高雄高等行政法院行政-KSBA,96,訴,1072,20080422,1

高雄高等行政法院判決
96年度訴字第01072號
97年4月9日辯論終結
原 告 新世紀資通股份有限公司
樓
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 陳佩貞 律師
孫煜輝 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 乙○ ○○
訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師
上列當事人間使用費事件，原告不服財政部中華民國96年11月1日台財訴字第09600420160號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分關於民國91年1月1日至4月5日之管線使用費新台幣壹佰肆拾玖萬捌仟叁佰壹拾壹元部分應予以撤銷。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用十二分之一由被告負擔，其餘由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣原告使用高雄市市有土地埋設管線，經被告依高雄市市有財產管理自治條例第63條規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則（以下簡稱系爭使用費作業原則，該作業原則業於民國94年7月14日廢止），核算91年至93年之管線使用費合計金額分別為新台幣（下同）5,756,666元、5,756,666元及5,983,692元（共計17,497,024元），並以96年4月3日高市府財三字第0960016855號函送市有土地使用補償金繳款書，請原告於96年5月31日止限期繳納。

原告則以96年5月24日新網字第00387號函向被告主張，依電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則第6條之規定，應免付管線使用費，乃未予繳納。

嗣經被告再以96年8月13日高市府財三字第0960041918號函向原告催繳，請其儘速繳納系爭管線使用費。

原告不服，向財政部提起訴願，亦遭決定駁回，遂依法提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。

三、兩造之爭點：甲、原告主張之理由：⒈道路管線使用費之徵收並非地方自治事項，被告不得自訂「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」向人民徵收使用費。

即使使用費之徵收為地方自治事項，被告處分所依據之法令，亦違反授權明確性原則。

⑴依地方制度法第18條之規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．」其中第10項第1款規定「直轄市道路之規劃、建設及管理」準此，地方制度法僅授權直轄市○市○道路在規劃、建設及管理上行政性及事務性之事項，並未擴張及於直轄市得對人民徵收財產之部分，高雄市市有財產管理自治條例（下稱「系爭自治條例」）第63條「使用道路裝置電纜應計收使用費」之規定，已屬於限制人民權利義務類似租稅之事項，並非單純道路之規劃、建設或管理，故道路管線使用費之徵收並非地方自治事項。

⑵按規費法第1條規定：「為健全規費制度，增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益，特制定本法。」

以及第8條第1項規定：「各機關學校交付特定對象或提供使用公用道路，應徵收使用規費」惟該規費法係於91年12月11日公布施行，而規費法並無溯及適用之規定。

是以，規費法制定之目的，乃係為地方政府機關徵收使用規費之有法律授權之依據，適足以證明在規費法施行之前，各縣市政府依據自行訂定之「自治條例」及「作業原則」，顯無法律授權依據。

換言之，91年12月11日以前，於欠缺「規費法」或相關法律之授權情況下，系爭自治條例第63條與系爭使用費作業原則規定利用道路裝置電纜應計收使用費，自屬違法。

依據違法之自治條例與系爭使用費作業原則所作成之徵收處分，自亦屬違法而應予以撤銷。

⑶查被告於94年之後，徵收道路管線使用費係依照中央內政部所頒○○○市區道路使用費收費標準」（下稱「收費標準」），此可從被告以95年3月14日高市工務工字第0950006899號函要求原告申報道路管線使用費，經原告以95年3月28日新網字第00199號函申報道路使用費後，被告以95年5月1日高市工務工字第0950012338號函核定原告9○○○市區道路使用費應繳金額，並要求原告應依「收費標準」第3條規定繳納之函文，可資證明。

被告於94年以後道路使用費之徵收係直接依據上揭「收費標準」，益○○○市區道路使用費之徵收並非自治事項。

故被告依據非屬自治事項而自行訂定之系爭自治條例與系爭使用費作業原則向原告徵收91年至93年之使用費，自屬違法，而應予撤銷。

⑷依照地方制度法第27條第1項之規定，地方行政機關得依照自治條例之授權而訂定自治規則。

此處之授權自應符合前述之授權明確性原則。

若認被告有權制定「作業原則」，則該自治規則，自當遵守授權明確性原則。

⑸所謂授權明確性原則係指授權法規必須將授權之目的、內容、範圍具體明確地在授權條款中載明。

緣被告係依據系爭自治條例第63條及依該自治條例所訂頒之系爭作業原則第三、㈢點之計收標準核計91年至93年之使用費向原告追收。

然而觀察授權條款（即系爭自治條例第63條）之內容，並無授權之意思，僅為使用費徵收標準依照租金之指示性規定，是系爭自治條例與系爭使用費作業原則即有違授權明確性原則。

準此，系爭使用費作業原則既然違反授權明確性原則，則依據系爭使用費作業原則所作成之道路使用費徵收處分，即屬違法。

⒉「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」（下稱「掛線規則」）廢止前，使用公有土地舖設電信管線，得免付使用費，被告不得徵收土地使用費。

⑴「掛線規則」第2條規定：「電信線路之設置、維護、遷移及租桿掛線依本規則之規定」又第6條規定：「電信線路得擇宜建設，免付地價及租費」已明確規定電信業者鋪設線路得免支付地價及租費等使用費。

⑵「掛線規則」係上述系爭自治條例及系爭使用費作業原則之特別規定，在「掛線規則」廢止之前，電信業者使用公有土地舖設線路，自應優先適用系爭掛線規則。

被告在系爭掛線規則廢止前，未優先適用系爭掛線規則之規定，而以系爭使用費作業原則為依據，向原告徵收土地使用費，並非適法。

⑶如認定電信事業可適用上開掛線規則之規定免付使用費者，則在該規則廢止前(91年11月17日)，被告不得向原告徵收使用費，被告只能向原告收取12,576,257元（計算方式：16044.22平方公尺×7176×0.05×312/365(91年1/1~11/17日)＝4,920,767元，17,497,024－4,920,767＝12,576,257）。

⒊上揭「掛線規則」廢止後，被告未設過渡條款，立即徵收土地使用費，有違信賴保護原則。

⑴「掛線規則」有關「電信線路得擇宜建設，免付地價及租費」之規定，係對於人民有利之授益性規則，於廢止時應設過渡條款以保護人民之信賴，避免突襲。

司法院釋字第529號解釋表示，若授益性行政命令之廢止而未設有過渡條款者，應屬違憲。

⑵「掛線規則」於91年12月17日廢止，並未設有過渡條款以資因應，對於人民之信賴未設保護。

被告於「掛線規則」廢止後，立即向原告徵收土地使用費，顯然對原告造成突襲，而有違信賴保護原則。

⒋被告發給挖掘許可證，於數年後補徵土地使用費，有違反信賴保護原則。

⑴按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」原告於91年至93年期間向被告申請埋設管線時，被告機關向原告發給道路挖掘許可證，並未表示原告須負擔使用費，且「掛線規則」又明文規定「電信線路得擇宜建設，免付地價及租費」，自足使原告產生信賴，認為不需負擔土地使用費。

⑵被告於原告信賴可免負擔土地使用費數年後，突然向原告徵收土地使用費，自有違反信賴保護原則。

⒌上揭系爭「作業原則」不分土地使用態樣，採單一標準徵收，一律依照單一標準徵收土地使用費，顯然不符合比例原則。

⑴按本件被告係以「使用土地面積×土地申報地價×租金率（百分之5）」之方式計收使用費。

惟按內政部所○○○市區道路使用費收費標準，有關電信管線地下管線之收費基準，係以「P×使用係數×管線有效投影面積」，而所謂P係指管線或設施所在之直轄市、縣（市）轄區之平均公告地價之百分之5，使用係數則為0.1。

足證內政部○○○市區道路使用費收費標準，係依據使用土地之程度、影響交通流暢之程度、及道路維護費用等因素訂有使用係數，依據所定係數僅為0.1而已，與原告機關未區分使用係數，完全以使用係數1徵收使用費，顯未符合平等原則。

例如：租用道路作停車場、或租用道路辦理活動等之情形，其已完全封鎖道路，並造成用路不便，且係短暫使用，自應徵收較高之使用費。

但原告係在道路下以自己費用埋設管線，當管線埋好之後，即回復道路使用之原狀，並不會影響道路交通，且係長期使用，自應徵收較低之使用費。

此由內政部事後○○○市區道路使用費收費標準足以稽之。

是以，被告未依據使用道路者對道路使用程度之高低，區分不同之使用費標準，顯違反比例原則及平等原則。

⑵依據被告徵收91年至93年使用費之計算方式，係以土地使用費＝使用土地面積×地價×租金率5%被告向原告追收17,497,024元（計算方式：16044.22平方公尺×7176×2(91年與92年)×0.05＋16044.2 2平方公尺×7459×1(93年)×0.05＝17,497,024元），被告依此向原告追收17,497,024元。

但若依照○○○市區道路使用費收費標準計算，P值(平均公告地價×0.05)×使用係數(0.1)×使用面積×減徵係數(0.5)（計算方式7176×0.05×2(91與92年)×0.1×16044.22平方公尺＋7459×0.05×1(93年)×0.1×16044.22平方公尺＝1,749,702元）。

原告只需繳新台幣1,749,702.元，與被告之計算方式顯然差了10倍。

是以，兩者徵收使用費之標準，其差距不可謂不大，對原告之財產顯有重大侵害，足見被告之計算方式顯不符合比例及公平原則。

⒍91年度之部分道路使用費已罹於請求權時效。

依據行政程序法第131條之規定，公法上之請求權時效為5年，被告於96年4月3日正式函知原告繳納土地使用費，91年4月2日以前之土地使用費已超過5年，故91年4月2日以前之道路使用費，被告對於原告之公法上請求權已罹於時效。

如鈞院認定91年1月至91年3月底的道路使用費請求權已罹於時效消滅者，則被告請求徵收之使用費，依據被告之計算方式，應減少1,439,166元（計算方式：16044.22平方公尺×7176×3/12 (計3個月)×0.05＝1,439,166元），其得以徵收之費用應為16,057,858元。

⒎法院應拒絕適用違法之法規命令，對於違憲之法規命令，如有疑義，應聲請大法官解釋。

乙、被告主張之理由：⒈按直轄市財產之經營及處分係屬於直轄市之自治事項，地方制度法第18條第2款第4目定有明文。

又依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。

自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；

自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」

同法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則．．。」

而行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院大法官解釋釋示在案。

內政部訂定之社會團體許可立案作業規定第4點關於人民團體應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，侵害人民依憲法應享之結社自由，應即失其效力，亦經司法院釋字第479號著有解釋可資參照。

⑴查被告為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「高雄市市有財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。

該管理規則第56條係於高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被告78年4月17日以高市府財四字第10506號令發布在案，依修正後第56條規定：「利用公有土地、道路、．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、．．．除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」

又系爭管理規則係地方制度法施行（88年1月25日制訂公布，同年月27日生效）前經高雄市議會通過之自治法規，雖名稱為「管理規則」之種類，但性質上應屬於地方制度法第25條之「自治條例」位階。

地方制度法施行後之88年12月10日修正發布之「高雄市市有財產管理自治條例」第63條第1項仍明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」

可知原告使用市○道路埋設管線，並非免費使用。

而該系爭自治條例第63條規定內容與78年修正之「高雄市市有財產管理規則」第56條亦均相同，足見具有自治條例位階之「管理規則」早已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則，並授權高雄市政府制訂使用費計收基準，被告據此於86年9月5日依前揭管理規則第63條之規定，訂定「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」（即系爭使用費作業原則），據以徵收使用費，並無不合。

從而，被告因職掌高雄市道路之修築、改善、養護、使用及管理業務，依照高雄市市有財產管理規則第56條、系爭自治條例第63條之規定，於86年9月5日所訂定之前開系爭使用費作業原則，係基於自治條例授權，及「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，為執行該條例所賦予之職權，屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，且「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」係被告為執行上開管理規則所訂定的技術性及細節性作業規範，被告機關收取土地使用費係依據當時有效之自治法規，未逾越該自治條例明定計收使用費之範疇，與並無違反法律授權明確性原則及法律保留原則。

⑵此外，規費與稅捐之差別，有關規費負擔義務之特殊合理正當性，在於規費義務人所取得之特殊經濟利益或公權力因為其為特殊服務而有所支出。

稅捐之特性，在於無對待給付，或對待給付無法衡量其價值，而祇能求諸量能原則。

對稅捐而言，無法就個人受益加以追究，所考量者僅為其負擔稅捐之能力。

反之，規費負擔則受對等報償原則拘束，有規費法之概括授權已足。

如國家資源之使用僅有利於特定群體者，因個人或個別群體所產生之費用，宜使該等人透過規費支付之，而非取之於全民負擔（參葛克昌著「規費、地方稅與自治立法」）。

被告因該管線經○○○市區○道路○○○市區○○○道路使用上即受到相當程度限制，原告藉由系爭管線所獲有輸送之便利安全上利益，然被告卻因此而遭受一定管理成本之損害，系爭管線既係由原告興建，原告依法仍應繳納使用費，以彌補被告之管理成本，否則形同以全體納稅義務人繳納之稅捐貼補原告使用被告之公有道路設施而增加被告之勞費，致生不公平之現象。

從而，依被告市有財產管理自治條例第63條第2項規定：「前項使用費應比照租金標準並依法繳庫。」

基於使用者付費之原則，被告本於道路管理機關之職權所制定依法定租金百分之5作為徵收使用費之標準，於法有據。

再按有關公營造物規費之收取，其數額如何決定，向有成本原則及等價原則可資適用，且原則上固以成本原則為優先，即依行政及設施維護之成本計算繳納數額，然因成本原則涉及因素繁多，計算並不單純，遇有成本無法單獨計算之情況時，則或依等價原則，即受益人經濟之受益程度核算之。

則公營造物管理機關基於主體地位，對於規費相關成本計算及徵收技術等問題，本屬最為熟稔，是有關規費數額計算，若涉及成本原則或等價原則之選擇及相關徵收問題，法院本於專業性之考量，即應尊重公營造物管理機關之自主規範權限，若其決定無顯然違法或不當情事，法院自不得任意干涉。

系爭管線所涉及之被告維護管理、開發限制之成本，牽涉層面廣泛而不易計算，已如前述，被告基於成本核算及稽徵便利之考量，選擇以法定租金5%作為核算原告使用費數額，既無明顯違法或不當，於法即難謂有違反比例原則之違誤。

原告起訴指摘，即屬無理由。

⒉再按原告主張依交通部制定之「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」第6條規定，不負繳納使用費之義務，然查，該規則已經交通部於91年12月17日公告廢止，本件所課徵之使用費費為91年至93年間之使用費，因此自無適用該規定之餘地。

此外，其廢止之理由為：「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（以下簡稱本規則）係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，惟自85年電信法修正後，該法第45條第3項將有關因修建房屋、道路、溝渠、埋設管線等工程或其他事故損壞電信設備者，應負賠償責任之規定，併同遷移費用分擔原則，授權主管機關訂定辦法以作為相關費用分擔之依據，交通部並於91年7月17日訂定發布『電信線路遷移費用及電信設備損壞賠償辦法』，且因本規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令，爰依中央法規標準法第21條第4款『同一事項已訂有新法規，並公布或發布施行者，廢止之』之規定，予以廢止。」

等語。

而依電信法第45條規定：「請求遷移線路者，應檢具理由，向第一類電信事業或公設專用電信設置機關以書面提出申請，經同意後予以遷移。

因修建房屋、道路、溝渠、埋設管線等工程或其他事故損壞電信設備者，應負賠償責任。

第1項請求遷移線路之條件與作業程序、遷移費用之計算與分擔，及前項損壞電信設備者之責任與賠償計算基準之辦法，由交通部定之。

前項損壞賠償負擔辦法所定之基準，不影響被害人以訴訟請求之權利。

」等語，可知上開規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，與本件之土地使用費無關，上開規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令。

且該法第45條之規定係以請求遷移線路之條件與作業程序、遷移費用之計算與分擔，非謂利用公有土地之無須給付土地使用費。

⒊又按地方制度法明定，地方財產之經營及處分為地方自治事項，如經地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費，業如前述，上開自治條例既已明文規定利用公有土地、道路、建物設置電纜、電訊而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經被告同意者外，應計收使用費。

則使用市有土地設置電纜及電訊設備之人均應依該規定給付土地使用費。

而電信法復無規定得免付使用費，此依電信法第32條第1項及第2項規定：「第一類電信事業或公設專用電信設置機關因設置管線基礎設施及終端設備之需要，得使用公、私有之土地、建築物。

其屬公有之土地、建築物者，其管理機關(構)無正當理由不得拒絕。

其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償。

但應擇其對土地及建築物之管理機關、所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之。

第一類電信事業或公設專用電信設置機關因無線電信工程之需要，得使用河川、堤防、道路、公有林地或其他公共使用之土地與公有建築物設置無線電臺。

但其設置應必要且適當，以不妨礙其原有效用為限，並應於事先徵求其管理機關(構)同意，其管理機關(構)無正當理由不得拒絕。

第一類電信事業或公設專用電信設置機關相關施工或復原作業，應依管理機關(構)所定規範辦理。

依上揭規定，電信公司因工程上之必要，得使用道路，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；

如有損害，應按損害之程度予以補償。」

等語，可知依其規定僅係認為管理機關(構)無正當理由不得拒絕電信事業使用公有土地，非謂使用人無需支付土地使用費，是以電信法並無明文規定電信使用道路得無償使用。

此亦有上開最高行政法院96年度判字第200號及95年度判字第1229號判決對於性質相近之台灣電力公司使用公有土地之判決，均認為依電業法第50條規定：「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關。」

同法第53條規定：「前3條所訂各事項，應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；

如有損害，應按損害之程度予以補償。」

並無明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用之法律上判斷可資參照。

準此，原告主張其得無償使用被告之土地，顯不足採。

⒋原告主張其於91年至93年間向被告申請埋設管線時，被告並未表示須負擔使用費，足使原告產生信賴，被告嗣又向原告追徵土地使用費，顯然違反信賴保護原則云云，然查，按信賴保護原則之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；

⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；

⑶信賴在客觀上值得保護等要件。

因此信賴保護原則之適用，應必須有一個足以令人民產生信賴之國家行為存在，且人民因此信賴而產生信賴表現，該信賴係值得保護為要件。

本件被告核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。

而被告於86年9月5日依前揭管理規則第63條之規定，另訂頒上揭系爭使用費作業原則，並據以發函向原告徵收土地使用費，均為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為，性質上即屬訴願法第3條第1項之行政處分；

核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為既屬不同之行政處分，被告於核准原告使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收土地使用費，要難以此即認被告有不予徵收土地使用費之意思表示，況被告於核准原告挖掘使用土地時，並無作成免徵土地使用費之行政處分，要難認定被告係以默示方式承認原告免費使用系爭土地，從而原告並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。

⒌至於原告主張被告訂定之系爭使用費作業原則，未就個別使用人之具體使用情事及不分土地使用態樣，採單一標準徵收使用費，違背比例原則云云，惟查，被告收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，就有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之5計收，不同之地段即依不同之申報地價計算，與比例原則之精神並無違背；

○○○市區道路條例均認應繳交使用規費，而未將油管等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則高雄市政府基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬○○○市區道路使用費，於法並無不合，亦難謂其違反比例原則。

且依最高行政法院96年度判字第1292號、96年度判字第1324號、96年度判字第1325號判決就中國石油公司與被告間使用費之判決已載明：「被上人收費標準按土地申報地價年息5% 計收，除考量道路土地徵收購置成本外，並參酌國有土地及市有土地之租金情形，與規費法第10條第1項第2款之精神並無違背，縱被上訴人未如台北市政府依使用土地之程度、影響交通之流暢及道路維護費用等因素訂有使用係數，有其未盡周延之處，惟地方政府對於地方自治事項本有因地制宜之權限，尚難認被上訴人因未考量土地使用之程度而未訂有使用係數，即違反比例原則。」

等語足參(見卷附該判決理由第6項)。

從而，原告主張被告之使用費收取標準違反比例原則，顯無足採。

⒍原告又謂被告於96年4月3日通知原告繳納使用費，因此其於91年4月2日前之土地使用費，其公法上之請求權5年時效已經時效消滅云云。

然查，消滅時效，自請求權可行使時起算，本件管線之埋設為一連續性之關係，就該連續存在發生之事實，其土地使用費之計算，自應以每年度終了時之事實狀態為其其計算基準，本件自應以91年度當年度終了時所存在之事實狀態為其計算及確定土地使用費之依據，是以，其土地使用費請請求權自應於91年度當年度終了時即自92年1月1日行使，是以，對於原告自91年1月1日至93年12月31日間使用高雄市有土地所為之徵收土地使用費處分，其91年之土地使用費並無消滅時效之問題。

因此被告對於91年全年度之土地使用費，於96年4月3日徵收，自91年1月1日起91年4月2日之土地使用費，並無罹於5年之時效。

又按我國實務上見解向持「爭點主義」而不採「總額主義」，即認課稅處分對應於各課稅基礎，具有可分性，而可對各個課稅基礎所表示部分加以爭執，最高行政法院95年度判字第799號判決可資參酌，基於該判決意旨，若原告主張應按月徵收之主張可採，每月之土地使用費為可分，具有可分性，則被告除91年1月1日至91年4月2日外之使用費並未罹於5年之消滅時效，自不應將原處分全部撤銷。

被告對原告91年度所徵收之土地使用費為5,756,666元，換算每日為15,498元，自91年1月1日起至91年4月2日止共92日，其可減免之土地使用費應為142萬5,816元(5,756,666/365×92＝1,425,816)。

⒎末按原告所有設施物之設置及利用行為，確實會對交通流暢或道路空間有效利用有所影響，且其為繼續使用之性質，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之精神，自應依上開作業原則規定繳納使用費。

是以，原告所有設施物管路之設置，於施工進行挖掘將造成管路鄰近土壤撓動，破壞該處穩定性，雖經回填規定材料等作業，仍將造成管路鄰近道路沈陷量不均，經車輛行進間之動位能影響易使該區域出現龜裂、擠壓、隆起、破損、高低差等現象，若有地面水滲入更易形成鬆動與坑洞。

由此可見，電信設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，且該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔。

影響道路空間之有效利用，依民法第773條規定：「土地所有權，．．．及於土地之上下。」

道路土地上、下空間之利用，依法當然為高雄市政府所有權範圍，而原告之管線埋設於道路下方，對高雄市道路土地下方之有效空間利用不可謂無影響。

原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響本市道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，則高雄市政府基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬○○○市區道路使用費，於法並無不合，亦難謂其違反比例原則。

⒏末按原告請求鈞院停止審判並聲請大法官解釋乙節，本件系爭自治條例及系爭使用費作業原則之合法性，業經司法院釋字第479號解釋肯認其合法性在案，自無再聲請解釋之必要。

理 由

一、按「高雄市政府為統一管理市有財產，制定本自治條例。市有財產之管理，除其他法規另有規定外，依本自治條例之規定。」

「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」

「前項使用費應比照租金標準並依法繳庫。」

為高雄市市有財產管理自治條例（88年12月10日修正發布，原名稱：高雄市市有財產管理規則）第1條及第63條第1項及第2項所規定。

二、本件原告使用高雄市市有土地埋設管線，經被告依據高雄市市有財產管理自治條例第63條規定及上揭系爭使用費作業原則，核算91年至93年之管線使用費合計金額分別為5,756,666元、5,756,666元及5,983,692元，合計共17,497,024元，並以96年4月3日高市府財三字第0960016855號函送市有土地使用補償金繳款書，請原告於96年5月31日止限期繳納。

原告則以96年5月24日新網字第00387號函向被告主張，依電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則第6條之規定，應免付管線使用費，乃未予繳納。

嗣經被告再以96年8月13日高市府財三字第0960041918號向原告催繳，請其儘速繳納系爭管線使用費等情，業經兩造分別陳明在卷，並有原告96年5月24日新網字第00387號函、被告96年4月3日高市府財三字第0960016855號及96年8月13日高市府財三字第0960041918號函及高雄市○○○○○道路挖掘許可證等影本附於原處分卷及本院卷內可稽，堪信為真實。

三、原告起訴無非以：㈠道路管線使用費之徵收並非地方自治事項，被告不得自訂「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」向人民徵收使用費。

即使使用費之徵收為地方自治事項，被告處分所依據之法令亦違反授權明確性原則；

㈡依上揭掛線規則第6條前段規定，原告就該管線之埋設，免繳納使用費，縱該掛線規則已於91年12月17日廢止，原告對該法規的適用，已具有應受保護之信賴利益；

㈢又上揭「掛線規則」廢止後，被告未設過渡條款，立即徵收管線使用費，有違信賴保護原則；

㈣被告發給原告挖掘許可證，於數年後即96年方才向原告催收91年至93年之系爭管線使用費，有違信賴保護原則；

㈤系爭使用費作業原則不分土地使用態樣，採單一標準徵收管線使用費，有違比例原則與平等原則；

㈥91年度之部分管線使用費已罹於請求權時效，應為不同計算等語，資為爭議。

四、惟按「直轄市財產之經營及處分係屬於直轄市之自治事項」地方制度法第18條第2款第4目定有明文。

又地方制度法施行後（88年1月25日制定公布，同年月27日生效），依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。

自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；

自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」

同法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則．．。

」亦即直轄市政府就地方自治事項，在法律授權範圍內享有自治之權限。

然行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院大法官解釋在案。

經查，被告前為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「高雄市市有財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。

該管理規則係經高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被告發布在案，雖名稱為「管理規則」之種類，但性質上應相當於嗣後公布之地方制度法第25條之「自治條例」位階。

其後被告為配合地方制度法施行，更在88年12月10日將上開「高雄市市有財產管理規則」修正發布為「高雄市市有財產管理自治條例」。

茲依該條例第63條第1項明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」

可認為是一授權被告制訂使用費計收基準之依據，是以被告據此訂定系爭「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」，對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等，據以徵收使用費，並無不合。

申言之，被告本於自治條例之授權，及「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，其為執行該條例所賦予之職權，核屬地方制度法第18條第2、10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，且上開系爭使用費作業原則係被告為執行上揭「管理規則」所訂定的技術性及細節性作業規範，被告收取土地使用費係依據當時有效之自治法規為之，與法律保留原則並無違背，且未逾越上開系爭自治條例明定計收使用費之範疇，亦無違反法律授權明確性原則。

是原告主張被告徵收系爭管線使用費所依據之法令違反授權明確性原則云云，尚不足為採。

五、再按原告主張依交通部制定之「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」第6條規定，不負繳納使用費之義務云云乙節。

經查，該規則已經交通部於91年12月17日公告廢止，考其廢止之理由為：「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（以下簡稱本規則）係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，惟自85年電信法修正後，該法第45條第3項將有關因修建房屋、道路、溝渠、埋設管線等工程或其他事故損壞電信設備者，應負賠償責任之規定，併同遷移費用分擔原則，授權主管機關訂定辦法以作為相關費用分擔之依據，交通部並於91年7月17日訂定發布『電信線路遷移費用及電信設備損壞賠償辦法』，且因本規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令，爰依中央法規標準法第21條第4款『同一事項已訂有新法規，並公布或發布施行者，廢止之』之規定，予以廢止」等語，可知上開掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，核與本件之土地使用費無關；

且電信法第45條係以請求遷移線路之條件與作業程序、遷移費用之計算與分擔等相關事項而為規定，自難謂可據此而推論人民利用公有土地可無須給付管線使用費之結論，故被告即使在上揭掛線規則廢止無過渡條款之規定，即向原告徵收系爭管線使用費，亦難謂原告有信賴保護原則之適用。

是原告主張於「掛線規則」廢止後，被告未設過渡條款，立即徵收管線使用費，有違信賴保護原則云云，容有誤解。

六、又按地方制度法明定，地方財產之經營及處分為地方自治事項，如經地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費，業如前述。

而上開自治條例既已明文規定利用公有土地、道路、建物設置電纜、電訊而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經被告同意者外，應計收使用費。

職是之故，則凡使用市有土地設置電纜及電訊設備之人，自均應依法令規定給付管線使用費。

本件被告核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。

而被告依自治條例第63條之規定，另訂頒系爭使用費作業原則，並據以發函向原告徵收土地使用費，亦為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為，性質上即屬行政處分，此與政府機關基於公法上關係對人民提供服務而徵收一定之「規費」者，性質不同。

原告以被告徵收使用費情形係依規定標準收費，主張土地使用費應屬規費性質，須適用規費法相關規定云云，並不足取。

其次，被告先前核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為與本件徵收土地使用費之行為係屬不同之行政處分，被告於核准原告使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收管線使用費，要難以此即認被告有不予徵收管線使用費之意思表示；

況被告於核准原告挖掘使用土地時，並無作成免徵管線使用費之行政處分，亦難認定被告係以默示方式承認原告免費使用系爭土地，從而原告並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。

七、至於原告主張被告訂定之系爭使用費作業原則，未就個別使用人之具體使用情事及不分土地使用態樣，採單一標準徵收使用費，違背比例原則云云，惟查，被告收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，就有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之5計收，不同之地段即依不同之申報地價計算，與比例原則之精神並無違背；

○○○市區道路條例均認應繳交使用規費，而未將油管等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬○○○市區道路使用費，於法並無不合，亦難謂其違反比例原則，是以，原告之主張顯無可採。

八、又被告向原告通知繳納管線使用費之時效，依行政程序法第131條規定此一公法上之請求權具有5年之時效限制。

而該5年時效之起算時點，應認定自原告使用市有土地埋設管線時起，被告即生請求使用者付費事由；

然因管線之埋設為一連續性發生存在之事實，針對系爭管線使用費計算，應以每年度終了時之事實狀態予以核算，則行政機關於翌年度方核算前年度之管線使用費，屬一行政便宜措施，固稱允當，惟本件被告係於96年4月3日始向原告發函催繳91年至93年度之管線使用費，茲為顧及「使用者付費」及「財產權保障」之利益，公法上請求權5年時效應由原告收受上開繳款書（96年4月4日）之翌日起算往前回溯計算5年，以此計算，其請求權時效之末日應為91年4月6日，亦即被告自91年1月1日起至91年4月5日止之管線使用費之公法請求權應已罹於時效消滅。

準此，本件計算原告91年間應支付之管線使用費，自應扣除91年1月1日至91年4月5日共95日之使用費。

換言之，由91年度全年度應徵收之管線使用費換算成每日應收取之使用費用後，再計算出95日應收取之費用，以作為應免徵之管線使用費額為1,498,311元（即91全年度應徵收之5,756,666元除以365日後，再乘以95日，得出1,498,311元之免徵收使用費金額）。

故原告主張91全年度管線使用費罹於時效消滅之主張，除在1,498,311元範圍內之部分為有理由外，其餘主張應認無理由而駁回之。

九、綜上所述，原告使用高雄市市有地埋設管線行為，依據高雄市市有財產管理自治條例第63條規定及行為時高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則，核算91年至93年管線使用費於扣除91年1月1日至4月5日使用費1,498,311元後，總計應為15,998,713元。

從而被告原處分向原告徵收之管線使用費於15,998,713元範圍內，認事用法，尚無違誤。

訴願決定就此部予以維持，亦無不合。

至超過上開範圍部分之徵收處分即屬違誤，該部分訴願決定未予查明糾正，亦嫌疏略。

原告執以指摘，其請求將訴願決定及原處分於上開罹於公法請求權時效之系爭管線使用費1,498,311元部分撤銷，即屬有理由，爰由本院將訴願決定及原處分關於91年1月1日至4月5日之管線使用費1,498,311元部分均撤銷。

至原告請求撤銷逾上開範圍部分，即屬無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘主張與陳述尚與裁判基礎無涉，爰無逐一論述之必要。

另原告以被告適用之法規命令有違憲之虞，請求本院聲請大法官解釋乙節，亦核無必要，併此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 4 月 22 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 4 月 22 日

書記官 楊 曜 嘉