高雄高等行政法院行政-KSBA,95,簡,59,20060331,1

高雄高等行政法院簡易判決
95年度簡字第00059號
原 告 國登營造股份有限公司
代 表 人 甲○○董事長
被 告 高雄縣政府
代 表 人 乙○○縣長
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國94年12月6日環署訴字第0940076531號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實 及 理 由

一、緣原告於高雄縣承做「南區環保科技園區管理研究大樓新建工程管理大樓部份」工程施作，於民國（下同）94年7月15日上午11時10分許，經被告所屬環境保護局稽查人員發現，原告該工地出入口有土石散落或粉塵堆積，造成車行揚塵嚴重污染空氣品質，乃以其違反空氣污染防制法第31條第1項第2款之規定，爰依同法第60條規定，以94年8月4日高縣空污處字第Ｂ940572號處分書裁處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰；

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；

遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴意旨略以：㈠按行政罰法第７條規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。

本法雖尚未生效，然司法院釋字第275號亦同斯旨，其謂「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」

職是，人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。

㈡本件原告於94年7月15日因需施作回填環保碎石級配之景觀工程，故無法於施工區設置防止粒狀物質飛散之防塵罩網、靜電幕、防塵屏、圍籬或防風柵等設施，惟仍有在施工週界設有上述設施，且在本工程出入口亦有設置專用清洗設施，並確實清洗車輪上之殘留泥沙。

又在被告所據以開罰之採證照片中，亦可見原告派員清掃路面之身影，豈能謂原告未採適當空氣污染防制措施。

㈢被告稽查之方式無非以空氣污染防制法施行細則第33條第1項第2款「官能檢查」之目視方法。

然查：空氣污染防制法施行細則係以空氣污染防制法第85條由立法機關概括授權中央主管機關訂定之，撇開該概括授權是否符合行政程序法第5條及法治國原則下之授權明確性原則不談，空氣污染防制法施行細則第33條賦予檢測人員得以目視的方法判定行為人是否違反空氣污染防制法之權限，不僅流於恣意且有違公平之原則，此當非立法機關制定空氣污染防制法之原意；

亦且是否「塵土飛揚」，採用儀器檢測當非難事，主管機關捨科學檢驗之方法而採主觀且恣意之目視方法，不僅難讓人民信服，更嚴重侵害人民受憲法保障之財產權。

㈣按人民之財產權，為憲法第15條所保障，而同法第23條復規定：為「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」

尤見對憲法所保障之各項權利之限制，應以法律為之，且其立法，應受憲法第23條之拘束。

對人民違反行政法上義務之行為課處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。

若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。

空氣污染行為管制執行準則第7條係行政院環境保護署依空氣污染防制法第31條第3項之授權而制定，屬行政命令之位階，不能逾越法律授權範圍之外，限制人民憲法所保障之權利。

所謂委任命令乃指行政機關依法律授權所制定之命令，該命令既係依法律之授權而制定，其制定之範圍與內容，自不得超越其母法之授權範圍，如該委任立法之範圍逾越其母法之授權範圍，其逾越授權範圍之部分，即因失其授權之依據而無效。

觀諸空氣污染防制法第31條第1項第2款規定：「從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣」可知其處罰之構成要件有：l、行為人須從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事。

2、無適當防制措施。

3、引起塵土飛揚或污染空氣須與行為人無適當防制措施有因果關係。

惟空氣污染行為管制執行準則第7條規定：「主管機關執行本法第21條第1項第2款行為管制時，除確認污染源有引起塵土飛揚或污染空氣行為外，並應確認其符合下列情形之一：1、施工區○○○道路、運輸道路或工地出入口未有效灑水或清掃。

．．．。」

其增加「未有效」之要件；

亦即，即使有適當之防制措施，如未有效抑制塵土飛揚亦為主管機關處罰之列，且其有效無效盡由行政機關在無明確之標準下得以目視加以認定，實乃超越其母法之授權範圍，其逾越授權範圍之部分，即因失其授權之依據而無效。

㈤本件被告既無法證明原告無設置適當防制措施，並無法舉證原告有故意或過失，復依據違法違憲之行政命令為此一行政處分，侵害原告受憲法所保障之財產權云云，並求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠被告所屬環境保護局稽查人員於94年7月15日上午11時10分至原告所承做之該工地稽查時發現工地出入口周圍有粉塵堆積，車輛行駛過後造成塵土飛揚，嚴重影響空氣品質，現場並以拍照存證，污染空氣品質之行為事證明確。

雖原告指稱，因需施作回填環保碎石級配之景觀工程，無法於施工區設置防止粒狀物質之防塵措施，及現場有一清掃人員又豈能謂原告未採取適當空氣污染防制措施。

原告承攬系爭工程施作，對於工程施做時所產生之污染應善盡妥善規劃管理之責，若因工程之規劃施做性質無法設置防塵罩網、靜電幕、圍籬亦可規劃有效清掃或灑水頻率等方式，或為其他適當防制措施，以避免引起塵土飛揚或污染空氣，就污染事實判斷及認定已盡調查之責。

㈡原告未做適當防制措施而造成污染事證明確，被告依行為時空氣污染防制法第31條第1項第2款暨同法第60條第1項之規定開立處分書，並無不當。

且本件裁處原告罰鍰最低額度旨在督促其應盡管理之義務，原告主張，不足採信等語置辯，並求為判決原告之訴駁回。

四、按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：．．．2、從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣。」

「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。

依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」

空氣污染防制法第31條第1項第2款、第60條定有明文。

五、本件原告於高雄縣承做「南區環保科技園區管理研究大樓新建工程管理大樓部份」工程施作，於94年7月15日上午11時10分許，經被告所屬環境保護局稽查人員發現，原告該工地出入口有土石散落或粉塵堆積，造成車行揚塵嚴重污染空氣品質，乃以其違反空氣污染防制法第31條第1項第2款之規定，爰依同法第60條規定，以94年8月4日高縣空污處字第Ｂ940572號處分書裁處原告10萬元罰鍰等情，有現場照片2幀、被告環境保護局營建工程空氣污染稽（巡）查紀錄工作單及上開處分書等附於原處分卷可稽，洵堪信實。

六、原告主張其於94年7月15日因需施作回填環保碎石級配之景觀工程，故無法於施工區設置防止粒狀物質飛散之防塵罩網、靜電幕、防塵屏、圍籬或防風柵等設施，惟仍有在施工週界設有上述設施，且在本工程出入口亦有設置專用清洗設施，並確實清洗車輪上之殘留泥沙云云；

惟查，被告所屬環境保護局稽查人員於94年7月15日上午11時10分至原告所承做之該工地稽查時，發現工地出入口周圍有粉塵堆積，車輛行駛過後造成塵土飛揚，嚴重影響空氣品質之情形，有現場照片附於原處分卷可稽，且原告亦不否認稽查當時，於施工區並無設置防止粒狀物質之防塵措施；

再觀之現場照片，現場僅有一清掃人員負責清掃工作，並無其他設施，以避免工地出入口周圍堆積之粉塵，因車輛之經過而造成塵土飛揚之情形，該一名清掃人員既無法有效清掃粉塵，仍舊造成現場塵土飛揚污染空氣，要難謂其已採取適當空氣污染防制措施，並無故意或過失情事。

是原告前揭違章事證明確，被告據以裁罰，並無不合。

七、原告另主張被告稽查之方式，捨科學檢驗之方法而採主觀之「官能檢查」方法，嚴重侵害人民受憲法保障之財產權云云；

經查，為執行空氣污染防制法有關規定，以防制空氣污染，維護國民健康、生活環境、提高生活品質，是空氣污染防制法第85條授權由中央主管機關訂定「空氣污染防制法施行細則」，該細則第33條規定：「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：1、儀器檢查：指使用儀器，依中央主管機關規定之方法進行檢查。

2、官能檢查：㈠目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。

目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。

．．．。

」則公私場所排放空氣污染物之檢查得以官能檢查方式實施，應無疑義，且職司環境保護稽查人員，均經考試並施予專業訓練，對於以官能檢查方式執行稽查，應有其可信度，況且本件原告工地周圍有土石散落、或粉塵堆積，造成車輛通行時塵土飛揚，有前揭稽查紀錄工作單及現場照可佐，以稽查人員之專業，判斷上並非困難，並非須以儀器檢查，是原告主張稽查人員以目視的方法判定行為人是否違反空氣污染防制法，不僅流於恣意且有違公平之原則云云，並不可採。

八、原告再主張空氣污染行為管制執行準則係屬行政命令，不得超越其母法之授權範圍，然該行為管制執行準則第7條規定增加「未有效」之要件，乃超越其母法之授權範圍，其逾越授權範圍之部分，即因失其授權之依據而無效云云；

惟查，空氣污染行為管制執行準則，係依據空氣污染防制法第31條第3項之授權而制定，該執行準則第7條固規定：「主管機關執行本法第31條第1項第2款行為管制時，除確認污染源有引起塵土飛揚或污染空氣行為外，並應確認其符合下列情形之一：1、施工區○○○道路、運輸道路或工地出入口未有效灑水或清掃。

2、施工區周界未設置有效防止粒狀物質飛散之防塵罩網、靜電幕、防塵屏、圍籬或防風柵等設施。」

然查原告施工區，於稽查當時確無設置防止粒狀物質飛散之防塵罩網、靜電幕、防塵屏、圍籬或防風柵等設施，為原告所不爭，致工地出入口周圍因土石散落或塵灰堆積，致通行車輛時造成塵土飛揚情事，業如前述，則不論空氣污染行為管制執行準則第7條是否逾越母法規範，均不影響原告之前揭違章行為。

九、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告施作「南區環保科技園區管理研究大樓新建工程管理大樓部份」工程施作，經被告所屬環境保護局稽查人員發現，該工地出入口有土石散落或粉塵堆積，造成車行揚塵嚴重污染空氣品質，違反空氣污染防制法第31條第1項第2款之規定，乃依同法第60條規定，以94年8月4日高縣空污處字第Ｂ940572號處分書裁處原告10萬元罰鍰，並無違誤；

訴願決定予以維持，並無不合；

原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 3 月 31 日
第二庭法 官 戴見草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 3 月 31 日
書記官 蔡玫芳
附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。