高雄高等行政法院行政-KSBA,95,訴,620,20060929,1

高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00620號

原 告 典雅實業廠股份有限公司
代 表 人 甲○○董事長
被 告 臺南市政府
代 表 人 乙○○市長
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年5月16日環署訴字第0950038928號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實甲、事實概要：緣原告設廠於台南市○○區○○路2段318巷125弄211號，從事電鍍業，經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）派員協同松輝工程顧問股份有限公司人員，於民國（下同）94年5月30日11時5分至12時前往原告工廠稽查，並於該廠廢（污）水處理設施及廢（污）水放流口採取水樣送驗，經檢驗結果懸浮固體為52.5 mg/L（即毫克／公升）、總鉻為11.0mg/L及鎳為7.33mg/L，未符合放流水標準所定限值（電鍍業：懸浮固體：30mg/L、總鉻為2.0mg/L及鎳為1.0mg/L），被告乃以其違反水污染防治法第7條第1項規定，依同法第40條規定，裁處原告新台幣（下同）500,000元罰鍰，並限期於95年3月10日前改善完妥。

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；

遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。

㈡訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：㈠原告於94年5月即著手進行第二套廢水處理設備，以彌補第一套設備因年久功能降低之不足，試車是針對原告內部環保設備作連結試運轉，並未行文被告所屬環保局。

㈡行政院環境保護署（下稱環保署）於公布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」前，對於違犯水污染防治法事件，罰鍰皆處以60,000元，並行之有20多年，其於94年5月20日環署水字第0940036954號函公告上開裁量基準，僅張貼於台北市環境保護局公告欄，並登載於行政院公報，惟上開裁量基準一日內提升罰鍰至500,000元，驟升8.3倍，如此巨大的改變竟未通過有線、無線傳播媒體或平面媒體讓人民周知，甚至於未於行政院環境保護署之網站或行文各同業公會代請轉告會員罰鍰變更之紀錄，且登載於行政院公報之「農業環保篇」，叫事業單位如何周知。

直至被告環保局以94年8月4日環水字第09400548720號函轉行政院環境保護署，原告才知道罰鍰已提高。

原告違法日期是94年5月30日，被告未事先將罰鍰倍數提高等情通知原告，原告無力負擔，被告顯有違反政府為人民服務之法則。

㈢依據94年5月20日行政院環境保護署公布之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」規定，原廢水未經處理直接偷排，第一次被稽查人員查到罰鍰150,000元，第二次查到罰鍰300,000元，第三次查到罰鍰450,000元（要有被查獲才算）。

原告本次排放廢水違章雖超過法定標準5倍，惟仍非常清澈，卻被科處500,000元罰鍰，原告之廢水全部經過環保專責人員操作處理，環保稽查人員隨時可以採樣、稽核，是被告以原告違章排放廢水逾法定標準5倍，即裁處500,000元罰鍰，實有違反比例原則及平等原則之虞。

又依據行政院環境保護署95年3月24日修正「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第1條：「為使主管機關對違反水污染防治法（以下簡稱本法）之嚴重污染案件，裁處罰鍰合於比例原則，特依行政程序法第159條第2項第2款規定訂定本基準。」

規定可知，94年5月20日公布之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」罰鍰比例不符合平等及比例原則。

二、被告答辯意旨略謂：㈠原告爭執之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，行政院環境保護署已依據行政程序法第160條規定以94年5月20日環署水字第0940036954號函公告於該署公布欄，並登載於行政院公報第11卷第94期中。

依據行政程序法第161條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」

可知，上開裁量基準於全國各環境保護機關均一體適用。

㈡本件原告於94年5月30日經被告環保局稽查發現違反水污染防治法第7條第1項之規定，被告即應依行政院環境保護署94年5月20日環署水字第0940036954號函公告之裁量基準規定處罰，倘被告不依上開裁量基準辦理，反而違反平等原則。

原告主張被告適用上開裁量基準違反平等原則云云，並不可採。

㈢又原告主張依行政院環境保護署95年3月24日環署水字第0950022049C號函公告修正之裁量基準，不符合比例原則云云；

惟行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。

但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」

本件最初裁處之時點為95年2月6日，被告以南市環水字第09522003530號函作成之處分，應適用裁量當時有效之裁量基準，故行政院環境保護署於95年3月24日修正公告之裁量基準並不適用於本件。

被告依據行政院環境保護署94年5月20日環署水字第0940036954號函公告之裁量基準裁處原告500,000元，並無違反比例原則。

而被告環保局於94年8月4日以環水字第094000548720號函：「主旨：轉行政院環境保護署『違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準』，說明二、．．．之裁處罰鍰下限皆已提高，．．．。

」其意旨僅係提醒各事業單位，避免因違反水污染防治法有關規定，而遭受高額罰鍰，並未影響原告之訴訟權益。

㈣原告主張被告環保局20年來對於違反水污染防治法案件皆有處以60,000元罰鍰之慣例云云；

查行政院環境保護署為改進各地方政府對違反水污染防治法案件，不論主觀惡性輕重皆處以60,000元罰鍰之行為（不能符合行政程序法比例原則之精神），故訂立「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，以協助各地方政府於裁量時得一體適用，實質上達到平等原則之要求。

理 由

一、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」

「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；

．．．」水污染防治法第7條第1項、第40條定有明文。

二、原告於台南市○○區○○路2段318巷125弄211號設廠從事電鍍業，經被告環保局派員督同松輝工程顧問股份有限公司於94年5月30日11時5分至12時前往稽查，並於該廠廢（污）水處理設施及廢（污）水放流口採取水樣送驗，經檢驗結果懸浮固體為52.5mg/L、總鉻為11.0mg/L及鎳為7.33mg/L，未符合放流水標準所定限值（電鍍業：懸浮固體：30mg /L、總鉻為2.0mg/L及鎳為1.0mg/L），被告以其違反水污染防治法第7條第1項規定，依同法第40條之規定，裁處原告500,000元罰鍰，並限期於95年3月10日前改善完妥等情，有被告水污染稽查紀錄、被告環保局水質檢驗報告、採樣照片3幀、被告95年2月6日南市環水字第09522003530號處分書附於原處分卷可稽，且為原告所不爭，洵堪認定。

三、原告提起本件行政訴訟，無非以：行政院環境保護署於94年5月20日公布之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，僅張貼於台北市環境保護局公告欄，並登載於行政院公報，並無其他使原告得以知悉之方法，被告以往對於同等違犯，罰鍰皆以60,000元，並行之有20多年，惟上開裁量基準一日內提升罰鍰至500,000元，等於驟升8.3倍，違反平等及比例原則云云，資為爭議。

惟查：㈠按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條定有明文。

而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法，亦即行政機關對於非羈束性之行政事項，得依其職權衡諸客觀之情事裁量為之，行政機關於裁量性行政事項，其所受法律之羈束較羈束性行政事項程度低，且司法監督其職務之執行多係關於合法與否，未及其允當性，然於現今，國家行政事務日趨複雜及大量，且涉專業性之事項，而法律多為抽象及概括之規定，無法及時應付行政事務複雜多量之情況，為求達成行政事務處理之經濟及迅速之目的，並基於行政事務之專門性質，不可避免須賦予行政機關處理行政事務之裁量權，基此，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；

而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。

而依行政程序法第7條第1款規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，此即為比例原則概念中之適當性原則，故行政機關之裁量性行政行為有違適當性原則，始屬有裁量濫用情況，行政法院於此始得加以審查。

㈡依行政院環境保護署92年11月26日環署水字第0920084786號函令修正發布「放流水標準」，該放流水標準所定最大限值：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之廢污水共同適用—總鉻2.0毫克／公升、鋅：5.0毫克／公升；

金屬基本工業、金屬表面處理業、電鍍業、船舶建造修配業、晶圓製造及半導體製造業—化學需氧量：100毫克／公升、懸浮固體：30毫克／公升」，查本件原告從事電鍍業，經被告環保局於前揭時地稽查，採樣檢驗結果懸浮固體為52.5mg/L、總鉻為11.0mg/L及鎳為7.33 mg/L，分別超過放流水標準所定最大限值5倍及7.3倍；

懸浮固體52.5mg/L，亦超過放流水標準所定懸浮固體之最大限值為30mg/L，是原告違反事業排放廢（污）水於地面水體之放流水標準至明，被告乃認定原告違反水污染防治法第7條第2項授權訂定之放流水標準限值，及水污染防治法第40條、第36條第2項授權行政院環境保護署公告「有害健康物質種類」公告事項一及「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁罰基準」第2條第3款及第3條規定裁處500,000元，核該處分已衡酌違章情節嚴重性，而作成行政處分，且該處分未逾水污染防治法第40條規定之法定金額，自無違法，亦無違反比例原則而有裁量濫用之情形。

從而，原告主張被告違反平等及比例原則云云，容有誤解。

㈢次按行政院環境保護署94年5月20日環署水字第0940036954號函訂定「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，乃行政院環境保護署本於中央主管機關之地位，對大量而易於發生之違反行政義務行為，為簡化個案行政裁量，訂頒一致性之行政規則供下級機關辦理違章案件參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，是該裁量基準僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍，行政機關自應予適用。

本件原告於94年5月30日排放廢污水，未符合放流水標準，經被告於95年2月6日作成裁罰處分，則行政院環境保護署雖於94年5月20日以環署水字第0940036954號函頒「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，惟被告於作成裁罰時，環保署業已訂定違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準，被告作成裁罰處分自有前揭94年5月20日環署水字第0940036954號函頒「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」之適用。

而該「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」附表三「事業或工業區專用污水下水道系統排放廢（污）水含有害健康物質超過放流水標準限值2倍以上」：所排放廢（污）水中含有害健康物質濃度超過放流水標準限值達5倍以上情形，原定裁處下限為500,000元以上，嗣環保署於95年3月24日以環署水字第0950022049C號函修正為「核准最大日排放量未達20立方公尺之事業或工業區專用污水下水道系統，排放廢（污）水含有害健康物質超過放流水標準限值3倍以上者」：排放廢（污）水中含有害健康物質濃度為放流水標準限值12倍以上之情形，更正罰鍰下限為400,000元以上。

此有修正前後之「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」附卷足佐，該裁量基準就罰鍰下限已向下修正。

另行政罰法第5條固規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。

但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」

然裁量基準並非法律或自治條例，其訂定亦無須法律授權，自無行政罰法第5條從優規定之適用。

而前揭「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，核其性質與財政部訂頒之「稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表」同屬為協助下級機關行使裁量權而訂頒之裁量基準，並非解釋函令，又非法律，即不適用從優、從輕原則，則適用時應以裁處所訂頒標準為準據。

是本件被告係作成裁罰處分，應適用裁處時即修正前「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，應無疑義。

原告主張裁罰時，裁量基準既已變更，自應適用95年3月24日修正之水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準，顯乏所據。

四、綜上所述，原告前揭主張既不可採。則被告以原告從事電鍍業，其所排放之廢（污）水，未符合放流水標準所定限值，乃參酌其污染程度、特性及危害程度等情狀，以其違反水污染防治法第7條第1項之規定，依同法第40條規定裁處原告500,000元罰鍰，並限期於95年3月10日前改善完妥，並無違誤；

訴願決定予以維持，亦無不合；

原告提起本件訴訟，求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 9 月 29 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟
法 官 戴見草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 9 月 29 日
書記官 蔡玫芳