高雄高等行政法院行政-KSBA,97,簡,215,20090317,1

高雄高等行政法院簡易判決
97年度簡字第215號
原 告 甲○○
被 告 台南市稅務局
代 表 人 乙○○ 代理局長
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間牌照稅事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

本件移送於台南市政府。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

壹、程序事項：被告之代表人原為李秀雄局長，因其於民國98年1月16日屆齡退休，乃變更代表人為乙○○代理局長，並向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體事項：

一、事實概要：（一）原告所有車牌號碼UK-7638號自用小客車（下稱系爭車輛），於88年12月29日因逾期檢驗被交通部公路總局嘉義區監理所台南監理站（下稱台南監理站）逕行註銷牌照，分別於96年11月4日、96年11月5日、96年12月9日使用公共道路，經被告查獲有使用逾檢逕行註銷牌照車輛之違規事實，乃依使用牌照稅法第28條第2項規定，向原告補徵92年至95年使用牌照稅各年新台幣（下同）7,120元及96年6,690元，共計35,170元（繳款書單照編號0000000號至0000000號，以下簡稱甲補稅處分），並以97年4月15日南市稅消字第09711064020號裁處書，對原告處以93年至96年應納稅額2倍之罰鍰計55,900元（下稱乙罰鍰處分）。

原告不服乙罰鍰處分，申請復查，經被告以97年9月22日南市稅法字第0970041630號復查決定書駁回，並於同年9月24日送達原告。

原告收受該復查決定書後，於97年10月7日及同年月16日向被告申請確認甲補稅處分及乙罰鍰處分無效，經被告分別以97年10月16日南市稅消字第09700570010號函及97年10月23日南市稅消字第09700588240號函復原告前揭處分均為有效。

（二）原告又於97年5月4日以系爭車輛使用公共道路，經被告查獲，審理結果，依使用牌照稅法第28條第2項規定，對原告補徵96年期應納稅額429元及97年期2,431元（繳款書單照編號045399號及045400號，以下簡稱丙補稅處分），並以97年6月24日南市稅消字第0971112014號裁處書，處原告應納稅額2倍罰鍰5,600元（下稱丁罰鍰處分），原告不服，分別對丁罰鍰處分及丙補稅處分提起復查，經被告分別以97年10月14日南市稅法字第09700564101號及97年12月22日南市稅法字第0970064860號復查決定予以駁回。

原告又分別於97年11月12日及97年12月24日向被告申請確認丁罰鍰處分及丙補稅處分無效，經被告分別以97年11月18日南市稅消字第09700645990號函及97年12月31日南市稅消字第09700744640號函復原告前揭處分均為有效。

原告均表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

（一）依使用牌照稅法第21條及第22條規定可知，該法規並未賦予稅捐稽徵機關於使用牌照稅法上有警察權、檢調權，無論聯檢或突襲檢查，均應經簽核在特定時間依查核程序，以現場查緝為之；

依查核程序制訂查核辦法，未經簽核排定日期，未現場查緝均違反查緝程序。

又財政部賦稅署（下稱賦稅署）明知依使用牌照稅法查緝程序舉行車輛檢查時，需以人員現場查緝為之，竟仍使用內政部警政署（下稱警政署）「車牌自動辨識系統」辦理使用牌照稅欠稅檢查（不須人員現場查緝），既無人員現場查緝，故上開檢查之執行顯然違法。

原告曾多次函請賦稅署答覆，惟至今尚未答覆，顯已承認違法行政。

（二）財政部針對運用警政署「車牌自動辨識系統」辦理使用牌照稅欠稅檢查之依據及部分執行疑義之適法性，雖曾以95年5月5日台稅中一發字第0950473423號函徵詢該部法規委員會之意見，經該會以95年5月9日台規會發字第09514006010號函覆，其內容充滿諸多謬誤：1.至於執行檢查時是否使用設備及使用何種設備，應得由執行機關本於職權自行裁量，運用「車牌自動辨識系統」辦理使用牌照稅欠稅檢查，如未對人民權益造成損害，應屬合法等語，顯屬越權解釋。

2.至主管機關或憲警運用「車牌自動辨識系統」檢查車輛，如查獲之事實明確足資認定違章事實，似與查獲時間是否為稽徵機關或憲警之下班時間無關等語，亦屬越權解釋，依使用牌照稅法第21條規定應以人員現場查緝為前提。

3.個案舉證是否涉及妨礙隱私權及有無足夠之證據力，事涉個案執行及事實認定，仍請稽徵機關本於職權自行判斷等語，亦屬越權解釋，應以證據取得合法為前提。

4.再以賦稅署96年5月11日台財稅字第09604720990號函，函詢法務部擬運用警政署刑事警察局「車牌自動辨識系統」圖檔，辦理使用牌照稅欠稅電子式檢查之適法性等語，未先敘明使用牌照稅法關於查緝程序規定。

5.取得法務部96年7月3日法律字第0960019333號函復，其內容係對以「運用警政署刑事警察局車牌自動辨識系統」圖檔為證據，作一般性個資保護法之說明及證據取得後對證據之調查方法，其係以查緝方式、證據取得合法為前提，並非對於賦稅署上開違反使用牌照稅法查緝程序規定（人員現場查緝），作車輛檢查、辦理使用牌照稅欠稅檢查為適法之背書。

另賦稅署以96年7月24日台財稅字第09604739730號函復法務部上開疑義，惟該函內容刪除該部法規委員會有關使用牌照稅法查緝程序第21條規定及越權解釋，並僅部分擷取該會意見。

（三）被告於97年9月16日制作之稅額繳款書（單照編號045399號及045400號，即丙補稅處分）有製作及送達不實之情事，其他另如單照編號0000000號繳款書亦是記載未送達，顯見被告根本沒有寄繳款書，而且更改期間為97年5月16日至97年6月15日，可知此時才寄出稅單。

按牌照稅開徵日為每年4月1日，繳納期為4月1日至4月30日，若事出有因（或無因），可更改期間延期繳納，但繳納期均屬對任何人都能實現繳款，非如附件單據繳納期為已逝日期，對任何人都不可能實現繳款。

另原告係至收受執行通知時始知被移送執行，向被告查詢稱「稅額繳款單已寄存送達，未提復查故移送執行」。

再向郵政單位詢問為何無掛號通知時，郵政單位稱「掛號通知有可能脫落」。

則被告竟於記載第1次繳款期間時，將未寄送以「未送達」記載，同時更改繳款期間予以寄送，違反行政程序法第85條之送達規定，此種以未交寄、未送達方式、更改日期、延期繳納，違反誠信、信賴原則。

（四）又按司法裁定、判決均應以法條規定為依據，行政訴訟法第6條第5項規定：「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」

已明白表示無效訴訟不同於撤銷訴訟。

另無效訴訟、撤銷訴訟區分在於有無法源，二者屬性不同，不可混談。

無法源之行政，其處分為無效處分，為確認行政處分無效之訴訟。

有法源未依法行政，其處分有重大瑕疵經撤銷後可再處分，或可補正不須撤銷，為撤銷訴訟。

確認行政處分無效之訴訟，以「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之」，不受復查、訴願等短暫行政救濟期間之限制，否則將使行政權無限制擴張。

本件被告所作成之補徵使用牌照稅及裁處罰鍰處分既違反使用牌照稅法第21條、第22條查緝程序，依行政程序法第158條規定應屬無效。

為此，提起本件訴訟請求判決：確認被告所為甲補稅處分、丙補稅處分、乙罰鍰處分、丁罰鍰處分無效、違法之行政處分予以廢止（至原告請求確認上開補稅及罰鍰處分法律關係不成立部分，另以裁定駁回）。

三、被告則以：

（一）依行政訴訟法第6條第1項及第3項規定意旨，法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，不得因當事人怠於提起訴願或撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再以無期間限制之確認訴訟請求救濟，否則撤銷訴訟與訴願前置主義勢將形同虛設。

又所謂確認法律關係之成立或不成立，因實務上早已擴及法律關係之存在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字；

且觀本條規定之立法理由，其於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，可知，本條關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。

故提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即有前揭行政訴訟法第6條第3項關於確認訴訟補充性規定之適用。

故若原告主張之權利，得經由提起撤銷訴訟達其請求之目的，然其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即非適法。

（二）經查，系爭車輛，因逾期檢驗被交通監理機關註銷牌照後，復有使用公共道路之違規事實，經被告審理違章成立，並依使用牌照稅法第28條第2項規定，向原告發單補徵系爭車輛之使用牌照稅額及裁處罰鍰，其性質應屬被告就系爭使用牌照稅暨罰鍰之公法上具體事件所為對原告直接發生法律效果之行政處分，因前揭補徵使用牌照稅及裁處罰鍰之處分，已合法送達原告，且無行政程序法第111條各款所列之情形，依行政程序法第110條第3項「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在」規定，該處分在未經有權機關依法撤銷前，應屬有效之行政處分，是原告如認前開處分係屬違法且已損害其權利或法律上之利益，即應依稅捐稽徵法第35條、訴願法第1條及行政訴訟法第4條規定，於收到被告核發之使用牌照稅稅額繳款書及違章案件罰鍰繳款書後，在法定期限內向被告申請復查，若遭駁回，再循序提起訴願及撤銷訴訟以為救濟，始為適法。

惟原告對被告向其補徵使用牌照稅之甲補稅處分，並未依稅額繳款書上所教示之救濟方式，於法定期間內提起復查，僅對被告所為乙罰鍰處分，於97年8月1日向被告申請復查，經被告復查決定後並於97年6月24日合法送達原告，原告亦未依該復查決定書之教示，提起訴願，卻另以申請書向被告申請確認甲補稅處分及乙罰鍰處分為無效之行政處分；

被告雖曾以97年10月16日南市稅消字第09700570010號函及97年10月23日南市稅消字第09700588240號函復原告，惟其目的僅在告知原告，前揭補徵使用牌照稅及裁處罰鍰之處分均為有效之行政處分，且為避免原告誤解前開函文，致影響原告尋求救濟之機會，亦曾以97年10月8日南市稅消字第09700561440號函請原告應依訴願法規定提起訴願，惟原告竟仍執意提起本件確認訴訟，即與前揭行政訴訟法第6條第3項關於確認訴訟補充性之規定有違，而欠缺權利保護必要，該訴即非適法。

另原告分別於97年11月12日及97年12月24日向被告申請確認丁罰鍰處分及丙補稅處分無效，經被告分別以97年11月18日南市稅消字第09700645990號函及97年12月31日南市稅消字第09700744640號函復原告前揭處分均為有效，原告如有不服，亦應循訴願及撤銷訴訟救濟，卻提起本件確認訴訟，亦於法不合，爰請求判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，分別為兩造具狀陳明，並有甲補稅處分繳款書（本院卷第7-第9頁）、乙罰鍰處分繳款書（本院卷第6-1頁）、丙補稅處分繳款書（本院卷第81頁、82頁）、丁罰鍰處分繳款書（本院卷第81頁）、原告向被告請求確認上開處分無效之確認書（本院卷第59頁、第56頁、第106頁、第75頁）及被告97年10月16日南市稅消字第09700570010號函（本院卷第60頁）、97年10月23日南市稅消字第09700588240號函（本院卷第58頁）、97年12月31日南市稅消字第09700744640號函（本院卷第108頁）、97年11月18日南市稅消字第09700645990號函（本院卷第76頁）及被告97年9月22日南市稅法字第0970041630號復查決定書（本院卷第37頁）、97年12月22日南市稅法字第0970064860號復查決定書（本院卷第103頁）及97年10月14日南市稅法字第09700564101號復查決定書（本院卷第84頁）附本院卷可稽，自堪認定。

兩造所爭執者為系爭補稅及罰鍰處分是否具有行政程序法第111條規定之無效原因？又原告請求廢止系爭補稅及罰鍰處分是否有理？

五、經查：

（一）本件經本院向原告闡明後，原告主張其係提起確認行政處分無效訴訟而請求判決，合先敘明。

按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

…確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」

為行政訴訟法第6條第1項及第2項所明定。

又同條第3項所定確認公法上法律關係成立或不成立(包括存在或不存在)之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之，此乃確認訴訟之補充性，但並未規定確認行政處分無效之訴訟，亦適用之；

且無效之行政處分，係自始、當然及確定無效，本無待主張，亦不必經由一定程序使其失效，核與違法但非無效之行政處分，須經原處分機關或其上級機關依職權撤銷或經法院判決撤銷，始失其效力者不同，故當解釋「確認行政處分無效之訴訟」，並無上揭規定「確認訴訟補充性」之適用甚明(最高行政法院96年度裁字第1914號裁定同採此見解)。

被告以原告對系爭補稅及罰鍰處分，不循訴願及撤銷訴訟救濟，而堅持提起確認行政處分無效之訴，依前揭確認訴訟補充性原則，為不合法云云，並無足採。

故本件應審究者，係系爭處分是否具有行政程序法第111條規定無效之原因？

（二）按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。

五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

可知，關於行政處分之無效，係採重大明顯說，其中第1款至第6款乃重大明顯之例示規定，除此6種情形外，有其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵者，係指外觀有明顯重大瑕疵而言，亦即任何人一望即知重大明顯程度，始足當之，若行政處分有違法不當之通常瑕疵，而未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分甚明。

（三）查，原告於系爭車輛逾期檢驗經註銷牌照後，仍以該車輛使用於公路如事實概要欄所述等情，為原告所不爭；

則被告依使用牌照稅法第28條第2項規定對原告作成系爭甲補稅處分、乙罰鍰處分、丙補稅處分及丁罰鍰處分，即便有原告所指違法情事，核其情形尚非前揭行政程序法第111條第1款至第6款列舉規定之無效原因，且各該處分外觀上亦無明顯重大瑕疵，亦與行政程序法第111條第7款規定不合，換言之，原告所指原處分之瑕疵，充其量祇為原處分是否違法而應否撤銷之問題，核其情形，尚非無效之行政處分。

故原告起訴請求確認系爭補稅及罰鍰處分無效，於法洵非有據，應予駁回。

又所謂行政處分之廢止，乃行政機關作成行政處分時所依據之事實或法律狀況，嗣後有所改變，以致原來之行政處分，在內容上與現行法有所出入，行政機關乃依法加以裁量決定是否予以廢止之謂；

而關於行政處分之廢止，行政程序法第123條則規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。

二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。

三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。

四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。

五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。

」經核系爭補稅及罰鍰處分果有原告所指違法之處，如前所述，原告應循復查、訴願及撤銷訴訟對之提起救濟，核與行政處分之廢止之要件亦有未合，原告亦無請求被告廢止原處分之請求權存在，是其請求被告應廢止系爭補稅及罰鍰處分，亦屬無據。

退而言之，原告請求廢止系爭處分之真意如係請求被告撤銷原處分或請求被告依行政程序法第128條重開行政程序者，則原告亦應向被告申請撤銷原處分或請求重開行政程序，經被告否准或被告逾法定期間不作為，由原告經訴願程序後，方得對被告提起課予義務訴訟請求撤銷原處分或重開行政程序，殊無直接提起行政訴訟之餘地，然原告均未經訴願程序，為原告所不爭，則原告逕提起本件行政訴訟，請求被告應「廢止」原處分，亦於法不合，應予駁回。

（四）末按「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」

「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」

「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。

但應於30日內補送訴願書。」

行政訴訟法第6條第5項、訴願法第14條第1項及第57條分別定有明文。

本件原告認為乙罰鍰處分、丙補稅處分及丁罰鍰處分違法，對之不服，原應提起撤銷訴訟，卻於復查決定後，未經訴願程序，誤向本院提起確認行政處分無效訴訟，因原告於收受復查決定書後，係於30日內對上開處分向被告請求確認無效，依前引訴願法第57條規定，可視為原告對上開處分及復查決定於法定期間內表示不服而提起訴願之意思；

另原告對於甲補稅處分則爭執原處分並未合法送達，迨至被告移送強制執行時，其才知悉有該處分等語，是原告就此部分向被告請求確認無效，亦可認為係不服該處分，而視為提起訴願之意思，此部分訴願有無逾期及是否合於程序，應由管轄之訴願機關另為決定。

從而，爰依行政訴訟法第6條第5項規定，將本件移送於訴願管轄機關即台南市政府。

六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，原告提起本件訴訟，請求確認被告所為甲補稅處分、乙罰鍰處分、丙補稅處分及丁罰鍰處分無效及請求被告應將上開違法之行政處分予以廢止，為無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。

另就原告誤提確認行政處分無效訴訟部分，依行政訴訟法第6條第5項規定，移送於管轄訴願機關。

又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段、第6條第5項，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 17 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 17 日
書記官 涂 瓔 純
附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。