高雄高等行政法院行政-KSBA,96,簡,325,20080414,1

高雄高等行政法院裁定
96年度簡字第00325號
原 告 甲○○
被 告 高雄縣岡山鎮公所
代 表 人 乙○○ 鎮長
訴訟代理人 呂郁斌 律師
上列當事人間道路管理自治條例事件，原告不服高雄縣政府中華民國96年7月19日府法訴字第166546號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按原告之訴有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

次按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即行政行為必須對外直接發生法律上效果者，始與行政處分之法效性要件相當。

故行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。

至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之規定自明，而最高行政法院亦著有62年裁字第41號判例可資參照。

又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

為行政訴訟法第4條第1項所明定。

故原告依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，若其請求撤銷者並非行政處分，則其起訴即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。

二、本件原告起訴意旨略以：緣原告於民國95年11月30日向被告口頭陳情於自有土地即高雄縣岡山鎮（下稱岡山鎮○○○里○○○街26號埋設自來水管線，請被告同意免收路面修復費及道路挖掘行政作業費，詎被告於95年12月13日以岡鎮建字第0950029301號函復略以：「主旨：台端95年11月30日口頭陳情於自有土地本洲里本洲三街26號埋設自來水管線，請本所同意免收路修費乙案，復如說明，請查照。

說明：本洲里本洲三街現為既成道路，該路段路面之施作及平日養護工作均由本所辦理，故管線單位申請於該路段挖掘，本所係遵照『高雄縣道路管理自治條例』規定收取路面修復費及行政作業費等2項規費。」

原告不服，遂提起訴願，亦遭決定不受理，乃提起本行政訴訟，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、按「下列各款為縣(市)自治事項；．．．10、關於交通及觀光事項如下：（1）縣(市○○道路之規劃、建設及管理。

(2)縣(市)交通之規劃、營運及管理。

(3)縣(市)觀光事業。」

地方制度法第19條第10款定有明文。

次按「高雄縣政府（以下簡稱縣府）為有效管理本縣道路，依地方制度法第19條，特制定本自治條例；

本自治條例未規定者，適用其他法令規定。」

「本自治條例所稱之道路指縣轄內之縣道、鄉道○市區道路及村里聯絡道路。

但委託代養之道路不在此限。」

「本自治條例用詞之定義如下：．．．6、道路挖掘：指在本縣轄內之縣道、鄉道○市區道路及村里聯絡道路、巷弄、廣場、走廊或其他供公眾通行的地方，因管（纜）線、豎桿、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充或其他用途而挖掘道路或橋樑附掛。」

「本自治條例所稱主管機關為縣府、縣府工務局為管理單位，管理機關為各鄉（鎮、市）公所。」

「管理機關（單位）對所轄區道路應經常養護、並維持各項設施之完整，遇有災害應迅速修復，以維持道路暢通。」

「申請挖掘道路者，應先向管理機關（單位）申請許可，並經發給道路挖掘許可證（以下簡稱許可證）後始可挖掘。

前項申請人之資格限以公共設施或民營公用事業之公共設施埋設物，個(私)人申請不受理。」

「管理機關（單位）受理道路挖掘申請後得於15日內完成審查；

經審查不合格者，應敘明理由通知申請人於期限內補正；

逾期未補正或補正後複審不合格者，管理機關（單位）應將申請案件駁回。

經審查合格者，由管理機關（口袋）核定應繳納之路面修復費及道路挖掘行政作業費並通知申請人一次繳納，於繳納完畢後核發許可證。」

「路面修復費、道路挖掘行政作業費之收費基準如下：1、路面修復費依附表「高雄縣辦理挖掘路面修復基準表」規定收費。

2、道路挖掘行政作業費為每平方公尺收取新台幣80元，面積計算同修復費計算方式。

前項第2款道路挖掘行政作業費係道路管理機關（單位）為執行道路挖掘業務管理所需之費用。」

高雄縣道路管理自治條例第1條、第2條、第3條第6款、第4條第1項、第17條、第21條第1項、第2項及第22條亦分別定有明文。

四、本件原告於95年11月30日向被告口頭陳情於前揭地點埋設自來水管，請被告同意免收路面修復費及行政作業費，被告於95年12月13日以岡鎮建字第0950029301號函復略以：「主旨：台端95年11月30日口頭陳情於自有土地本洲里本洲三街26號埋設自來水管線，請本所同意免收路修費乙案，復如說明，請查照。

說明：本洲里本洲三街現為既成道路，該路段路面之施作及平日養護工作均由本所辦理，故管線單位申請於該路段挖掘，本所係遵照『高雄縣道路管理自治條例』規定收取路面修復費及行政作業費等2項規費。」

等語，原告不服，遂提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟等情，有被告95年12月13日以岡鎮建字第0950029301號函、高雄縣政府96年7月19日府法訴字第166546號訴願決定及起訴狀附卷可稽，應堪認定。

原告提起本件行政訴訟，無非以：原告於前揭地點申請埋設自來水管，被告卻透過臺灣省自來水股份有限公司（下稱自來水公司）依高雄縣道路管理自治條例非法向原告收取路修費2,429元，經原告口頭向被告申請免收，詎被告前揭函文雖未說明准駁，但其意旨仍要收取路修費，原告必須繳交路修費後，才能於該處埋設自來水，對原告已產生法律效果，依司法院釋字第423號解釋意旨，該函文對原告已生否准之法律效力；

再者，司法院釋字第440號解釋意旨，既成道路在依法徵收或價購以前埋設地下設施物、妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失．．．等等，自應賠償土地權利人；

原告申請埋設自來水管，被告竟依前揭函文非法向原告收取路修費，顯已抵觸上開司法院解釋云云。

五、經查：

（一）依前揭地方制度法及高雄縣道路管理自治條例之規定可知，高雄縣轄區縣、鄉道○市區道路及村里聯絡道路通，其規劃、建設及管理之主管機關為縣政府，縣政府工務局為管理單位，管理機關為各鄉（鎮、市）公所；

該各管理機關（單位）對所轄區道路應經常養護、並維持各項設施之完整，以維持道路暢通；

如公共設施或民營公用事業有埋設公共設施物而需要挖掘上開道路時，應先向管理機關（單位）申請，經審查合格，並依法繳納路面修復費及道路挖掘行政作業費後取得道路挖掘許可證後始可挖掘。

故自來水公司於用戶向之申請埋設自來水管線時，自來水公司即會通知用戶繳納用水設備工程款（包括工程款及路面修復費等）後，再行挖掘路面埋設自來水管，而施工後路面之修復，則為上開各級道路之管理機關（單位）負責。

依上開流程即產生兩個法律關係，其一為用戶與自來水公司間所成立之自來水用水設備工程之承攬契約，另一為自來水公司依上開自治條例規定向各級道路管理機關繳納路面修復費及道路挖掘行政作業費之公法法律關係。

故自來水公司為因應尚未埋設幹管地區個別自來水用戶供水需要，須增加或新裝配水幹管時，得按其成本向個別用戶收取2分之1以下之補助費（自來水法第65條參照）外，自來水公司向各級道路管理機關所繳納之上開路面修復費及道路挖掘行政作業費，係屬該公司履行前揭自來水用水設備工程承攬契約之成本費用之一部分；

蓋公營之自來水事業為法人，其組織由中央機關定之，並應以企業方式經營，以事業發展事業，並獲得合理之利潤（自來水法第8條及第59條第1項參照）。

從而，自來水公司係為提供大眾生活之服務，而達成行政上之任務，所採行之私法形態之行為，此項行為乃屬私經濟行政，並非國家居於公權力主體地位行使其統治權，而係處於私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為（吳庚先生著，行政法之理論與實用，90年8月版，第12頁參照）。

是自來水公司為履行上開自來水用水設備工程承攬契約而產生之路面修復費及道路挖掘行政作業費之成本費用，其是否自行吸收或轉向用戶收取該費用，關係該公司之盈虧，自屬營運決策之一環，核與上開各級道路管理機關無涉。

從而，該路面修復費及道路挖掘行政作業費，並非自來水公司代收代付之款項，已甚明確。

（二）本件原告前向自來水公司申請埋設自來水管之地點為岡山鎮○○里○○○街26號，查該本洲三街係屬既成道路，而供公眾通行之用乙節，有兩造分別提出之空照圖、地籍圖謄本（內有原告以色筆所標明之範圍）各一件附本院卷可稽，復為兩造所不爭執，則上開本洲三街係屬高雄縣道路管理自治條例第2條所稱之道路，應堪認定。

次查，原告前向自來水公司申請於前揭地點埋設自來水管，自來水公司於95年11月27日通知原告繳納用水設備工程款10,270元（內含工程款7,841元及路修費2,429元），原告旋即於95年11月30日向被告口頭陳情准予免收路面修復費及行政作業費，嗣經被告函復如上，除如前述外，另有原告所提出之自來水公司用水設備工程款通知書附本院卷可稽，揆諸前揭說明，自來水公司係基於其與原告間之自來水用水設備工程承攬契約，而向原告收取上開用水設備工程款（含路面修復費等），並非該代收代付之款項，自與該道路管理機關之被告無涉；

且依上開自治條例規定，被告並無權向非道路挖掘申請人收取上開費用。

再者，被告前揭函文所載上開本洲里本洲三街現為既成道路，該路段路面之施作及平日養護工作均由被告辦理，故管線單位申請於該路段挖掘，被告係遵照高雄縣道路管理自治條例規定收取路面修復費及道路挖掘行政作業費等2項規費等語，揆諸前揭法令規定及說明，核無不合。

又被告上開函文內容不外闡述公共設施或民營公用事業之公共設施埋設物，向被告申請於轄區路段○○道路時，被告應遵照高雄縣道路管理自治條例規定收取路面修復費及道路挖掘行政作業費等2項規費，核其函文性質，係屬對單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分；

亦即本件原告並不因被告上開函文產生任何負擔，且被告亦不能依據高雄縣道路管理自治條例規定直接向原告收取路面修復費及道路挖掘行政作業費，故被告上開函文對原告之權利或法律上之利益並未造成任何損害，則原告自不得對該函為行政爭訟；

高雄縣政府遞予不受理之訴願決定，依法亦無違誤。

原告復對之提起本件訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，揆諸前揭法條規定，原告之起訴，即非合法，應予駁回。

六、又原告提起本件訴訟，既因程序上不合法予以駁回，故其所為實體上之爭執，本院即無再予審究之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 97 年 4 月 14 日
高雄高等行政法院第三庭
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀並表明抗告理由，如於本裁定宣示後送達前提起抗告者，應於裁定送達後10日內補提抗告理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 4 月 14 日
書記官 宋 鑠 瑾
附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。