高雄高等行政法院行政-KSBA,96,簡,286,20071126,1

高雄高等行政法院簡易判決
96年度簡字第286號
原 告 甲○○
參 加 人 丙○○
丁○○
戊○○
被 告 高雄市立空中大學
代 表 人 乙○○校長
訴訟代理人 庚○○
己○○
上列當事人間因有關教育事務事件，原告不服高雄市政府中華民國96年6月20日高市府法一字第0960031666號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、緣原告係被告聘用之兼任講師，被告於93學年度依據「高雄市立空中大學專任教師授課時數計算要點（草案）」（下稱授課時數計算要點）第6點第4款規定，核發原告93學年度超支鐘點費計新台幣（下同）133,947元，並由原告受領在案。

嗣該授課時數計算要點之修正草案，未經被告第9303次行政會議通過，且未完成法定程序之核定發布，被告核認上開核發之超支鐘點費，係屬違法之授益行政處分，乃於民國（下同）95年12月26日以高市空大教字第0950003622號函，撤銷原告溢領之超支鐘點費計12,177元，並予以追繳。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：（一）原告僅為兼任講師，並非專任教師，被告對原告授課之對價，僅發給原告鐘點費，原告無薪資可領，亦無享受被告提供之福利；

被告係於原告授課之班上超收學生，原告上課已多付出勞力、心力，被告始願加發鐘點費，以被告多收之學分費與加發鐘點費加以比較，可知被告已有超額利潤可得；

再者被告為一沒沒無聞之非正規大學，利用兼任教師之名氣，吸引學生前往報名繳費上課，以增加學校收入（類如補習班之作法），進而大幅改善專任教師及行政人員之薪資給付，並使高雄市政府有所盈餘，兼任教師不能謂無相當之付出，尤以原告犧牲晚上或週六、日之休息時間，從台南市自行駕車前往上課，學生選課人數大幅超過預定人數，不能謂原告無貢獻，被告竟於事後追回部分之鐘點費，尤無尊師重道之可言，殊有不當。

（二）依據雙方訂約之情形，雙方應為私權契約關係，原告既為兼任教師，即非依據被告93年7月5日第9303次行政會議決議領取鐘點費，此觀「授課時數計算要點」第6點第4款，係針對該校專任教師鐘點費核算而規定即明，故給付鐘點費之行為非行政處分，被告依行政程序法撤銷行政處分，即有未合。

（三）被告主張93年7月5日第9303次行政會議決議通過，授課時數計算要點第6點第4款，有關教師鐘點費核算規定，未提請高雄市政府市政會議審議，亦未報請高雄市政府教育局核定，且未依法發布生效，惟查原告為兼任教師，並未參加該次行政會議，原告何能知悉被告之行政程序如何，故被告主張原告不受信賴保護，自有未合。

（四）被告就其專任教師王昇徽，以95年12月26日高市空大教字第0950003615號函，命王昇徽繳回溢領超過1.5倍之鐘點費102,521元所為之決定，業經被告所組成「高雄市立空中大學申訴評議委員會」（下稱空大申評會），於96年4月27日評議「（王昇徽）申訴有理由，原決定不予維持」，其理由以「該次（第9303 次）會議在行政程序上本校固並未依95年5月15日修正前『空中大學設置條例施行細則』第18條規定，報請高雄市政府轉請教育部核定，且未依法發布生效，即據以實施，然申訴人對於本校上開93年7月5日第9303次行政會議之決議事項，本校是否有依95年5月15日修正前『空中大學設置條例施行細則』第18條規定，報請高雄市政府轉請教育部核定乙節，並無從知悉，依行為時之『空中大學設置條例施行細則』第18條規定，應報請高雄市政府轉請教育部核定之行為人為本校，本校於行政會議通過後，怠於履行上開報請核定之法律義務，從而，本校此項法定義務之違反，其因此所生之不利益自難歸由申訴人負擔。

尤有進者，本校於上開行政會議後即已依該會議決議內容實施，已使申訴人產生信賴之基礎，申訴人並基於該項信賴基礎而為一定之財產處分行為如申報稅捐等，再參諸行政程序法第119條之規定，申訴人亦無不值得保護之事由。

本校命申訴人繳回93學年度第1學期、第2學期及暑假課程溢領超過1.5倍之鐘點費所為之決定顯無理由，應予撤銷」，有被告申評會評議書附卷可稽，故為兼任教師之原告更應受信賴利益之保護，被告所為行政處分自屬違法。

（五）原告主張本件有信賴保護之基礎，除了被告93 03次行政會議決議外，尚包括行政機關之行政行為（不一定是行政處分）。

有關行政規則之生效，依行政程序法第160條第1項規定，無須經過「發布」，僅需下達使下級機關知悉，即已生效，縱依95年5月15日修正前空中大學設置條例施行細則第18條之規定，尚需經過教育部核定程序，始為完備。

然報教育部核定為被告之義務，原告難以知悉，是否完成核定程序。

被告未履行其法定義務，而依上揭行政規則發放鐘點費之行政行為，已形成原告及其他教師等人之信賴基礎。

如今被告以自己之過失（未履行報經核定之義務），反而要求原告返還超過1.5倍之鐘點費，實有違「禁反言原則」「誠信原則」及違背行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

云云，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、參加人陳述：（一）參加人丙○○為被告高雄市立空中大學之專任副教授，參加人丁○○與戊○○均為兼任講師，被告對原告甲○○等兼任教師授課之對價，僅發給原告鐘點費，原告甲○○等兼任教師無薪資可領，亦無享受被告提供之福利;被告係於原告授課之班上超收學生，原告上課已多付出勞力、心力，被告始願加發鐘點費，以被告多收之學分費與加發鐘點費加以比較，可知被告已有超額利潤可得;再者被告為一沒沒無聞之非正規大學，利用兼任教師之名氣，吸引學生前往報名繳費上課，以增加學校收入(類如補習班之作法) ，進而大幅改善專任教師及行政人員之薪資給付，並使高雄市政府有所盈餘，兼任教師不能謂無相當之付出，尤以原告犧牲晚上或週六、日之休息時間，參加人等從台北前往上課，學生選課人數大幅超過預定人數，不能謂原告無貢獻，乃被告竟翻臉於事後追回部分之鐘點費，尤無尊師重道之可言，殊有不當。

（二）就參加人等兼課教師而言:依據上開雙方訂約之情形，雙方應為私權契約關係，原告與參加人等既為兼任教師，即非依據被告上列93年7月5日第9303次行政會議決議領取鐘點費，此觀上開「授課時數計算要點」第6點第4款，係針對該校專任教師鐘點費核算規定而規定即明，故被告依行政程序法撤銷行政處分，即有未合。

（三）被告主張上開93年7月5日第9303次行政會議決議通過，授課時數計算要點第6點第4款有關教師鐘點費核算規定，未提請高雄市政府市政會議審議，亦未報請高雄市政府教育局核定，且未依法發布生效等語，惟查原告為兼任教師，並未參加該次行政會議，原告何能知悉被告之行政程序如何，故被告主張原告不受信賴保護自有未合。

尚且被告自86年創校起至本件訴訟止，發給教師之各項費用沒有一件事先經教育部許可後核發的。

其1.5倍之計算標準又何在?有些公立大學例如成功大學，白天上課，學生超過80人者即支付給教師2倍之鐘點費;對於在星期六、日式夜間出勤，辛苦教導之教師而言1.5倍之計算方式顯然違反行政程序法之「明確性原則」及「比例原則」顯失公平;超過1.5倍者又何以必須撤銷?理由為何真是不可思議。

況且，經行政會議討論通過後實施之學校重要事項，因被告代表人個人之好惡未經學校之任何會議討論而擅自將經其本人批准後發放之鐘點費撤銷，亦有未當應予撤銷。

（四）被告就其專任教師王昇徽，以95年12月26日高市空大教字第0950003615號函命王昇徽繳回溢領超過1.5倍之鐘點費102,521元所為之決定，業經被告所組成「高雄市立空中大學申訴評議委員會」於96年4月27日評議「(王昇徽之)申訴有理由，原決定不予維持」，其理由以「該次(第9303次)會議在行政程序上本校固並未依95年5月15日修正前『空中大學設置條例施行細則』第18條規定，報請高雄市政府轉請教育部核定，且未依法發布生效，即據以實施，然申訴人對於本校上開93年7月5日第9303次行政會議之決議事項，本校是否有依95年5月15日修正前『空中大學設置條例施行細則』第18條規定，報請高雄市政府轉請教育部核定乙節，並無從知悉，依行為時之『空中大學設置條例施行細則』第18條規定，應報請高雄市政府轉請教育部核定之行為人為本校，本校於行政會議通過後，急於履行上開報請核定之法律義務，從而，本校此項法定義務之違反，其因此所生之不利益自難歸由申訴人負擔。

尤有進者，本校於上開行政會議後即已依該會議決議內容實施，已使申訴人產生信賴之基礎，申訴人並基於該項信賴基礎而為一定之財產處分行為如申報稅捐等，再參諸行政程序法第119條之規定，申訴人亦無不值得保護之事由。

本校命申訴人繳回93學年度第一、二學期及暑假課程溢領超過1.5倍之鐘點費所為之決定顯無理由，應予撤銷」，有被告申訴評議委員會評議書可稽，故為兼任教師之原告更應受信賴利益之保護，被告所為行政處分自屬違法。

（五）詎料，被告之代表人在申訴評議委員會評議後，非但不依評議結果重新為適法之處分，更提出似是而非之理由向教育部提起再申訴，致教育部再度為違法之決議。

教育部中央教師申訴評議委員會維持原決定之理由不外:１、上開行政規則(係指本校第9303次行政會議決議)，未依95年5月15日修正前「空中大學設置條例施行細則」第18條(95年5月15日修正施行前)規定，報請高雄市政府轉教育部核定，且未依法發布生效，則被告依該為效之條文所作成發給之超支鐘點費之行政處分已違反原有規定，依行政程序法第117條規定，自應予撤銷。

２、本件既屬與提案修訂者自身之待遇支給有關之敏感事項，依上開「全國軍公教員工待遇支給要點」第7點及「高雄市政府附屬單位預算執行要點」第9點第1項第2款之規定，自應經相關法定程序，並經行政院核定後，方得據以實施，乃人共知，故系爭行政規則之違反上開上位規範，尚不得謂非明顯重大，自不得據為信賴之基無信賴保以原則之適用，原處分自應予以維持。

因此，參加人除了提出向被告高雄市立空中大學申訴理由外，更補充行政訴訟之理由，說明如下三點:(1)、本件信賴保護之基礎除了上開行政規則(本校第9303次行政會議決議)外，尚包括行政機關之行政行為(不一定是行政處分)在內。

(2)、有關行政規則之生效，依行政程序法第160條第1項規定無須經過「發布」，僅需下達使下級機關知悉即已生效，縱然依95年5月15日修正前空中大學設置修例施行細則18條尚需經過教育部核定程序，程序始為完備，然報經教育部核定程序為被告之義務，參加人以知悉是否已完成核定程序，於被告未履行其法定義務，而依該行政規則發放之鐘點費之行政行為，已形成參加人等之信賴基礎，如今被告以自己之過失(未履行報經核定之義務)反而要求參加人返還超過1.5倍之鐘點費，實有違「禁反言原則」「誠信原則」違背行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。

(3)、本件案件，以行政程序法第117條撤銷行政行為。

然本件參加人與被告之關係為「契約關係」，被告之給付鐘點費之行為亦不符點行政程序法第92條之行政處分之定義，因此給付鐘點費之行政行為非行政處分，不得依行政程序第117條撤銷之，其撤銷亦無理由等語。

四、被告則以：（一）查原告受領93學年度超逾1.5倍教師鐘點費，係依據被告93年7月5日第9303次行政會議決議，通過教務處課務組提案，「授課時數計算要點（草案）」第6點第4款，有關「各班選課人數達80人（含）以上之教師鐘點費以1.5倍加成核算，每增10人多0.1倍」之決議。

惟依該次會議該提案決議（2），略以「其餘條文要點因涉及教師權益，改請人事室研議處理。」

故上揭要點，在被告第9303次行政會議事實上，並未通過。

而93年第1學期於93年10月，即已發放超逾1.5倍教師鐘點費。

復查該要點草案於93年12月28日被告第9305次行政會議，始修正通過，再於94年2月1日以高市府空教字第0940006135號函報部。

查上開行政規則條文（係指第9303次行政會議決議），未依「空中大學設置條例施行細則」第18條（95年5月15日修正施行前）規定，報請高雄市政府轉教育部核定，且未依法發布生效，則被告依該無效之條文所作成發給之超支鐘點費之行政處分，已違反原有規定，依行政程序法第117條規定，自應予撤銷。

又超逾1.5倍教師鐘點費事涉支給軍公教員工待遇，未依「全國軍公教員工待遇支給要點」第7點規定：「各機關學校有關員工待遇、福利、獎金或其他給與事項，應由行政院配合年度預算通案核定實施，非經專案報院核准，絕對不得於年度進行中自訂標準先行支給。」

，亦未依「高雄市政府附屬單位預算執行要點」第9點第1項第2款規定：「有關員工待遇、福利、獎金、津貼或其他給與事項，應依有關規定及核定有案者為支付依據，不得自訂標準支給。」

被告乃依法於95年12月26日，以高市空大教字第09 50003622號函，撤銷違反法令之給付，超逾1.5倍教師鐘點費部分之處分，即撤銷原告溢領被告93學年度超逾1.5倍教師鐘點費計12,177元部分之行政處分，並請原告於96年1月22日前將溢領之超逾1.5倍教師鐘點費繳回被告。

（二）有關兼任教師與學校之關係，按最高行政法院90年判字第1762號判決略以：「．．．國立大學，其教師聘用關係非私權契約，自無法依兩造要約、承諾方式，成立教師之聘任．．．。」

故有關公立大學教師鐘點費之核發，其法律性質屬行政處分；

且教師聘用之法律性質非屬私權契約；

再查原告雖為兼任講師，其逾領之超逾1.5倍教師鐘點費，亦係依據被告93年7月5日第9303次行政會議辦理。

又被告專任教師授課時數要點之修正條文，未依「高雄市政府所屬各機關學校辦理法制作業程序準則」第22條第2項規定辦理，亦未依「空中大學設置條例施行細則」第18條（95年5月15日修正施行前）規定辦理，且未依法下達或發布生效，則被告依該無效之修正條文，發給超逾1.5倍教師鐘點費，自屬無據，依法應予撤銷。

另依行政程序法第117條規定：「違法行政處分．．．，被告得依職權為全部或一部之撤銷．．．。」

經查原告確有溢領超逾1.5倍教師鐘點費，並經被告撤銷其溢領部分之違法授益處分，故原告溢領之超逾1.5倍教師鐘點費，自屬無法律上之原因而受有利益，應構成公法上不當得利，原處分自應予以維持。

（三）按司法院釋字第525號解釋文略以：「．．．至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；

．．．。」

本件既屬與提案修訂者自身之待遇支給有關之敏感事項，依上開「全國軍公教員工待遇支給要點」第7點及「高雄市政府附屬單位預算執行要點」第9點第1項第2款之規定，自應經相關法定程序，並經行政院核定後，方得據以實施，乃人所共知，況原告執業律師多年，並任被告法政系講師，其法律專業素養理應遠較常人為深厚，而利益迴避原則乃現行法律之共通規定（參照行政程序法第32條至33條、訴願法第55條、行政訴訟法第19條等），司法院釋字第499號解釋，更宣告國民大會代表自肥之修憲條文為無效。

本件若容許教師得以決議方式，提高自身待遇（按校務會議代表超過3分之2由學校教師組成），則不僅與相關法律規定及利益迴避原則有所牴觸，有違體系正義，公務員更將群起效尤，人人自肥，國庫勢將因而空虛。

故系爭行政規則違反上位規範，尚不得謂非明顯重大，自不得據為信賴之基礎，又原告不知系爭處分之違法，亦不得諉無重大過失，依前揭司法院釋字第525號解釋及行政程序法第119條第3款之規定，其信賴即不值得保護，自無信賴保護原則之適用，原處分自應予以維持等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；

其上級機關，亦得為之。

但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」

「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。

二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。

三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」

行政程序法第117條及第119條分別定有明文。

六、本件原告係被告聘用之兼任講師，被告於93學年度依據「授課時數計算要點」第6點第4款規定，核發原告93學年度超支鐘點費計133,947元，並由原告受領在案。

嗣該授課時數計算要點之修正草案，未經被告第9303次行政會議通過，且未完成法定程序之核定發布，被告核認上開核發之超支鐘點費，係屬違法之授益行政處分，乃於95年12月26日以高市空大教字第0950003622號函，撤銷原告溢領之超支鐘點費計12,177元，並予以追繳等情，此有被告93學年度第1學期及第2學期小面授兼任教師鐘點費清單、付款憑單及95年12月26日高市空大教字第0950003622號函附原處分卷可稽，洵堪為認定。

七、原告雖以前詞資為爭議。惟查：

（一）按「空中大學分為國立及直轄市立。國立者，由教育部審查全國情形設立之，直轄市立者，由直轄市政府報請教育部核准設立之。」

空中大學設置條例第3條定有明文。

次按公立學校與教師之聘約關係，對於擬聘教師資格條件、聘（任）用程序及其他有關權利義務之重要事項，教師法、教育人員任用條例及其他有關法規大多具有強制性、公益性及公法性，用以確保教育品質並實施教育之公法目的，其契約標的內容乃為實現國家教育高權之任務。

是公立學校之教師係基於聘任關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立學校對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行為，性質上係公法上契約（最高行政法院91年度裁字第1436號裁定參照）。

經查，被告係高雄市政府依上揭空中大學設置條例第3條所設立，係屬公立學校，其與原告間之聘任關係，按上揭最高法院之見解，自屬公法上契約關係。

是原告主張：其與被告間係為私權契約關係云云，顯有誤解，不足採信。

（二）被告93年7月5日第9303次行政會議所提被告授課時數計算要點(草案)第6點第4款規定:「各班選課人數達80人(含)以上之教師鐘點費以1.5倍加成核算，每增加10人多O.l倍。」

同要點(草案)第7點規定:「本要點經行政會議通過，報請教育部核備後實施，修正時亦同。」

惟查，前開授課時數計算要點(草案)，並未於審議通過後，報請教育部核定，該要點(草案)第6點第4款規定嗣後並經被告修改，而於94年8月25日該要點始經教育部核定;又該要點(草案)亦未依95年5月15日修正前空中大學設置條例施行細則第18條規定，報請教育部核定後發布生效，程序上自屬於法不符;被告依照此不合法、未生效之「授課時數計算要點(草案)」溢領本件超支鐘點費，難謂彼有據為信賴之基礎。

是原告主張：原告為兼任教師，並未參加該次行政會議，原告何能知悉被告之行政程序如何，故原告應受信賴保護云云，不足採信。

（三）被告兼任教師有關授課時數之核計比照被告專任教師相關規定辦理，此有教育部中央教師申訴議委員會再申訴評議書附本院卷可參。

又被告屬公立學校，其依職權所為發放教師授課鐘點費及追繳溢鐘點費等，均屬行政處分，尚與原告主張係依契約關係有間。

再被告依據被告訂定之授課時數計算要點第6點第4款規定，核發原告93學年度超支鐘點費計133,947元，並由原告受領在案。

嗣該授課時數計算要點之修正草案，未經被告第9303次行政會議通過，且未依空中大學設置條例施行細則第18條規定，報請教育部核定後發布生效，此有被告第9303次、第9305次行政會議紀錄、授課時數計算要點修正草案及93學年度溢領1.5倍鐘點費明細表等影本附原處分卷可稽，堪信為真，被告核認上開核發之超支鐘點費係屬違法之授益行政處分，遂依行政程序法第117條規定，於95年12月26日以高市空大教字第0950003622號函撤銷原告溢領之超支鐘點費計12,177元，並予以追繳，經核於法並無不合。

（四）被告既係依據尚未生效之上開專任教師授課時數計算要點(草案)第6點第4款規定「核發」原告93學年度超支鐘點費，應屬違法授益之行政處分，依前揭行政程序法第117條之規定，於法定救濟期間經過後，被告仍得依職權為全部或一部之撤銷;且本件依法並無同條但書規定不得撤銷之情形，從而被告自得對之為全部或一部之撤銷。

（五）至原告所提被告申訴評議委員會對於訴外人王昇徽等人因鐘點費申訴事件於96年4月27日所作成評議書，因被告提起再申訴，經教育部中央教師申訴評議委員會於96年9月17日作成再申訴評議書，其決定文略以：「再申訴有理由。

決定被告申訴評議委員會96年4月27日所為本件『申訴有理由，原決定不予維持』之原評議決定，不予維持；

原措施學校對於原申訴人等6人分別所為繳回溢領之超支鐘點費之原措施，應予維持。」

此有教育部中央教師申訴評議委員會96年9月17日申訴評議書附本院卷可參。

是被告申訴評議委員會關於訴外人王昇徽等人因鐘點費申訴事件，於96年4月27日所作成評議決定，既經再申訴決定不予維持，原告自不得援用作為有利之證據。

八、綜上所述，原告之主張既不足取，則被告以95年12月26日高市空大教字第0950003622號函，撤銷其原所為核發超支鐘點費，並追繳原告溢領超支鐘點費，無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。

原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

另本件屬簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論為之。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 96 年 11 月 26 日
第二庭 法 官 許麗華
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 96 年 11 月 26 日
書記官 李昱
附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。