高雄高等行政法院行政-KSBA,96,訴,983,20080422,1

高雄高等行政法院判決
96年度訴字第983號

原 告 甲○○
輔 佐 人 戊○○
被 告 台南縣永康地政事所
代 表 人 乙○○ 主任
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服台南縣政府中華民國96年11月20日府行濟字第0960186124號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國九十六年七月十日及九十六年八月六日檔案應用申請事件，應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔四分之一，餘由被告負擔。

事 實

壹、事實概要：原告於民國96年7月10日向被告申請閱覽、抄錄與複製有關被告於96年2月13日收件永一字第026200號繼承登記申請案相關函文之簽辦與函復等記錄資料。

經被告審理結果認為該繼承登記申請事件全案原告已於96年6月23日親自領回，另相關函文亦已分別影印由原告領回或函復原告，至於原告96年4月16日異議書係針對台南縣政府96年4月9日府地籍字第0960046230號函提出異議與建議，非被告職權所能答覆，乃以96年7月13日所登記字第0960005653號函復原告不再重覆提供，原告不服，遂提起訴願。

復於96年8月6日又提出檔案應用陳情書，再次向被告申請有關「繼承登記案件自受理案件起之全部審理及簽辦記錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料（包括原告針對本繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等所有函文之簽辦記錄與函復等全部記錄）之閱覽、抄錄與複製」，被告為免有所遺漏，另請原告提出補充資料具體指明該等函文送被告之日期及相關文號。

原告於96年8月8日補送補充資料書，經被告審查後，於96年8月14日以所登記字第0960006627號函復原告略謂：「．．．本所核准提供相關檔案如說明四，若仍有遺漏或錯誤請文到7日內補正相關資料；

並請於96年8月29日上午9點攜帶身分證及印章，至本所登記課辦理並繳納閱覽、抄錄及複製費用．．．。」

等語，原告對之亦表不服，提起訴願，案經訴願機關將該二件訴願事件合併審議結果，決定予以駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及被告否准原告檔案應用申請之處分均撤銷。

（二）被告應准許原告檔案應用申請並提供如原告全部申請書狀所載明之全部檔案記錄資料之閱覽、抄錄與複製，即被告應准許並提供原告閱覽、抄錄與複製自受理原告繼承登記案件起之全部審理及簽辦記錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料，包括各項請示及回復函文（含附件），及辦理該案之書函、全案簽辦記錄、展期申請記錄等全部記錄資料；

以及被告就原告針對本繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等所有函文之簽辦記錄與函復等全部記錄資料檔案。

（三）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

參、兩造主張之理由：甲、原告起訴及補充意旨略謂：

一、按「因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產所在地之行政法院管轄。」

「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」

行政訴訟法第15條、127條定有明文。

本件行政訴訟之案由，雖為申請提供檔案，但所涉及之日治時期土地（台南縣永康市）繼承登記爭議，原告前已向鈞院提起行政訴訟（96年度訴字第959號），且原告另因前揭土地繼承登記事件不服法務部否准檔案應用，同時向鈞院提起行政訴訟，審酌訴訟程序之經濟及不動產所在地等因素，懇請鈞院審酌並將本件與法務部檔案應用事件併案審理，以節省日後調閱卷宗、南北往返等程序。

二、被告二件檔案應用申請之處分，行政行為不僅違反行政明確性原則，該處分亦有重大明顯之瑕疵，顯為無效之行政處分，且處分內容理由不備，明顯違反檔案法、政府資訊公開法與行政程序法等相關規定：

（一）行政明確性原則是指行政行為的內容應明白、確定，可使行政相對人容易了解自己的權利和義務，進而知所應對進退，效力才會受到肯定，如果行政行為之意思表示讓人民無法理解或者理解不一致，則會導致當事人因難知悉國家所課予義務和給予權利的內容而無所適從，例如不說明處理的事實根據和法律依據等，不明確的行政行為是被視為行政機關濫用職權的表現方式之一，會構成無效或撤銷的原因，因此行政行為明確性的要求，有利於防止行政權力的濫用，以保護公民的基本權利。

（二）被告以「96年7月13日所登記字第0960005653號」處分書，駁回原告第一件之申請，顯無理由，其違誤情事如下：１、原告申請書狀載明向被告申請有關原告繼承登記案件，自受理案件（96年2月13日）時起之全部審理公文與簽辦記錄等政府資訊檔案資料，被告「96年7月13日所登記字第0960005653號」處分書主旨卻載明「為原告申請閱覽、抄錄、與複製被告96年4月12日至96年5月9日有關繼承登記案件相關文件」，顯有嚴重的疏失。

２、被告處分書說明六以原告所申請之資料均已提供為由，故不再重覆提供該檔案，但未詳述否准之法律依據。

３、至其他原告所申請的繼承登記案件自受理案件起之全部審理公文及簽辦記錄等政府資訊檔案資料，尤其是全部審理及簽辦記錄，處分書隻字未提，亦未敘明不提供應用之理由與法律依據。

（三）被告「96年8月14日所登記字第0960006627號」處分書，即第二件申請案之行政行為違誤情事如下：１、被告第二件處分書申請核准之函文，僅限原告所提「補充資料書就其有勾選部分」，並未依據原告96年8月6日申請書狀請求全部檔案內容予以審核，審核之事實基礎與原告申請書狀之申請標的明顯不符，行政行為顯有違誤。

訴願決定卻認定被告以原告96年8月8日提交「補充資料書」作為提供資料之依據，並無違誤。

該處分說明三則以原告96年4月27日申請複印之被告96年3月3日所登字第0960001734號函，被告已於96年5月9日複印由原告親自領回為由，而拒絕該函之閱覽、抄錄與複製。

惟被告所提供者僅限於函文本身，未提及是否包括附件及內部簽辦紀錄等，且未依法敘明個別檔案資料或政府資訊不提供之理由。

又部分檔案既已經提供或寄發副本，被告應依檔案法第20條之規定，安排原告於指定時間及場所閱覽、抄錄、與複製，原告既檢具申請書狀，亦會依法交付閱覽、複製與處理費用，原處分就此部分無明確否准之理由，顯然違反檔案法及其施行細則相關規定。

２、又本件處分書主旨載明「有關原告申請閱覽、抄錄與複製檔案應用乙案，被告核准提供相關檔案如說明四，．．．。」

而該處分書說明四為「查原告於96年4月12日並未以書面向被告申請檔案應用，故無資料」，依該處分文意是請原告「於96年8月29日上午9點攜帶身分證及印章，至被告登記課辦理並繳納閱覽、抄錄與複製費用」，進行其所謂「無資料」之閱覽、抄錄與複製，名為核准提供，實質則「無資料」可提供，又96年4月12日原告向被告申請檔案應用，被告服務台人員、登記課長丁○○及承辦人丙○○均有該「檔案應用申請書」，被告並未受理該申請，原告另於96年5月9日向被告第二度申請，並補充同年4月12日撰寫之「檔案應用申請暨陳情建議書」，且於本繼承登記案相關之陳情書、訴願書、申請書等多次敘明本事，亦未見被告異議，怎會有上揭「原告於96年4月12日未以書面向被告申請，故無資料」之說明？３、檔案法施行細則第19條及政府資訊公開法第11條均規定，「申請案件不合規定程式或資料不全者，應通知申請人於7日內補正，屆期不補正或不能補正者，得駁回其申請」，係由受理機關向申請人說明應補正之事項，上揭處分主旨卻載明：「若仍有遺漏或錯誤請文到7日內補正相關資料。」

由申請人向受理機關提起補正，顯然失當。

原告之前三次申請，申請書函類似，內容大致相同，被告從未通知補正，顯見原告申請書要件齊備無補正之需要，被告卻答辯「原告若於指定日期前來閱覽，其請求將獲滿足；

若仍有遺誤或不足尚可再補行申請」，顯然自相矛盾，既自承「原處分說明五所載14項函文與原告所勾選部分均相符合並已核准全部提供」，即非原告所請全部系爭檔案，被告亦知原告請求並未實現與滿足，否則何來「仍有遺誤或不足尚可再補行申請」之情事。

４、處分書說明五僅以：「依台端補充資料書所列欲閱覽、抄錄及複製函文如下：．．．。」

並非「核准閱覽、抄錄及複製函文如下」是否核准原告所列之函文無從而知？縱使核准，亦非核准原告請求之所有檔案資料。

５、處分書說明六及七謂「被告提供閱覽、抄錄及複製檔案以被告現存資料為準，非被告於職權範圍內所作成或取得者，請向權責機關申請。

（政府資訊公開法第17條）」及「政府資訊含有政府資訊公開法第18條第1項各款限制公開或不予提供之事項者，被告僅就其他部分公開或提供之」，惟被告並未說明何政府資訊非被告職權範圍內所作成或取得者，亦無函轉該機關並通知申請人之說明，及政府資訊符合政府資訊公開法第18條第1項之何款，且未說明如何涵攝該款構成要件之相關事實，理由顯不備，亦違反行政程序法第5條行政行為內容應明確之規定。

即使被告因辦理繼承登記案件而產生或取得的其他單位請示函件，非被告所作成，但因處理原告土地繼承諮詢案件，而由被告合法取得並執有之「各類紀錄資料及其附件」，且為被告「歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」，亦無檔案法第18條規定不能公開之理由，被告即應主動提供原告檔案應用，原處分就此部分並未明確說明拒絕提供原告檔案應用之理由。

另被告未依規定檢附檔案應用申請審核通知書之附件「檔案應用申請審核表」與告知檔案應用注意事項、收費標準，亦未敘明理由及法令依據，違反「台南縣政府暨所屬機關學校檔案申請應用注意事項」第5點之規定。

（四）又上揭二件被告行政處分書之內容，未符合行政程序法第96條之規定，載明否准提供之相關「理由及其法令依據」，及「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，顯為行政程序法第111條所定「其他具有重大明顯之瑕疵者」，屬無效之行政處分。

原告僅能從該處分之文意加以理解，倘若該處分因不明確或有錯誤情事而產生不同的理解，即屬違反明確性原則。

縱使被告辯稱第二件之處分為「筆誤」，亦應於知悉原告提起訴願時，依行政程序法第101條規定，即刻更正並以書面通知原告，甚或依訴願法規定「得自行撤銷或變更原行政處分」，惟被告未有前揭作為。

訴願決定理由認為「行政程序法第5條規定：『行政行為之內容應明確。』

雖指行政行為內容，應力求明確，惟非指鉅細靡遺之記載，內容縱有不明，若得經由解釋排除者，則尚非足以影響法律效力之明確。

本件原處分主旨欄記載：『本所核准提供相關檔案如說明四』，明顯係『說明五』之誤繕，此經由全文解釋即可得知，尚不影響原處分之意旨。

至於被告僅引政府資訊公開法第17、18條規定，未載明涵攝事實及適用款項，雖有不盡明確之處，惟因被告於說明五已就原告所欲申請閱覽、複製資料核准提供，該等瑕疵實未影響原告權益」。

顯見被告系爭處分內容不明確且有明顯瑕疵，使原告、被告及訴願審議委員會產生不一致之理解，若行政處分須經由「解釋」才能清楚、明確，具體使人理解，該處分顯違反明確性原則。

行政機關如何要求一般公民為其不明確的行政行為解釋？何者又具有解釋權？即便訴願審議委員會自行解釋或為被告解釋處分意旨為核准提供處分書說明五所載之14項函文，訴願決定亦完全忽略被告所核准之14項函文，僅為「部分」提供檔案應用，而非「全部」之全案辦理記錄檔案應用之事實，忽視原告請求未實現之事實，忽略被告依法應就原告全部申請書狀加以審理，而非僅就「補充資料書」加以審理，同時忽略該處分違反檔案法、政府資訊公開法與行政程序法等相關規定。

訴願決定認為「本件原告所申請應用之檔案，被告均已核准提供，其訴願並無理由」，惟電洽台南縣政府訴願審議委員會及被告承辦人，請教其既已核准提供原告請求之檔案，要如何進行檔案應用？均回復該處分僅核准提供原告96年8月8日提交「補充資料書」所勾選部分，即處分書說明五所載之14項函文，其他原告請求之檔案如函文附件與簽辦記錄等並未提供，甚至要求原告重新申請，此訴願決定不明確性令人無所適從。

三、本件申請之檔案應用內容既作成決定並結案歸檔，應優先適用檔案法審理並提供檔案應用：

（一）按政府資訊公開法第2條立法說明：「．．．；檔案法第17條及第22條規定，申請閱覽、抄錄或複製檔案等。

為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。

」另按法務部網站上「政府資訊公開法簡介」第1、2頁之說明：「本法第2條規定：『政府資訊之公開，依本法之規定。

但其他法律另有規定者，依其規定。』

將本法定位為普通法。」

「．．．；

本法第2條規定既將本法定位為普通法，本法與檔案法在適用上發生競合，檔案法對於政府資訊之公開另有規定者，應優先適用。

實務上，對於人民申請提供之政府資訊，應先查明該資訊是否已歸檔，若屬已歸檔管理之『檔案』，應優先適用檔案法之規定處理（參照法務部95年3月16日法律決字第0950009957號函、檔案管理局95年3月31日檔應字第0950012306號函）。」

原告繼承登記案件已於96年6月23日作成駁回之決定，本件申請的檔案是屬結案歸檔案件，應優先適用檔案法審理。

（二）原告既依檔案法第17條規定，檢具相關申請書狀並敘明理由，申請原告的繼承登記案件、陳情案件及審理全部相關記錄檔案，包括被告「處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件」，且該案經決定發文結案後業已歸檔，該等檔案為被告所管理之檔案，即是被告所持有或保管的「歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」，且該等檔案顯無檔案法第18條所列得拒絕申請之情形，此由被告二件處分書並未列出檔案法第18條得拒絕提供應用之原因可證。

是被告即應依檔案法審核並全數提供原告所申請之檔案，即使駁回申請亦應依檔案法第19條之規定敘明理由。

四、本件檔案應用申請倘有任何限制應用之決定，應依檔案法第18條之規定須經裁量，被告二次處分顯具有「裁量瑕疵」之違法：

（一）按檔案法或政府資訊公開法關於檔案或資訊提供之規範，係在滿足人民知的權利，使人民在法規規定之要件下，享有請求政府機關提供檔案或政府資訊之權利；

且依檔案法第2條第2款、第17條、第18條及第19條，政府資訊公開法第5條、第18條、第11條、第16條第1項及第3項之規定，請求政府機關為檔案或政府資訊之提供，政府機關均須依據相關規定為審查，而為准否提供之決定，並通知申請人。

又依中央法規標準法第16條及行政程序法第3條第1項之規定，因行政程序法為普通法，其他法律有特別規定時，即應優先適用其他法律規定，故申請人申請閱覽、抄錄與複製之資料，若屬檔案法所規定之檔案，則檔案法關於檔案應用與提供即應優先適用。

（二）依政府資訊公開法、檔案法、檔案法施行細則等規定，被告應依行政程序法第36條等規定，依職權調查事實及證據，不受當事人主張之限制。

又政府資訊公開法第3條所規定之「政府資訊」與檔案法第2條所規定之「檔案」，二者非屬全然相同之文件、資料，原告申請之文件資料究屬「政府資訊」或「檔案」之事實，及原告可以據以申請之法令規定（即事實及法律等狀態），於原處分作成時業已存在，並無於原處分作成後有發生變更之情事。

易言之，原告申請之文件資料屬「檔案」之性質，有「檔案法第17條」等法令依據及請求權基礎，並無變更之情事存在。

被告應依職權調查事實、證據，認定其是否屬於檔案，而作為准駁之依據。

（三）原告為了解本件辦理詳情及延宕未決之因，於96年4月12日分向被告、台南縣政府申請檔案應用，被告未受理申請，台南縣政府以「96年4月26日府地籍字第0960077949號處分書」，謂依檔案法相關規定檢附「檔案應用審核表」函復原告之申請，依據該函原告於96年4月27日逕向被告申請「被告96年3月3日所登字第0960001734號函」，被告以「96年5月4日所登記字第096003503號處分書」，謂依檔案法核准原告所請，並請原告到所複製，付費時另行提交「檔案應用申請書」，原告於96年5月9日取得被告96年3月3日所登字第0960001734號請示台南縣政府之函（稿），但被告未提供附件，經與台南縣政府訴願時所提之「正本」影本比對，不僅函稿內容與正本不符，自行刪改之處又未加蓋職章，且被告本應提供發文後存查之「副本」，卻以發文無存查為藉口先拒絕提供，經請求後再提供該函（稿）。

該件申請提供的函稿資料，顯然包含於本件系爭全部檔案資料之中，然而該件以檔案法審理，本件卻以政府資訊公開法審理，相同的事實基礎，同屬原告繼承登記案件已歸檔檔案卷宗內容，卻適用不同的法規審理，顯然有行政程序法第6條之違法及適用法令之違誤。

（四）鈞院準備程序中被告自承本件原告請求之檔案已全部「歸檔」，如上所述，應優先適用特別法之檔案法，作為准駁之依據。

檔案法第17條規定非有法律依據，不得拒絕申請閱覽、抄錄或複製檔案，此所謂之法律，除係立法院通過並經總統公布者外，應有明文規定得拒絕者為限。

而同法第18條係規定「得」，故檔案應用申請為限制應用之決定，須經裁量，如有裁量瑕疵，則係違法。

又該條各款之理由（立法目的），無非係為維護檔案所有者或被記載者之隱私、秘密，或含有國家機密或為維護公共利益或第三人之正當權益，或為確保行政機關行政運作進行之遂行或效能，或依法令、契約負有保密義務者，如無上述情形或業已消滅，自無適用之餘地，即無裁量之可言。

本件僅涉及原告個人之繼承登記案件與陳情案件事項，即無隱私、秘密可言，且被告受理原告申請的繼承登記案件准駁結果業已作成並送達，其行政目的已達，並不影響其行政效能，而公文書依法被推定為真實及公務人員本即有據實製作公文書之義務，因此亦不會妨礙其真實性、正確性的情事發生，顯無檔案法第18條拒絕提供之理由，被告之處分亦未記載上揭理由，故被告之裁量萎縮至零。

被告以「第一件」處分拒絕原告申請；

「第二件」處分不僅未明確提供檔案應用，亦未詳述否准各項檔案之個別理由及法律依據？僅以說明六、七作概略性說明，實質上亦可視為否准原告之申請，因此原告之請求並未滿足與實現，是被告拒絕原告檔案應用之申請，顯具有「裁量瑕疵」之違法。

五、被告否准提供「全部」檔案應用，恐有不當聯結之違法：

（一）被告以原告之「補充資料所勾選的部分」為抗辯，僅提及第二件處分書，忽視原告係請求全部檔案內容，略而不提第一件處分違法未經撤銷，及第二件處分明顯之瑕疵未經更正之事實，且恐其隱匿對其不利之證據，如逾限辦理、未回復陳情案件等明顯違法情事，否則若已依法行政，即便是展延記錄、內部簽核文件檔案有何不能提供之理由？原告申請自身的繼承登記案件及陳情案件檔案資料，並不會妨害他人隱私、秘密及行政機關行政行為進行之遂行、效能，亦不會影響其真實、公正性等，已如上述，被告即應提供或准許，惟其作成否准與不明確之處分，顯然違法。

除非被告整理之收發文及內容摘要記錄以及其「依法行政」、「依法審理」之真實性有疑問？如違法審理並無展延紀錄、未依法處理並回覆人民陳情案件等，顯然違反行政程序法第51條與第168至173條有關處理期限與陳情規定之情事，為掩飾而否准原告申請，即有不當聯結之違法。

（二）被告在「96年7月13日所登記字第0960005653號」處分書已羅列至少6個不再重覆提供的檔案及其文號，又原告閱卷時，於本件訴願卷宗中查知被告整理之收發文及內容摘要記錄所列之檔案，惟該份資料並未於訴願程序中提供予原告，顯見被告已知原告申請的全部檔案資料之文號、歸檔或管有處所，被告為該檔案管有機關，應清楚全部檔案之內容，一再稱其不知「全部」檔案為何，顯然違反誠信原則。

原告經被告通知於96年8月8日到所閱覽時，被告卻以原告所申請之卷宗資料，並未敘明各別檔案名稱，且各檔案文號需由原告向收發室洽詢，承辦單位不會進行查詢，故無法提供，顯見被告以原告所不可能之事項（事實不能及違反一般經驗法則），作為拒絕之理由。

另檔案法與政府資訊公開法等規定，亦未明定原告於申請時須填註「全部文號」，被告如認定須填註，係增加法律所無之限制。

（三）又政府資訊由政府機關所掌管，惟各該政府機關知悉其所掌管政府資訊內容與性質，所以當政府機關拒絕提供政府資訊時，必須證明其拒絕之合法性，且原告處於資料文件之劣勢者，亦應由被告負舉證責任。

另原告已於準備程序中請鈞院調取被告全部檔案文件，以確認是否有被告所整理之收發文及內容摘要記錄所列之展延紀錄或人民陳情案件未予答覆之簽辦紀錄等檔案，是否符合應限制不能提供之要件，據以認定系爭處分有無不當聯結等情事存在。

而政府資訊是否符合限制提供之事由，行政法院應審查政府機關事實認定之合法性，而非僅尊重行政機關之事實認定。

六、被告抗辯已經全數核准提供原告申請，又要求原告重新申請，另又抗辯迄今仍不清楚原告所申請的「全部」檔案卷宗為何？自相矛頓，顯為推諉之詞，自不足採：

（一）「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第16點及「台南縣各機關處理人民申請案件作業規定」第2點均規定對於人民申請與陳情以「案」為單元建立檔案，須受相當稽核管制，而「台南縣政府公文處理須知」亦明定，有關公文流程應配合歸檔作業以及推動公文電子化的相關規定，本件原告所申請的檔案卷宗，應可以繼承登記案件、人民陳情案件、收件號、收文號、原告姓名或申請與陳情日期等關鍵字，從公文流程系統或檔案管理系統中查詢「全部」檔案卷宗。

（二）本件申請之標的為原告本身的「繼承登記案件」以及原告針對繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等「人民陳情案件」之審理紀錄，意旨明確。

申請書狀清楚說明申請之內容範圍，至於檔號乃行政機關依檔案法相關作業規定自行編定之號碼，並未顯示於發文與收件記錄之中，又本件檔案應用申請在當時是屬剛結案不久之檔案，當時可能尚未彙報檔案局，就算目前進入全國檔案目錄查詢網，查詢被告檔案目錄也只見95年的檔案目錄，尚未見96年的檔案目錄彙報公布。

縱使被告依政府資訊公開法審理原告申請，原告亦依規定載明所申請之政府資訊內容要旨，並無要載明所有的文號與檔號的規定，被告以不清楚「全部」檔案卷為何，而要求原告提供文號案號，毫無法律依據可言。

另依「台南縣政府檔案管理作業要點」第10點之規定：「本府於90年1月1日起實施歸檔公文影像掃描，逐日檔案經掃描後儲存，各單位承辦員可於線上調閱並列印公文影像；

非必要，應避免使用檔案原件，以保持原件之完整性。」

此可由被告證據附件以掃描檔文件列印可證，顯見被告說詞皆為推諉卸責之藉口，完全不顧人民合法的申請權利。

七、依據政府資訊公開法第18條及行政程序法之立法背景，被告內部單位之擬稿或其他準備作業，非絕對不得閱覽，被告應准許原告之請求：

（一）按政府資訊公開法第18條第1項第3款立法說明為「1、資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；

惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。

．．．4、政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定」。

（二）94年3月21日立法院第6屆第1會期法制、科技及資訊兩委員會第1次聯席會議審查「政府資訊公開法草案」，有關政府資訊公開法第18條（草案第19條）委員詢答紀錄（立法院公報第94卷17期委員會記錄第323頁至第324頁）摘錄如下，黃適卓委員詢問有關「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。

但對公益有必要者，得公開或提供之」之疑義，法務部施茂林部長回覆：「若以第19條第1項第3款作反面觀察，應該是可以要求公開的；

也就是說內部在思考時是不行的，但若屬於已經決定的事情就可以。」

又黃適卓委員詢問：「為什麼第19條第1項第3款一定要這麼做？其實類似這種準備作業或者單位的擬稿，也該讓人民知道！因為內部整個的措施，可能也都會有不同的意見，我們就看到很多的處分都是最後的決定，可是理由可能是經過辯論的；

人民往往在你們做出行政處分後要提出訴願或行政訴訟，所以他會想知道你們做行政處分的理由，這個理由可能為他們的訴願或行政訴訟帶來勝訴，為什麼你們不願意讓人民知道這部分的內容？」法務部施茂林部長回覆：「根據第19條第1項第3款的規定，在做成決定以前是不得去瞭解；

但是決定以後就可以了」。

（三）行政程序法經立法院法制、內政及邊政、司法委員會於87年5月27日審查完竣，其中審查會通過之條文對照表有關行政程序法第46條部分之說明（立法院公報第88卷第6期院會記錄第370頁至第372頁），該條文照謝啟大等委員提案條文第40條修正通過，行政程序法第46條第2項第1款「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」之規定，似乎屢遭行政機關誤解為內部簽辦擬稿等文件不能公開提供，若以吳東昇等委員提案條文「對於未經核定之擬稿或內部準備作業文件」與行政院草案條文「屬於未經核定之擬稿或內部準備作業文件者」來說明與檢視，即行政決定作成後內部準備作業文件或擬稿業經核定，即可公開與提供，行政院草案條文說明略以：「當事人或利害關係人於行政程序進行中，為能適時主張其權益，必須對行政程序之進行有所了解。

本條特明定當事人或利害關係人，得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。

．．．，或對於未經核定之擬稿或內部準備作業文件，即有必要加以限制，以免．．．或妨礙行政程序之正常運作。」

便可清楚闡釋該條文之立法原意。

（四）被告既已作成意思決定、發文，並簽結歸檔，原告於該件「作成意思決定」後，申請該案「作成意思決定」前之「內部單位擬稿或其他準備作業」，並不會有礙被告最後決定之作成，即原告申請該件內部簽辦記錄檔案，不會影響被告對該件之決定，亦不會產生對不同意見之人攻訐之困擾，被告自無不提供之理由。

可見，政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定於立法當時法務部長猶且認為「已經決定」的事情，縱屬內部思考的過程，仍可以公開。

亦即，內部決定前的資料，於機關作成決定後，即可以公開。

（五）日治時期規範台灣民事事件之法律，並非全然依據日本民法，亦非當時中國大陸所施行之法律，故當今國內法院對於日治時期之民事事件處理，均依據當時之台灣民事習慣，法務部因而有「台灣民事習慣調查報告」之出版，目前國內各級法院對於日治時期之民事事件，亦以此作為裁判依據。

本件原告所提出之日治時期繼承登記案件，正係因被告、地政局、內政部、法務部、司法院等政府機關，對於法務部所發行之「台灣民事習慣調查報告」解讀不同所致，勢將影響為數眾多之國人對於日治時期之繼承權益，故本件實質上顯然已涉及公益問題，而非全然為原告之繼承權益問題。

依據政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被告亦應公開，實無拒絕提供之理由。

八、簽辦紀錄亦屬「檔案」之內容，應以「公開」為原則：依檔案法第2條第2款規定，所謂「檔案」，係指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。

因此，機關內部之「簽辦紀錄」、「展期申請紀錄」等，亦屬檔案之內容，檔案法並未對於「簽辦紀錄」作例外或排他性之規定，其性質與其他檔案內容，應無不同。

而公文行文之每一段流程中，均有「簽辦紀錄」，倘一律拒絕民眾閱覽「簽辦紀錄」，則檔案法第17條規定所揭示之公開原則，豈非形同具文？又衡酌「政府資訊公開法」第7條第1項第10款、第3項之規定，縱屬「合議制機關之會議記錄」，其決議內容、出席會議成員名單等資訊，亦均在應公開之列；

基於舉重以明輕之法理，機關之「簽辦紀錄」當無不公開之理由。

九、檔案為全民所共有，為保障人民知的權利，兼顧公益與公平正義，更應依法公開檔案與政府資訊：

（一）檔案法的立法歷程及其立法意旨明白揭示檔案乃政府機關為行使公務所產生之各項記錄，具有行政憑稽、法律信證、研究參考、史料供證、績效展現等功用。

且為促進政府機關運作公開，保障國民合理使用政府資訊之權利，應有檔案公開之方法。

凡屬中華民國國民，都是檔案的主人，閱覽檔案，沒有身份的限制，檔案為全民所共有。

政府資訊公開法第1條立法說明亦揭示，「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴及監督外，更能促進民主之參與。」

（二）公務員依法行政，屬國家行政權之運作，制度上需接受立法權及監察權之監督，此乃我國五權分立憲政體制之基本架構。

況且，當前法治社會，人民本可隨時監督行政、執法之公務員，公務員亦應有接受監督、公評之義務，並應勇於對自己所為之簽辦意見負責。

否則公務員是否即可藉「簽辦意見不可閱覽」之便，恣意撰寫簽辦意見，而導致行政行為脫離法規拘束，導致全民受害？公共利益至此猶存？本件被告之行政作為，多所違誤疏失，對原告百般刁難，在原告四度提起申請、陳情之後，仍作出如此重大明顯瑕疵之處分。

且自原告申請檔案應用迄今，被告已因諸多明顯疏失與違法情事，不值得信賴，而其上級機關台南縣政府不僅不對所屬機關加以糾正，本身亦拒絕提供原告申請，迫使原告再向內政部提起第二次訴願。

且原告向台南縣政府訴願審議委員會提起6次陳情，申請調查繼承登記案件全部審理記錄檔案均遭受拒絕。

民眾在無法公平利用政府資訊，資訊不對等情形下，處於相對劣勢狀態，若政府部門以各種理由，誤解法律內容，以「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」為由限制提供或不予提供，甚或以違法處分拒絕提供或以不明確之行政處分令人民無所適從，人民如何知道政府部門有無違法情事？有無任何不利於人民的處置？甚或程序進行中如有不可逆的處置造成人民與社會公益的損害，人民亦無從得知？如此將造成人民無法對政府進行監督，尤其對人民切身權益有關之申請事項，要如何增進對政府的信賴？如何保障人民知的權益？公平正義何在？乙、被告答辯意旨略謂：

一、被告96年7月13日所登記字第0960005653號函及96年8月14日所登記字第0960006627號函所為處分，分別係對原告96年7月10日申請書及96年8月6日檔案應用陳情書所為之回覆，原告此二次請求內容相同，均係請求閱覽、複製「申請繼承登記案件自受理案件起之全部簽辦紀錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料」，被告96年7月13日所登記字第0960005653號回函形式上雖存在，惟經原告於96年8月6日提出檔案應用陳情書及96年8日8日補送補充資料書後，其內容經被告96年8月14日所登記字第0960006627號函所變更，故以下僅就被告96年8月14日所登記字第0960006627號函所為之處分予以論述，合先敘明。

二、按「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「向政府機關申請提供政府資訊者，應填具申請書，載明下列事項：．．．3、申請之政府資訊內容要旨及件數。

．．．。」

「申請之方式或要件不備，其能補正者，政府機關應通知申請人於7日內補正。

不能補正或屆期不補正者，得逕行駁回之。」

「政府機關核准提供、更正或補充政府資訊之申請時，除當場繳費取件外，應以書面通知申請人提供之方式、時間、費用及繳納方法或更正、補充之結果。」

分別為政府資訊公開法第5條、第10條第1項第3款、第11條、第16條第1項所明定。

原告96年8月6日提出檔案應用陳情書，僅記載申請有關「繼承登記案件自受理案件起之全部審理及簽辦紀錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料（包括原告針對本繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等所有函文之簽辦紀錄與函復等全部紀錄）之閱覽、抄錄與複製」，因其申請所謂「全部」之範圍不明確且與政府資訊公開法第10條第1項第3款應載明「申請之政府資訊內容要旨」不符，被告為免有所遺漏，乃依同法第11條規定請原告指明欲申請閱覽、複製之資料，原告於96年8月8日再提出補充資料書，被告遂依此補充資料書作為審查原告申請資料範圍之依據。

又前揭補充資料書說明二記載：「茲補充資料如下，若有遺誤，以全卷宗全部原始資料為準：（有勾選部分）。」

其中除補充資料書二（一）96年4月12日原告並未以「書面」向被告申請檔案應用，且該資料亦已包含於原處分說明五第13項文件中外，被告於處分書說明五所載14項函文與原告所勾選部分均相符，已核准全部提供。

被告依政府資訊公開法第16條第1項規定，指定原告於96年8月29日上午9時至被告登記課辦理，並無違誤。

原告若於被告指定日期前來閱覽，其請求將獲得滿足；

若仍有違誤或不足尚可再補行申請，詎料原告不圖此途，逕行提起訴願、行政訴訟，實令人費解。

三、又按「行政行為之內容應明確。」「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．2、主旨、事實、理由及其法令依據。

．．．。

6、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。

．．．」「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰1、未限制人民之權益者。

．．．」「．．．處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」

「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」

分別為行政程序法第5條、第96條第1項、第97條、第98條第3項、第101條所明定。

（一）行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，始構成無效。

行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。

換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，則尚非行政程序法第111條所稱之「其他具有重大明顯之瑕疵者」（鈞院94年度訴字第1061號判決參照）。

（二）「行政行為之內容應明確」，此雖指行政行為包括行政處分之內容，應力求明確，惟所謂明確性原則並非指鉅細靡遺之記載，原處分主旨欄記載「．．．被告核准提供相關檔案．．．並請於96年8月29日上午9時攜帶身分證及印章，至被告登記課辦理並繳納閱覽、抄錄及複製費用」，其內容已符合政府資訊公開法第16條第1項之規定，並無不明確之情形。

縱其內容有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤，仍僅是「微量瑕疵」並不影響行政處分之效力，亦毋庸以爭訟手段請求撤銷（參照吳庚著「行政法之理論與實務」增訂8版，頁385、405）。

又原處分主旨欄記載「被告核准提供相關檔案如說明四」，明顯係「說明五」之誤寫，此等誤寫經由全文解釋即可得而知，並不影響原處分之意旨。

且原處分之主旨、說明五已就原告所欲申請閱覽、複製資料核准提供，並未影響原告之權益。

（三）行政處分通常以公文書之方式對外表現，符合公文制作之方式者，即可謂已符合行政處分方式之要件（參照吳庚前揭著書，頁385）。

原處分係以公文書之方式對外表現，符合公文制作之方式，可謂已符合行政處分方式之要件，況且原處分係「核准」提供相關檔案供原告閱覽、抄錄及複製，並未限制人民之權益，依行政程序法第97條規定尚且得不記明理由，因此，原處分並無原告指摘有「理由不備」之情形。

（四）雖依行政程序法第96條規定，「行政處分以書面為之者，應記載不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」。

但依行政程序法第98條第3項規定，「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」。

因此，原處分雖漏未記載，不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，並不影響原處分之效力，僅法定救濟期間延長為1年。

況原告已於96年8月6日提起訴願，於原告之權益並無影響。

綜上，原告之訴，為無理由，請予以駁回。

理 由

一、按「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。

其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」

「因不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產所在地之行政法院管轄。」

「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」

行政訴訟法第13條第1項、第15條、第127條第1項分別定有明文。

查本件原告另案不服法務部否准檔案應用申請事件，以法務部為被告，向本院提起提供行政資訊事件之訴訟，經本院以該案原告係向法務部請求提供行政資訊，並非因不動產之公法上權利或法律關係涉訟，核與行政訴訟法第15條規定之專屬管轄要件不符，自無依該規定定訴訟管轄之餘地，乃於97年1月7日以96年度訴字第984號裁定依職權移送台北高等行政法院審理。

又首揭行政訴訟法第127條第1項係有關分別提起之數宗訴訟基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論之規定，則適用該規定需以數宗訴訟均由同一法院管轄為前提。

上揭原告與法務部間提供行政資訊事件之訴訟，既由本院移送台北高等行政法院管轄，自無依行政訴訟法第127條之規定與本件合併辯論之餘地。

故原告聲請本件與另案法務部提供行政資訊事件併案審理，自不應准許。

二、次按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」

「政府資訊之公開，依本法之規定。

但其他法律另有規定者，依其規定。」

「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」

政府資訊公開法第1條、第2條、第3條分別定有明文。

又按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。

本法未規定者，適用其他法令規定。」

「本法用詞，定義如下：．．．2、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」

「本法第2條第2款所稱文字或非文字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品。」

亦分別為檔案法第1條、第2條第2款及同法施行細則第2條所明定。

準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分。

是從法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀上開檔案法第1條後段之規定自明。

法務部95年3月16日法律決字第0950009957號函釋：「說明：二、．．．人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理。

三、．．．人民申請政府資料時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認定，．．。」

亦同斯旨。

本件原告於96年7月10日及同年8月6日向被告提出檔案應用申請書，要求閱覽、抄錄及複製其受理原告繼承登記案件等資料，雖經被告於本院97年3月11日準備程序中陳稱業已歸檔等語，而應優先適用檔案法，惟依上所述，檔案法未規定者，仍有政府資訊公開法之適用，合先敘明。

三、本件原告於96年7月10日向被告申請閱覽、抄錄與複製有關被告於96年2月13日收件永一字第026200號繼承登記申請案相關函文之簽辦與函復等記錄資料。

被告審理結果認為該繼承登記申請案全案原告已於96年6月23日親自領回，另相關函文亦已分別影印由原告領回或函復原告，至於原告96年4月16日異議書係針對台南縣政府96年4月9日府地籍字第0960046230號函提出異議與建議，非被告職權所能答覆，乃以96年7月13日所登記字第0960005653號函復原告不再重覆提供，原告不服，遂提起訴願。

復於96年8月6日提出檔案應用陳情書，再次向被告申請有關「繼承登記案件自受理案件起之全部審理及簽辦記錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料（包括原告針對本繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等所有函文之簽辦記錄與函復等全部記錄）之閱覽、抄錄與複製」，被告為免有所遺漏，另請原告提出補充資料具體指明該等函文送被告之日期及相關文號。

原告於96年8月8日補送補充資料書，經被告審查後，於96年8月14日以所登記字第0960006627號函復原告略謂：「．．．本所核准提供相關檔案如說明四，若仍有遺漏或錯誤請文到7日內補正相關資料；

並請於96年8月29日上午9點攜帶身分證及印章，至本所登記課辦理並繳納閱覽、抄錄及複製費用．．．。」

等語，有原告96年7月10日及同年8月6日檔案應用申請書與陳情書、被告96年7月13日所登記字第0960005653號函及96年8月14日所登記字第0960006627號函附卷可稽，亦為兩造所不爭執，洵堪信實。

四、原告提起本件訴訟，無非係以：（一）系爭第一件申請案，原告申請書狀載明向被告申請有關原告繼承登記案件，自受理案件（96年2月13日）時起之全部審理公文與簽辦記錄等政府資訊檔案資料，被告「96年7月13日所登記字第0960005 653號」處分書主旨卻載明「為原告申請閱覽、抄錄、與複製被告96年4月12日至96年5月9日有關繼承登記案件相關文件」，顯有嚴重疏失。

（二）系爭第二件申請案，被告僅核准原告補充資料書有勾選之部分，並未依據原告96年8月6日申請書請求全部檔案予以審核，且被告所提供者僅限於函文本身，未提及是否包括附件及內部簽辦紀錄等。

而被告既核准原告閱覽上揭檔案，卻又說明原告於96年4月12日未以書面申請，故無資料可閱，顯相互矛盾，至本件處分要求原告若有遺漏或錯誤請文到7日內補正相關資料，亦有違檔案法施行細則第19條及政府資訊公開法第11條之規定。

被告亦未依政府資訊公開法第17條及第18條之規定，說明何者政府資訊非被告職權範圍內所作成或取得，亦未函轉該機關並通知申請人之說明，及符合政府資訊公開法第18條第1項之何款，且未說明如何涵攝該款構成要件之相關事實。

縱被告因辦理繼承登記案件而產生或取得的其他單位請示函件，非被告所作成，但因處理原告土地繼承諮詢案件，而由被告合法取得並執有之「各類紀錄資料及其附件」，且為被告「歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」，亦無檔案法第18條規定不能公開之理由，被告即應主動提供原告檔案應用。

另被告未依規定檢附檔案應用申請審核通知書之附件「檔案應用申請審核表」與告知檔案應用注意事項、收費標準，未敘明理由及法令依據也違反「台南縣政府暨所屬機關學校檔案申請應用注意事項」第5點之規定。

（三）系爭二件處分違反行政程序法第96條之規定，未載明否准提供之相關「理由及其法令依據」，及「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，顯為行政程序法第111條所定「其他具有重大明顯之瑕疵者」，屬無效之行政處分。

（四）原告繼承登記案件已於96年6月23日作成駁回之決定，本件申請的檔案是屬結案歸檔案件，依政府資訊公開法第2條之規定、法務部95年3月16日法律決字第0950009957號及檔案管理局95年3月31日檔應字第0950012306號函釋意旨，應優先適用檔案法，被告卻依政府資訊公開法審理，適用法令顯有違誤，又本件被告並未證明原告有檔案法第18條得拒絕原告申請之法定事由，被告拒絕原告申請全部檔案之閱覽，其裁量顯有瑕疵，又被告為隱匿對其不利之證據，而否准原告申請全部檔案，亦有不當聯結之違法。

另據被告所整理之收發文及內容摘要記錄所列之檔案，被告顯已知原告申請全部之檔案文號及管有處所，卻謊稱不知原告申請「全部」檔案為何？要求原告自行查詢，以原告事實上不能及有違經驗法則之事，作為拒絕之理由，顯係增加法律所無之限制，亦有違誠信原則。

（五）依據政府資訊公開法第18條及行政程序法之立法背景，被告內部單位之擬稿或其他準備作業，並非絕對不得閱覽，且本件牽涉到公益問題，依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被告自應公開。

又簽辦紀錄亦屬檔案之內容，應以公開為原則，被告應准許原告之請求云云，資為爭執。

五、關於被告96年7月13日所登記字第0960005653號處分部分：

（一）按行政處分違法，包括行政處分之作成不適用法規或適用不當而言，甚或認定事實違背經驗法則或論理法則，均屬違法之範圍。

經查，原告於96年7月10日（申請日期填載96年7月9日）向被告提出之檔案應用申請書，其檔案名稱或內容要旨係記載：「本人於96年2月13日向台南縣永康地政事務所申請繼承登記在案〔收件字號永一（43）字第026200號〕。

案經層層函轉請示、諮詢等審查，96年6月23日接獲駁回通知書（登駁永字第000035號）。

由於事關本人權益，為了解本案辦理詳情，於96年4月12日及96年5月9日向貴所申請檔案應用，惟迄今貴所均未回復。

今因全案已作成駁回之處分，為辦理訴願之需，依相關法規再度向貴所申請前揭繼承登記案件自受理案件起之全部審理及簽辦記錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料（包括本人針對本繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等所有函文之簽辦記錄與函復等全部記錄資料）之閱覽、抄錄與複製，請貴所儘速核准本人之申請．．．。

」等語，經被告審查後，於96年7月13日以所登記字第0960005653號函復原告略謂：「主旨：為台端申請閱覽、抄錄與複印本所96年4月12日至96年5月9日有關繼承登記案件相關文件乙案，．．．說明：．．6、經審核以上資料均已提供台端，故不再重覆提供。」

等語。

經核上開二文之內容，原告申請閱覽之檔案應係「被告自受理其繼承登記案件（96年2月13日）起之全部審理及簽辦記錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料（包括其針對繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等所有函文之簽辦記錄與函復等全部記錄資料）」，惟被告卻以原告上揭申請書有關「原告於96年4月12日及96年5月9日向被告申請檔案應用」之記載，而誤認原告係申請閱覽「被告96年4月12日至96年5月9日有關繼承登記案件相關文件」，竟以上揭資料均已提供予原告為由，否准原告之申請。

則被告96年7月13日所登記字第0960005653號函之處分，顯係誤認原告檔案應用申請閱覽資料之範圍，即逕予否准，且未說明其否准之法令依據，依上所述，自有違誤。

（二）被告雖辯稱：原告二次請求內容相同，均係請求閱覽、複製「申請繼承登記案件自受理案件起之全部簽辦紀錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料」，被告96年7月13日所登記字第0960005653號回函形式上雖存在，惟經原告於96年8月6日提出檔案應用陳情書及96年8日8日補送補充資料書後，其內容業經被告96年8月14日所登記字第0960006627號函所變更云云。

惟查，原告第一次申請案於96年7月13日遭被告否准後，又於96年8月6日第二次向被告申請檔案應用，核係重新提出申請，並因被告要求提出補充資料，遂更改其所申請之檔案資料範圍，僅限於原告96年8月8日所提出之補充資料書所載之資料，則其申請範圍顯不同於原告於96年7月10日所提之申請。

且被告96年8月14日所登記字第0960006627號函之處分內容，均未提及對於被告96年7月13日所登記字第0960005653號函之處分有所變更或撤銷等事宜，是被告96年7月13日所登記字第0960005653號函之違法處分形式上既已存在，依法自應予以撤銷。

被告以本件96年7月13日所登記字第0960005653號回函形式上雖存在，惟其內容業經其後被告96年8月14日所登記字第0960006627號函所變更，不足為採。

六、關於被告96年8月14日所登記字第0960006627號處分部分：

（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

行政訴訟法第5條第2項定有明文。

是人民向行政機關提出之請求，縱行政機關作成准許部分申請之處分，但其內容仍未滿足申請人之全部請求時，即可提起上揭行政訴訟法第5條第2項拒絕申請之課予義務之訴。

次按「向政府機關申請提供政府資訊者，應填具申請書，載明下列事項：3、申請之政府資訊內容要旨及件數。

．．．。」

「申請之方式或要件不備，其能補正者，政府機關應通知申請人於7日內補正。

不能補正或屆期不補正者，得逕行駁回之。」

政府資訊公開法第10條第1項第3款及第11條分別定有明文。

又按「依本法第17條規定申請閱覽、抄錄或複製檔案，以案件或案卷為單位。」

「申請閱覽、抄錄或複製檔案者，應載明下列事項：．．．4、檔案名稱或內容要旨。

5、檔號。

．．．。」

「各機關對於前條申請案件，認其不合規定程式或資料不全者，應通知申請人於7日內補正；

屆期不補正或不能補正者，得駁回其申請。」

亦分別為檔案法施行細則第17條第1項、第18條第1項第4款、第5款及第19條第1項所明定。

（二）查，原告於96年8月6日向被告提出之檔案應用申請書雖載明「向貴所申請前揭繼承登記案件自受理案件起之全部審理及簽辦紀錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料（包括本人針對本繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等所有函文之簽辦紀錄與函復等全部紀錄資料）之閱覽、抄錄與複製」等語，惟經被告通知其提出補充資料後，原告嗣於同年8月8日向被告提出補充資料書謂：「主旨：補充8月6日『檔案應用陳情書』詳細案號。

敬請貴所核准本人申請之有關本人繼承登記案件全部簽辦記錄。

說明：1、根據貴所8月7日電話通知閱覽、抄錄、複製，8月8日9點到場提及需補充案號事宜。

2、茲補充資料如下，若有遺誤，以全卷宗全部原始資料為準：（有勾選部分）．．．。」

顯見原告於96年8月6日向被告申請檔案應用之後，因被告要求提出補充資料，遂更改其所申請之檔案資料範圍，僅限於原告96年8月8日提出之補充資料書所載之資料，是原告主張其於96年8月6日向被告所提出之申請範圍，仍為有關被告受理繼承登記案件起之全部審理及簽辦紀錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料云云，固不可採。

惟依被告96年8月14日所登記字第0960006627號函內容所載：「主旨：有關台端申請閱覽、抄錄及複製檔案應用乙案，本所核准提供相關檔案如說明四，若仍有遺漏或錯誤請文到7日內補正相關資料；

並請於96年8月29日上午9點攜帶身分證及印章，至本所登記課辦理並繳納閱覽、抄錄及複製費用，．．．說明：一、復台端96年8月6日檔案應用陳情書及96年8月8日補充資料書。

．．．四、查台端於96年4月12日並未以書面向本所申請檔案應用，故無資料。

五、依台端補充資料書所列欲閱覽、抄錄及複製函文如下：1、96年3月3日所登字第0960001734號函。

2、96年4月9日台南縣政府府地籍字第0960046230號函。

3、96年6月5日內政部內授中辦地字第0960046690號函。

4、96年6月8日台南縣政府府地籍字第09600121381號函。

5、96年4月24日所登字第0960003142號函。

6、96年4月12日台端所提陳情書。

7、96年4月16日台端所提之異議書。

8、96年5月11日台端所提補充意見書暨陳情書。

9、96年6月15日府行濟字第0960079724號訴願決定書。

10、96年6月23日96所登記字第5120號駁回通知書。

11、96年6月26日向台南縣政府提起訴願書。

12、96年4月26日府地籍字第0960077949號函。

13、96年5月9日台端提檔案應用申請暨陳情書。

14、96年7月9日申請書本所96年7月10日所字第5653號收件。」

其中該函主旨所謂「本所核准提供相關檔案如說明四」，僅係「說明五」之誤寫，自不影響該處分之效力。

足見本件被告准予原告閱覽、抄錄及複製之資料範圍，僅限於該函說明五所列之函文本身，核與原告96年8月8日補充資料書所載申請之範圍為「有關原告繼承登記案件全部『簽辦記錄』，若有遺誤以全卷宗全部原始資料為準（有勾選部分）」顯有不符，則被告該函亦未對原告申請繼承登記案件「全部簽辦記錄」之部分，予以核實審查是否提供，其所為之處分自有違誤。

是被告96年8月14日所登記字第0960006627號函，形式上雖為准予原告閱覽之處分，實則對原告所申請閱覽之「全部簽辦記錄」等資料部分為拒絕之處分，原告之請求自未獲滿足。

本件訴願決定卻以被告96年8月14日所登記字第0960006627號函之處分已滿足原告之請求，而核認原告之請求無權利保護之必要，亦有可議。

七、至原告主張被告二件檔案應用申請之處分，為無效之行政處分乙節。

按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」

「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1、不能由書面處分中得知處分機關者。

2、應以證書方式作成而未給予證書者。

3、內容對任何人均屬不能實現者。

4、所要求或許可之行為構成犯罪者。

5、內容違背公共秩序、善良風俗者。

6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．2、必須記明之理由已於事後記明者。」

分別為行政程序法第98條第3項、第111條及第114條第1項第2款所明定。

是所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力，而行政程序法既明定行政處分無效之要件，則行政處分無效之原因，應限上述法定事由，自無疑義。

又倘無行政程序法第111條第1款至第6款例示規定及同條第7款概括規定之「一望而知具有重大瑕疵」情形，縱有處分違法情事，亦應屬得撤銷之違法處分，而非無效之行政處分。

本件被告96年7月13日所登記字第0960005653號函及被告96年8月14日所登記字第0960006627號函之處分，雖未予審查原告檔案應用申請之全部範圍，或有未載明否准之理由或法令依據、救濟期間及受理之機關等瑕疵，惟依上所述，該等瑕疵或僅達得撤銷之違法程度，或經由補正方式，即可治癒該等瑕疵，均未有行政程序法第111條各款所定重大明顯之瑕庛。

是原告主張被告上開二件處分為無效之行政處分，尚無足取。

八、原告雖又主張：依據政府資訊公開法第18條及行政程序法之立法背景，被告內部單位之擬稿或其他準備作業，並非絕對不得閱覽，且本件牽涉到公益問題，依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被告自應公開。

又簽辦紀錄亦屬檔案之內容，應以公開為原則，被告應准許原告之請求云云。

惟按「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．3、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。

但對公益有必要者，得公開或提供之。

．．．。」

政府資訊公開法第18條第1項第3款定有明文。

次按「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」

「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：1、有關國家機密者。

2、有關犯罪資料者。

3、有關工商秘密者。

4、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。

5、有關人事及薪資資料者。

6、依法令或契約有保密之義務者。

7、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」

亦分別為檔案法第17條及第18條所明定。

是檔案法第17條雖以資訊公開為原則，惟其同時規定如有法律之依據得拒絕人民閱覽、抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔案法本身之規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如行政資訊公開辦法第5條（現行政府資訊公開法第18條）所列各款規定，亦得限制之（最高行政法院96年度判字第1426號判決參照）。

本件原告申請閱覽之資料範圍既包含被告之「簽辦紀錄」等內部單位擬稿或其他準備作業文件，是否與公益有關，如上所述，自須由被告依檔案法及政府資訊公開法等相關規定，審查是否合乎得准予閱覽之情形。

是原告上開主張，亦非可取。

九、綜上所述，被告96年7月13日所登記字第0960005653號處分既誤解原告申請範圍，而未對原告檔案應用申請閱覽之資料，予以核實審查，即為否准之處分，自屬違法，訴願決定以被告上開處分業經更正，核認原告無權利保護之必要，予以駁回，亦嫌速斷。

另被告96年8月14日所登記字第0960006627號處分，因僅核准原告閱覽部分資料，致原告之請求未獲得滿足，亦有違誤，訴願決定予以維持，亦有可議，應由本院將訴願決定及被告上述二件原處分均予撤銷，以資適法。

至原告訴之聲明第二項請求「被告應准許原告檔案應用申請並提供如原告全部申請書狀所載明之全部檔案記錄資料之閱覽、抄錄與複製，即被告應准許並提供原告閱覽、抄錄與複製自受理原告繼承登記案件起之全部審理及簽辦記錄與公文等政府資訊檔案卷宗資料，包括各項請示及回復函文（含附件），及辦理該案之書函、全案簽辦記錄、展期申請記錄等全部記錄資料；

以及被告就原告針對本繼承登記案件及檔案應用申請所提異議書、陳情書及訴願書等所有函文之簽辦記錄與函復等全部記錄資料檔案」部分，因本件尚須由被告依檔案法及政府資訊公開法等相關規定，對原告申請範圍之資料為核實審查，決定其得提供閱覽之檔案資料，即涉及行政機關之行政裁量決定範疇，依行政訴訟第200條第4款規定之意旨，原告在請求命被告依照本院判決之法律見解對於原告96年7月10日及同年8月6日檔案應用申請事件，另為處分之部分，為有理由。

其餘部分，不應准許，予以駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不再逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 4 月 22 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 林 勇 奮
法官 蘇 秋 津
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 4 月 22 日
書記官 陳 嬿 如