄物，則依原告與被告簽訂之上開土地委託管理協議書協議條款第5條規定：「乙方（即受託人）於受託管理期間，應盡善良管理人之職責。」

原告自應於87年終止託管而與被告辦理土地交接時，依據該條款就被告於受託管理期間所生之管理上疏失，令其負善良管理人責任。

原告既未於交接當時爭執有上開違章情事，而完成交接手續，自應認原告已取回對系爭土地之管理權限，對於系爭土地上存在之遭人非法棄置廢棄物違章狀態，應負起管理人之責任。

尚不得於交接完畢數年，經被告查獲遭非法棄置廢棄物於系爭土地時，復主張遭棄置廢棄物係發生在被告受託管理期間，應由被告負「未盡善良管理人」之責。

至兩造87年間終止託管土地協議，辦理系爭土地交接當時，移交清冊既載稱「空置」，原告復無法舉證證明該清冊記載為不實；

縱認原告主張因移交土地總筆數達17,279筆，原告人力不足，無法一一實地點交，只能作書面移交等情屬實，亦為原告行政當時所作便宜行事之選擇；

尚難執此主張就上開違章狀態之產生，應無重大過失，據以作為卸責理由。

㈣另原告復主張系爭土地面積僅佔系爭土地總面積0.523%，且於國道三號道路通車前，該地區一片荒蕪，人煙稀少，難以察覺，且被告未提出80至88年間該地區之航照圖，無法確認於何時遭棄置廢棄物，遽以其於88年間發現被非法占用，即以當時之管理人即原告為限期清除處理之對象，尚嫌率斷部分；

則按，如上所述，廢棄物清理法第71條第1項課土地所有人、管理人或使用人因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者亦負有清除處理之責任，乃考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，是以只要符合該條項之要件者，不問其土地面積大小，位在何處，均不得以其現實上無法完全盡到監督責任而主張免除其清除處理之責。

原告上開主張，並無可採。

㈤第查，系爭土地遭大範圍、大量傾倒棄置有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，衡諸一般經驗法則，顯非一朝一夕偶然而成，原告對其所管理之土地，疏於有效監管致遭他人大量非法棄置廢棄物之事實，衡情實難諉為不知，況被告於89年3月9日即以違反廢棄物清理法告發通知單告知原告系爭土地有違反廢棄物清理法第15條及第25條違章情事，嗣經被告於事後派員複查，發現系爭土地上仍堆置有非法棄置之廢棄物各情，亦有被告上開告發單及94年5月3日稽查紀錄附原處分卷可按，足見原告並未採取有效之防範或排除手段，致系爭土地長期連續遭到他人非法棄置一般與有害之事業廢棄物，造成嚴重污染，是以原告有重大過失致使土地遭到非法棄置廢棄物應堪認定。

六、綜上所述，原告之主張均不足採。從而被告以原告違反廢棄物清理法第71條第1項規定，限期命原告清除處理完畢，並無違誤。

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，附此說明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 3 月 31 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草
法 官 簡慧娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 3 月 31 日
書記官 洪美智