高雄高等行政法院行政-KSBA,94,訴,977,20060331,2

高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00977號

原 告 甲○○
訴訟代理人 沈朝江 律師
被 告 經濟部水利署第五河川局
代 表 人 乙○○ 局長
訴訟代理人 丁○○
被 告 雲林縣政府
代 表 人 丙○○縣長
訴訟代理人 戊○○
上列當事人間因土地徵收事件，原告不服經濟部中華民國94年9月22日經訴字第09406135760號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實甲、事實概要：緣原告所有雲林縣斗南鎮○○段1-113地號、1-527地號土地（下稱系爭土地），位於前台灣省政府民國（下同）76年6月19日府建水字第151301號公告之虎尾溪河川區域及85年4月2日府建水字第148599號公告水道治理計畫用地範圍內，土地使用區分編定為「河川區」。

原告以其系爭土地未依法獲得徵收，影響其權益，分別於92年12月15日、93年9月27日及94年1月28日向被告經濟部水利署第五河川局陳情，請求依法辦理土地徵收，經被告經濟部水利署第五河川局分別以92年12月31日水五產字第09209010740號、93年10月1日水五產字第09350092860號及94年2月3日水五產字第09450009080號函復以原告系爭土地大部分土地係位於虎尾溪埔寮堤防及虎尾溪堤防兩件工程間之行水區域內，小部分土地係上揭工程用地範圍內土地，而大部分位於行水區者係屬自然產生之溪水流路，非屬水利事業興建後完成之溪水流路，不符合土地徵收條例第3條之規定，無法照辦等語，而予以拒絕。

原告不服，就前揭94年2月3日水五產字第09450009080號函，提起訴願，經遭決定駁回；

遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告應依原告之聲請，作成核准徵收原告所有坐落雲林縣斗南鎮○○段1-527地號旱地面積72,892平方公尺及同段1-113地號旱地面積20,491平方公尺之行政處分，並作成補償之處分。

二、被告經濟部水利署第五河川局、雲林縣政府均聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。

㈡訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之主張：

壹、原告起訴意旨略以：

一、本件原告所有系爭土地位於虎尾溪埔寮堤段西邊臨接地，現在使用收益中；

堤段東邊為虎尾溪之自然水流路，故非行水區。

且原告系爭土地既經公告為虎尾溪河川區○○○○道治理計畫用地範圍內，受水利法及台灣省河川管理規則之限制使用，又依據第3期6年（87年至92年度）河堤工程計畫，該堤防興建期程係在90年度內，被告經濟部水利署第五河川局92年12月31日水五產字第09209010740號函及94年2月3日水五產字第09450009080號函以原告系爭土地大部分土地係位於虎尾溪埔寮堤防及虎尾溪堤防兩件工程間之行水區域內，小部分土地係上揭工程用地範圍內土地，而大部分位於行水區者係屬自然產生之溪水流路，非屬水利事業興建後完成之溪水流路，其記載皆與事實不符，依據土地徵收條例第3條第4款之規定，被告自應發動辦理徵收。

二、按「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；

未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」

「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；

其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」

分別為水利法第82條、第83條第1項所明定。

是以主管原告系爭土地之被告，應依法發動辦理徵收，方不違反憲法第15條保障人民財產權之意旨。

查系爭土地既經公告為虎尾溪河川區○○○○道治理計畫用地範圍內，且因此而受水利法及台灣省河川管理規則之限制使用，又據第3期6年（87年至92年）河堤工程計畫，該河堤興建期程係在90年度內，非被告所謂土地大部分位於行水區，係屬自然產生之溪水流路，故國家因公益需要，興辦水利事業所必須者，自應辦理徵收。

被告故意置原告系爭土地地段不予徵收整治河堤，而將之劃入河川區域內並限制原告系爭土地之使用，使原告無法向金融機構辦理設定抵押貸款，且因此地價驟降，原告損失慘重，顯已超過人民應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，依據司法院釋字第400號、第425號及第440號解釋，國家應給予合理之補償，方能符合憲法保障財產權之意旨。

貳、被告答辯意旨略以：

一、被告經濟部水利署第五河川局部分：㈠原告所有系爭土地，面積分為72,892平方公尺及20,491平方公尺，土地使用分區編定為「河川區」，位於台灣省政府76年6月19日府建水字第151301號公告之虎尾溪河川區域內及85年4月2日府建水字第148599號公告之水道治理計畫用地範圍線內，係屬河川區域內之土地，自應受到水利法及河川管理辦法等相關規定限制使用，合先敘明。

㈡按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；

徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．。

四、水利事業。」

「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；

未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。

」分別為土地徵收條例第3條第4款及水利法第82條定有明文。

又「本法第82條所稱水道治理計畫線，指水道治理計畫之臨水面堤肩線或計畫水面寬度範圍線；

堤防預定線，指自堤外之堤址線起，包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地及應實施安全管制地之境界線。」

亦為水利法施行細則第58條所規定。

本件原告所有系爭土地大部分位於地理形勢自然形成之溪水流路及水利主管機關依法公告之「河川區」內，僅有一小部分位處前述堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）內，該區域堤防雖曾列入87年至92年度6年河堤工程計畫，惟因經費短絀，未能如期興建，本件被告經濟部水利署第五河川局並未奉核定辦理該堤段堤防興建及工程用地取得作業，自然無法發動徵收權，且如報奉核定發動徵收權，亦以水利工程所必須者為限，被告經濟部水利署第五河川局陸續以92年12月31日水五產字第09209010740號等函多次復原告在案，但均不為原告所採。

㈢另水利法第83條第1項及第83條之1第2項規定：「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；

其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」

「依前條規定限制使用之私有土地，得以依區段徵收或水利地重劃等方式，辦理用地之取得。」

，均非屬強制規定，而係以水利事業所必須者為限，倘行水區域私有土地皆需辦理徵收，實非政府財政所得以負擔，對此，行政院業經考量其公平性、可行性及合理性，於91年5月6日核定經濟部所提「都市計畫內行水區私有土地問題處理方案」，該方案訂有行水區私有土地徵收原則，即在未完成法定預算程序辦理之防洪及區域排水相關工程前，仍應依法採限制土地使用方式辦理，本件原告屢次要求被告經濟部水利署第五河川局發動徵收權，然因被告經濟部水利署第五河川局基於上述處理方案及防洪工程之需求，目前尚無於該區域興建堤防之計畫，原告所請實難辦理。

㈣被告經濟部水利署第五河川局轄區年度工程之提列，均需經被告經濟部水利署第五河川局提報、經濟部水利署現場勘查、會議後，再報請經濟部核定，其作業流程謹慎周延，並非被告經濟部水利署第五河川局即可決定。

被告經濟部水利署第五河川局90年度工程經水利處90年2月1日經90水利河字第Ｚ○○○○○○○○○號函轉經濟部90年1月20日經90水利字第09003803700號函核定據以實施，該年度計畫中並無原告系爭土地區域，被告經濟部水利署第五河川局自無法據以擬具徵收計畫書，陳報主管機關核准。

且該區域曾於49年、50年間興建「溪埔堤防工程」，故現已有舊堤，雖原列於87年至92年度6年河堤工程計畫中將舊堤改建，惟礙於經費，故暫緩辦理。

另有關斗南至虎尾間堤段故意不予興建部分，依據北港溪水系治理5年計畫（93～97年），虎尾溪待建堤防長度為17公里797公尺，從虎尾溪治理河段示意圖觀之，即可知原告所有系爭土地區域已有舊堤，而虎尾溪尚有數十公里尚未興建堤防，原告指責被告經濟部水利署第五河川局故意不興建原告所有土地區域之堤防，實屬誤解。

二、雲林縣政府部分：㈠原告請求被告應辦理徵收原告所有系爭土地，面積分為72,892平方公尺及20,491平方公尺，惟被告雲林縣政府至今並未接奉內政部核准本件之徵收案，合先敘明。

㈡又「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」

「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」

「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」

為土地徵收條例第13條、第17條及第18條第1項定有明文。

被告雲林縣政府並非本件用地徵收需地單位，並無權發動本件徵收權，且並未接奉內政部核准徵收本件系爭土地之徵收案件，自無法依土地徵收條例第18條規定，配合辦理公告及發放補償費作業。

理 由

壹、程序部分：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」

「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。

查本件起訴狀送達後，原告於95年2月20日追加雲林縣政府為被告，並請求該被告雲林縣政府應與被告經濟部水利署第五河川局依據原告之聲請，作成核准徵收原告所有系爭土地並給予補償之處分，本院核其效果並不影響訴訟進行及被告等之攻擊防禦，被告等對原告之追加亦表同意或無異議，於法並無不合，應予准許。

貳、實體部分：

一、按所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條、訴願法第3條第1項規定甚明。

至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，最高行政法院44年判字第18號判例可資參照。

二、查，原告所有系爭土地，係位於前台灣省政府76年6月19日府建水字第151301號公告之虎尾溪河川區域及85年4月2日府建水字第148599號公告水道治理計畫用地範圍內，土地使用區分編定為「河川區」。

原告以其系爭土地未依法獲得徵收，影響其權益，分別於92年12月15日、93年9月27日及94年1月28日向被告經濟部水利署第五河川局陳情，請求依法辦理土地徵收，經被告經濟部水利署第五河川局分別以92年12月31日水五產字第09209010740號、93年10月1日水五產字第09350092860號及94年2月3日水五產字第09450009080號函復以原告系爭土地大部分土地係位於虎尾溪埔寮堤防及虎尾溪堤防兩件工程間之行水區域內，小部分土地係上揭工程用地範圍內土地，而大部分位於行水區者係屬自然產生之溪水流路，非屬水利事業興建後完成之溪水流路，不符合土地徵收條例第3條之規定，無法照辦等語，予以拒絕之事實，有原告陳請書、訴願決定書、被告經濟部水利署第五河川局分別以92 年12月31日水五產字第09209010740號、93年10月1日水五產字第09350092860號、94年2月3日水五產字第09450009080號函影本等附於本院卷可稽，堪信為真實。

原告提起本件訴訟無非以其所有系爭土地，位於前台灣省政府76年6月19日府建水字第151301號公告之虎尾溪河川區域及85年4月2日府建水字第148599號公告水道治理計畫用地範圍內，土地使用區分編定為「河川區」，而限制其使用，多年皆未徵收，影響其權益，乃依行政訴訟法第5條提起訴訟，訴請被告應就系爭土地作成徵收補償之行政處分。

三、則按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；

徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．。

四、水利事業。」

「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」

「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」

「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」

「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。

前項公告之期間為30日。」

土地徵收條例第2條、第3條第4款、第13條、第14條、第17條及第18條分別定有明文。

準此，系爭土地如有徵收必要，其徵收核准機關應為內政部，而被告經濟部水利署第五河川局及雲林縣政府則分別為「需用土地人」及「補償機關」之法律地位而已。

次查，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。

從而，被告經濟部水利署第五河川局既非核准徵收之主管機關，則其所為上開對原告之函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生拒絕徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，被告經濟部水利署第五河川局94年2月3日水五產字第09450009080號函並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟（最高行政法院93年度判字第1714號判決參照）。

五、縱認被告經濟部水利署第五河川局所為上開函復之性質，係屬行政處分，而原告所有之系爭土地係位於前台灣省政府76年6月19日府建水字第151301號公告之虎尾溪河川區域及85年4月2日府建水字第148599號公告水道治理計畫用地範圍內，土地使用區分編定為「河川區」，因主管機關長期未予徵收，致系爭土地受到限制而無法自由使用收益，確與憲法保障人民私有財產權之意旨不符。

惟徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，已如前述，故有關土地徵收應由中央主管機關內政部核准之，並非補償機關雲林縣政府及需用土地人經濟部水利署第五河川局。

被告雲林縣政府僅有於土地徵收核准後執行土地徵收並發放補償費之權限，補償機關雲林縣政府與私有土地所有權人間在依據內政部徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係，而被告經濟部水利署第五河川局則僅有擬具徵收計畫向內政部申請核准之權利而已，況需用土地人向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地人本身裁量權行使之範圍，故縱土地所有權人請求需用土地機關擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使需用土地機關為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，需用土地人即負有向內政部申請核准徵收之義務。

又徵收係剝奪人民之財產，不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償法律亦須同時訂定，此稱為徵收結合條款，本件系爭土地既未經主管機關核准，自無基於徵收而應得之補償可言。

因此原告請求被告經濟部水利署第五河川局及被告雲林縣政府應就系爭土地作成徵收補償之行政處分云云，並不可採。

六、本件原告另主張系爭土地，位於前台灣省政府76年6月19日府建水字第151301號公告之虎尾溪河川區域及85年4月2日府建水字第148599號公告水道治理計畫用地範圍內，土地使用區分編定為「河川區」，而限制其使用，影響其權益，屬於公法上特別犧牲，被告應依法作成補償之行政處分云云。

經查：㈠按人民之財產權應予保障，固為憲法第15條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。

惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地，長期保留未徵收又未設補償之規定，司法院釋字第336號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照（參閱吳庚先生著行政法之理論與實用增訂6版第655、656頁）。

故原告雖起訴主張其所有系爭土地因被主管機關限制使用，而受有特別犧牲，依憲法保障財產權之意旨，請求被告在尚未徵收補償前，對其損失予以補償云云，惟本件若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之旨意，即認其符合損失補償之成立要件，而得據為起訴請求。

㈡又原告另依據司法院釋字第440號解釋意旨，請求被告給付系爭土地損失補償費乙節，經查，司法院釋字第440號解釋內容為「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。

國家依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。

主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，自應享有相當補償之權利。

台北市政府．．發布之台北市市區道路管理規則第15條規定．．，其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。

‧‧‧」本號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第5條第2款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第400號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」

之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋台北市區道路管理規則第15條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償，故原告逕依本號解釋作為請求權依據，請求被告作成因系爭土地特別犧牲給予補償之行政處分，於法亦非有據。

七、綜上所述，被告經濟部水利署第五河川局就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求該被告為徵收及補償處分之請求權存在，故被告經濟部水利署第五河川局94年2月3日水五產字第09450009080號函所為之答覆，自非行政處分，依法不得對之提起訴願，訴願決定予以駁回，並無不合，原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由；

又縱認前開函係行政處分，被告經濟部水利署第五河川局及雲林縣政府並非徵收核准機關，且系爭土地並未經核准徵收，原告對之請求作成徵收處分及補償處分，當事人顯不適格，原告所為請求，尚無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及主張，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 3 月 31 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟
法 官 戴見草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 3 月 31 日
書記官 蔡玫芳