高雄高等行政法院行政-KSBA,97,訴,17,20080415,1

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第17號

原 告 甲○○
被 告 高雄縣政府
代 表 人 乙○○ 縣長
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年11月12日台訴字第0960154836A號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

壹、事實概要：緣原告原係高雄縣鳳山市瑞興國民小學教師，於民國94年8月1日退休並領取公保養老給付金額新台幣（下同）1,506,900元，全數存入台灣銀行股份有限公司鳳山分公司（以下簡稱台灣銀行鳳山分公司），嗣被告依教育部95年1月27日修正發布並自同年2月16日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（以下簡稱公保優存要點）第3點之1規定，核算其於該要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，因原告原領取並存入台灣銀行鳳山分公司之公保養老給付總額1,506,900元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額824,800元，被告乃以96年8月29日府人三字第0960201614A號函請原告於上開要點第3點之1實施後，優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額824,800元辦理。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

參、兩造之爭點：甲、原告主張之理由：

一、本件原告原為高雄縣鳳山市瑞興國民小學教師，業已於94年8月1日退休，服務年資合計30年2月。

按85年修正之公保優存要點規定，原告得辦理優惠存款之最高金額為1,506,900元，惟按新修正公保優存要點第3點之1所規定之方式計算後，原告現得辦理優惠存款之本金最高金額變更為824,800元，故今得辦理優惠存款之本金數額減少682,100元，致原告辦理續存時，受有每月優存利息減少約10,231元之損害。

二、訴願決定雖以原處分無違反比例原則、不溯及既往原則及信賴保護原則云云為由，否准原告訴願請求。

惟按「命令與憲法或法律牴觸者無效。」

「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」

憲法第172條及行政程序法第4條分別定有明文，原處分依據95年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，確有諸多牴觸法律及憲法原則之處，顯然無效，茲分述如下：

（一）新修正之公保優存要點有悖於行政行為應符合比例原則之要求：1.按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。

二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

行政程序法第7條定有明文。

按教育部當初訂立公保優存要點，係基於教育人員早期現職所得及退休所得偏低，為獎勵提升教育品質，並就教育人員退休生活給予更完善照顧之公益目的，今因衡諸現職教育人員待遇提高及國家財政長期以來為支出公保優存利息之龐大負擔，且為兼顧退休人員所得合理化，現職人員權益衡平及照顧退休教育人員之目的，乃於95年1月27日修正公保優存要點，並自同年2月16日生效。

惟現今教育人員薪俸雖不若往常偏低，然社會經濟環境之與時變動，物價水平節節攀升，則教育人員退休所得基於公保優存要點亦未見占有何等優勢，上開要點第3條之1內容之修正，無異悖離公保優存要點照顧教育人員之立法目的，行政行為所採取之方式顯有違法規訂定目的之達成，已違反比例原則下行政目的適當性之要求。

2.又行政機關為公益目的，於採取修正法規內容或停止其適用之手段時，基於比例原則，自應選擇對人民權益損害最少之方式，亦即行政機關應訂定合理補救措施或訂定過渡期間條款，不應率然剝奪人民現存既得利益，俾便保障人民之財產權，將損害減至最低。

按前開公保優存要點修正迄今，教育部並無續訂相關補救規定或過渡時期條款以供緩衝，全然未顧及人民既得利益之保障，顯未採取對人民權益損害最少之方式，已違反比例原則，揆諸行政程序法第7條規定，上開95年1月27日修正之公保優存要點顯已牴觸法律，當然無效，基於依法行政原則，被告應依職權拒絕適用上開規定為不利原告之處分，被告竟仍據以作出原處分，處分顯然違法。

（二）新修正之公保優存要點違反憲法所揭櫫信賴保護原則：1.按行政程序法第8條規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

次按「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。

因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。

惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。

此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。

惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」

司法院釋字第574號解釋理由書可資參照。

又按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。

行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。

除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。

至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；

又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」

業經司法院釋字第525號解釋在案。

而按「至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。

如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保。」

亦經司法院釋字第589號解釋在案。

2.參諸上開司法院解釋意旨，法規變更或廢止涉及國家重要公益目的時，人民對法規範之信賴非不得有所退讓，但應兼顧公益及私益之衡平，反面論之，倘行政機關修正、停止適用法規之目的非基於公益考量，僅因行政上一時權宜之計，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規之適用者，受規範對象之信賴利益，自應受憲法之保障（參見黃俊傑著，行政法，2005年，第53頁）。

按此次公保優存要點之修正，名義上雖立於退休所得合理、現職人員待遇衡平與國庫收支平衡等公益目的，然實質上卻淪於政客恣意操作藉以換取選票之政治手段，造成今日修法變革龐雜多樣且措施漏洞百出，政治力不當滲入干預，不言而喻！此亦可由各相關行政部門匆促頒布即刻施行，卻無完善之補救措施即得自明，此次修正動機之正當性令人質疑，則教育人員之退休權益又豈能由政客恣意操弄！原告當然得援引憲法信賴保護原則之保障。

3.另公保優存要點自85年修正以來，原告皆善意信賴該要點之施行與適用。

本件原告業已於94年8月1日退休，服務年資合計30年2月，原告依法辦理退休後，既係依照舊有公保優存要點相關規定辦理優惠存款，足徵原告信賴之具體表現，而原告因此而取得實體上財產權地位，即既得之權利當受憲法保障。

雖原告與台灣銀行所簽訂者屬定期契約，按契約自由原則，確無得期待契約內容不作更動之可能性，然該契約內容所依據之行政命令（即公保優存要點）既已施行多年，人民自生合理信賴（有人將此存款優惠列為以教職為志業之考量因素），且公保優存要點之施行並未有重大明顯違反上位規範情形，或係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者等信賴不值得保護之情形，參照上開司法院釋字第525號解釋意旨，原告自得主張信賴保護原則。

教育部基於退休所得合理化、現職人員權益衡平之目的或國庫財政支出等公益考量，依法定程序修改上開公保優存要點內容，惟現有法規中尚無相關補救規定可資援用，亦無過渡條款以為緩衝以俾減輕人民損害，揆諸前開司法院釋字第525號及第574號解釋內容，對人民財產權之保障顯有未足。

且上開公保優存要點訂定目的係基於照顧退休教育人員之公益目的，已如前述，依照上開司法院釋字第589號解釋內容，即屬於基礎法規 （即本件公保優存要點）具實現公益目的之情形，則法規變動所涉及信賴利益之保護，更有予以強化保障之必要，俾使該公益目的得以確保，故而各機關於施行上開修正要點，更應貫徹憲法所揭櫫機關應訂立合理補救措施或過渡時期條款之要求。

4.末按「鑒於信賴保護原則，具有憲法位階之效力，因此人民對命令建構的法律秩序所產生的信賴，也應如同對法律所建構的法律秩序一般，具有一般信賴，凡命令之溯及效力或立即效力造成人民既得權益或信賴利益重大變動時，自應認定該命令違反公法上信賴保護原則而無效。」

司法院釋字第525號解釋不同意見書可資參照。

是以現行公保優存要點內容既已牴觸上開司法院解釋意旨及行政程序法第8條規定，上開公保優存要點修正部分當然無效，適用上開要點所作成之原處分（按：即依上開規定內容計算得辦理之公保優惠存款上限金額部分），顯然違法。

三、公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，而非隨時可變更的「政策性補助」：

（一）原告於退休時所領到的退休金證書上有一個附記，內容為：「領受人得憑此證與原開掣退休條例修正前一次退休金及公保養老給付支票（請切勿兌現）辦理優惠存款。」

也就是舊制的公保養老給付與舊制的一次退休金可以享有一樣的優惠存款，而新制的公保養老給付與新制的一次退休金就都沒有優惠存款。

原告退休時辦理優惠存款是依據85年12月23日修正之公保優存要點辦理，該要點第5點還特別強調：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」

表示這兩個優惠存款是一致的。

（二）銓敘部於85年1月24日以八五台中特一字第1239226號函就新修正之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用，特別說明：「84年7月1日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵；

退撫新制實施後，則以本俸加一倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。

故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，已清楚明示因新制領的較多，所以依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理。

反過來說，即舊制領的較少，所以才給一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。

是以公保優惠存款之利息顯然是原告退休所得的一部分，而非隨時可變更之福利性補助。

（三）就實際面來說，在一般老師（包括原告）的認知中，退休時所核定給我們的退休所得，就都是我們應得之退休所得，哪有什麼政策性的補助？申請退休前，學校的人事主任將3種退休方式的退休所得略算後提供原告做參考，當時原告完全沒有考慮全退和半月退的方式，因為原告是一個單親媽媽，獨立撫養一對子女，在孩子的成長過程中，一切的生活開支都是靠原告薪資所得，那個時候原告最害怕的是突發的事故，所以會省吃儉用的買保險，碰上孩子要註冊或突然增加的開支就借保費來應急。

就這樣把孩子拉拔長大，原以為退休後可以不用再為孩子操心，哪知整個國家經濟是如此的不堪，連他們自己的生活都自顧不暇，無法分擔以前欠下的債務，原告只好用每個月的退休金來規畫自己的退休生活，所以選擇月退休方式比較適合原告。

原告相信政府一定會妥善照顧曾經為國家奉獻青春歲月、作育英才的基層公教人員，在當時我們連退休金包括哪些，是怎麼算出來的都不知道，因為我們吃了一輩子公糧，一向信任國家，該我們領的政府不會少給我們一毛。

（四）依據最高行政法院94年度判字第1332號判決之理由，可知當初之所以會有18％優惠存款制度，是因為早期公務人員每月待遇所得微薄，其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」後開辦。

所以18％優惠存款制度是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施。

反觀公教人員退撫新制的基數內涵是本薪的兩倍，而公教人員可以享有18％的舊制退撫制度年資，基數內涵是本薪加本人實物代金（930元）。

既因政府少給了退休給付才會有公保養老給付的優惠存款，是以優惠存款之利息即為原告應有之所得。

（五）又行政院主計處特別指出95年歲計賸餘173億元，自無本件被告所稱因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平等問題的存在。

四、原告的退休所得均依相關法令領取，退休所得的狀況是可推算出來的，教育部在沒有修訂有關退休給與制度的情形下，主張原告於94年8月1日退休時根據85年開始實施的退休制度（含學校教職員退休條例與公保優存要點），退休後領的比在職時多，所以要降低原告的退休所得，這個說法不但是錯誤的，而且不論退休所得是如何，當年修訂時都可推算出，顯然政府當時是同意的。

教育部如此做，明顯違反行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

之規定。

（一）教育部在85年12月23日修訂公保優存要點時，已在同年修訂學校教職員退休條例，並於同年2月1日開始實施退休新制，迄至95年1月27日沒有再修訂有關退休給與的制度。

而原告雖於94年8月1日根據85年開始實施的退休制度（含學校教職員退休條例與公保優存要點）退休，所領退休給與的狀況都是在85年當時可以推算出來的，而85年當退休新制開始實施時，已清楚明示因新制領的較多，所以依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理，同時還提高公保優惠存款的最高月數，在95年1月27日修訂公保優存要點前，所有制度均無改變，怎麼在原告94年8月1日根據這些制度退休，領月退俸後，主張原告領的太多，不合理，要刪減。

教育部如此做，明顯違反行政程序法第8條之規定

（二）僅以實例說明如下：原告最後一年（93年8月至94年7月）工作薪資包含考核獎金、年終獎金所得合計1,052,859元，而退休後所領到的所得分別為：退撫基金半年115,076元2＝230,152元、學校發放的半年224,772元2＝449,544元、端午節2,000元、中秋節2,000元、年終慰問金61,648元，再加上台灣銀行1,506,900元之優惠存款每月利息22,604元12＝271,248元，合計年所得為1,016,592元，台灣銀行1,506,900元之優惠存款經制度改變後僅剩824,800元，每個月利息剩下12,372元，少了10,232元。

數字可以說話，怎麼會說我們退休後領的比工作時多呢？堂堂的國家機構，是怎麼樣的在欺負這一群曾經戰戰兢兢、自許良師可以興國，以國家的百年大計、下一代的前途為己任、不敢絲毫怠惰的基層教育工作人員？以原告為例，可見一般老師怎麼可能退休後領的比在職多？而現今所用的退休所得替代率計算公式是銓敘部為了迎合無能的執政者的需求自己發明的。

（三）原告於94年8月1日退休時之原核定既為行政處分，而該處分不但沒有為行政程序法93條第2項各款所定之任何附款，且優惠存款金額記載在月退休金證書上，顯係優惠存款利息為原告退休金之一部分，並可終身受領公保養老給付之優惠存款利息，並受信賴保護原則之保護。

五、按「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」

「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加50％優惠利率計算，但最低不得低於年息18％。」

分別為公保優存要點第5點及學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條所明定。

其中學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條強調的是「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，也就是2年期滿時，原告是可以依原本金「續存」。

至於利息若高於18％時，則可依據學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加50％優惠利率計算，但最低不得低於年息18％。

」及第5條第1項：「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。」

之規定。

故降低原告之優惠存款本金顯然違法。

六、按「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」

業經司法院釋字485號解釋在案。

原告於94年8月1日退休生效，縱因未達屆齡退休之65歲，已無法回任學校教師，而在職的教師在公保優存要點修正後，還可以選擇要不要退休及要何時退休，已退休與在職二者顯然不同，然二者卻適用相同內容之修正要點，此即明顯違反平等原則。

七、又按「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」

行政程序法第126條第1項定有明文。

本件原告退休時核定的公保優存金額為合法授與利益之行政處分，是依行政程序法第126條第1項也應給與原告合理之補償。

八、計算所得替代率時，加入主管與專業加給，不但破壞以本薪為核心的退休制度，更造成肥高官瘦小吏，違反平等原則。

由於修正要點之計算審定基準已然有誤，再加上溯及既往，對原告極不公平合理。

此次教育部修訂公保優存要點第3點之1，最讓原告無法接受的就是除溯及既往外，又於計算所得替代率時加上主管加給與專業加給。

若修訂公保優存要點第3點之1時，只單在計算所得替代率時加上主管加給與專業加給，而沒有溯及既往，因適用的對象是在職教師，他們還來得及去擔任行政職務，取得主管加給，且還可以趕快去研究所進修，增加專業加給。

又若修訂公保優存要點第3點之1時，只單單溯及既往，而沒有在計算所得替代率時加上主管加給與專業加給，因不分高官、教授及基層公教人員，大家一起被扣，原告雖不願接受，但還較服氣。

但二者皆有時，因原告已退休，無法再去參加校長甄選，取得校長主管加給，對原告而言極不公平合理。

縱因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷等原因要實施改革，也絕不應該「肥高官瘦小吏」，「肥高官瘦小吏」才真正是不公不義。

九、被告主張原告對於下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實。

然公保優惠存款的本金自開辦以來從未被變動過，而18％之利率自72年12月1日以來也未變動過，因此公保優惠存款自然早已為原告所信賴。

十、單就公保優惠存款是否應該改革，見人見智，但即便應該改革，政府也不能用違背法律的方式來改，這應是無庸置疑的，這也是原告要爭的。

縱使今天原告贏了官司，不代表政府就不能改革了，只是要合法的改革。

而這次修正公保優存要點第3點之1，考試院都認為有問題，因此考試院院會不願背書，由銓敘部自行依權責處理，立法院的4個黨團也認為肥高官瘦小吏不對，在95年底簽字同意廢止，只因新的方案沒有共識，目前仍擱置中。

十一、有人認為這幾年18％在媒體上吵的沸沸揚揚，原告早就應預期18％會生變，所以不值得給與信賴保護，但因為基於以下3個原因，原告認為18％不會生變，或縱生變也不應溯及既往：

（一）於94年8月1日原告要退休前，從新聞媒體上得知對於18％是否要變動，確有不同的意見，但陳水扁總統於92年教師節前，在陽明山中山樓宴請服務40年的資深優良教師時提及任內軍公教人員優惠存款利率制度不會取消。

銓敘部並說陳總統於92年9月26日提及軍公教人員優惠存款制度不會取消的談話，是考試、行政兩院已核定的既定政策，維持軍公教優惠存款制度不變，對保障退休人員及眷屬的生活與社會安定，確有相當助益。

（二）又銓敘部於92年8月20日發布新聞稿，針對台南縣認為公教優惠存款利息補貼無法律依據，聲請釋憲一事，銓敘部表示優惠存款辦法及要點係基於法定職權訂定，其預算均循法定程序編列，屬「措施性法律」授益行政之範疇。

（三）法律一向都有信賴保護與不溯及既往的原則，且89年12月20日新聞局網頁提到行政院第2714次院會通過「卸任總統禮遇條例」第1條及第2條條文修正草案時，亦說明：「基於法律不溯既往及信賴保護原則，增訂本條例修正施行前，卸任總統之終身俸月支數額高於現任總統月俸時，仍按原月支數額致送終身俸，以維已卸任總統既有權益。」

其他如司法院釋字525號解釋亦多有說明。

原告依法於94年8月1日退休，相信退休時依法核定的退休給與就是原告的退休俸，以後若有任何變動應與原告無關。

十二、當一個法令要變更時，為保障被影響者的權益，不但有信賴保護及不溯及既往外，更往往有緩衝期間及各種配套措施，如銓敘部送往立法院有關退休將由七五制改為八五制的草案，在媒體的披露中處處可見，然而95年1月27日修訂的公保優存要點，不但沒有信賴保護及不溯及既往，更沒有緩衝期間及配套措施，顯係別有用心。

原告不否認目前的退休制度對我們而言是不錯的，但是這不意味著政府就可以違法改革，無論是改革是否符合法律的原則與行政程序法的要求，尤其當大家因社會公理正義的原因要對公保優惠存款做改革時，說很多學生繳不出營養午餐費，很多社福機構嗷嗷待哺，難道大家就可以允許不符社會公理正義、肥高官瘦小吏之法令施行？領的較多的高官教授不用扣，然後壓榨領的較少的基層公教人員，只拿我們的錢去救濟他們，這豈不是對社會公理正義的最大諷刺！乙、被告主張之理由：

一、按行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函核定修正、教育部95年1月27日台人（三）字第0950010490B號令增訂發布並自同年2月16日生效之「公保優存要點」第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時所核定等級並依95年度待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。

至於公保優存要點修正生效前已退休人員，其於台灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開要點第3點之1乃同時明定，已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制，合先敘明。

二、教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布「公保優存要點」，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。

嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，經研議結果，認宜對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，予以適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，乃擬具「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1修正草案，報經行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人（三）字第0950010490B號令增訂發布「公保優存要點」第3點之1，自95年2月16日生效，同日以台人（三）字第0950010490C號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」「公保優存要點」第3點之1及發布令各1份予台北市政府教育局、高雄市政府教育局、各縣市政府及部屬國立機關學校。

三、至優惠存款係一種特別給與，其與教育人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校教職員退休條例並無明定應支給教育人員退休之優惠存款即明。

且按學校教職員退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之1次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」

準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之，教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。

惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正增訂前開要點，以符合正當性與公平性，亦與法律保留原則無違。

參照司法院釋字第443號解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。

優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公教人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公教人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。

再者，若認修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，則反使整個公保優存要點因違憲而失其效力，以致退休公教人員過去依該要點所取得之孳息均屬違法，失其法令依據，影響公益鉅大，是以教育部辦理學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款事宜，就執行法律有關之細節性、技術性事項以95年1月27日台人（三）字第0950010490B號令增訂發布公保優存要點第3點之1之行政規則，並未悖於比例原則。

四、被告對於退休案件所作成之退休核定函，亦僅敘明「退休人員新制施行前之公保年資所計給之養老給付得依規定辦理優惠存款」，因此，該退休核定函亦不構成信賴之基礎。

且優惠存款之儲存訂有1年期與2年期，對於已辦理優惠存款之公教人員，於公保優存要點修正前已領取之優惠存款利息，均無須繳回；

而公保優存要點修正生效時，優惠存款之期限尚未屆滿者，亦不受新修正之規定限制，並未改變其原有契約上之法律關係；

僅對於公保優存要點修正後，契約期滿繼續辦理續存時，始適用新修正之規定。

因此，該要點之修正過渡期間已採取合理補救措施，與信賴保護原則無違。

又參照司法院釋字第525號解釋：「又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，原告對於下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，與信賴保護原則之適用未合。

理 由

一、按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。

（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。

（三）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」

「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；

退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以85％為上限；

核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1％，最高增至95％。

滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。

但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加0.5％，以增至97.5％為限。」

「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」

「依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。」

「第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：1.按退休生效時待遇標準計算之月退休金。

2.公保養老給付每月優惠存款利息。

3.按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。

（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：1.按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。

2.中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新台幣2千元計列；

滿1點以上未達20點者，以新台幣1千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣3千元計列，高中職以新台幣4千元計列；

點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新台幣1千5百元計列，高中職以新台幣2千元計列。

‧‧‧4.按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」

「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。

‧‧‧。」

「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；

‧‧‧。」

分別為公保優存要點第2點及第3點之1第1項第1款、第2項、第3項、第6項、第7項、第8項所明定。

二、本件原告原係高雄縣鳳山市瑞興國民小學教師，於94年8月1日退休並領取公保養老給付金額1,506,900元，全數存入台灣銀行鳳山分公司，嗣被告依教育部95年1月27日修正發布並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於該要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，因原告原領取並存入台灣銀行鳳山分公司之公保養老給付總額1,506,900元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額824,800元，被告乃以96年8月29日府人三字第0960201614A號函請原告於上開要點第3點之1實施後，優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額824,800元辦理等情，業經兩造陳明在卷，並有被告96年8月29日府人三字第0960201614A號函原本附原處分卷可稽。

而原告提起本件訴訟係以：被告調降原告公保養老給付得辦理優惠存款最高金額，乃係依據教育部95年1月27日修正發布並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，惟該規定悖離公保優存要點照顧教育人員之立法目的，且未制定過渡條款或採取其他合理補救措施，違反比例原則及信賴保護原則；

況公保優存要點係於原告退休後始修正，被告實不應以修正後之規定追溯適用於原告；

且公保養老給付優惠存款利息為原告退休所得之一部分，並非隨時可變更的「政策性補助」；

又依修正後之公保優存要點規定，有關請領一次退休金之退休教育人員其優惠存款並不受影響，惟支領二分之一或是全部月退休金之退休教育人員則遭削減優惠存款金額，且取得碩士以上學位及校長之退休教育人員亦不受影響，亦即該要點僅調降基層教師之優惠存款金額，違反平等原則等語，資為論據。

三、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。

銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；

而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；

對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2月3日以台六十四財字第989號令訂定發布本件公保優存要點後開辦。

次按「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；

涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；

若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」

司法院釋字第443號解釋理由書可資參照；

依此解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。

四、優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。

教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，無以法律或法律授權之命令為依據之必要。

又優惠存款係一種特別給與，其與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校教職員退休條例並無明定應支給公教人員退休之優惠存款即明。

且按學校教職員退休條例施行細則第38條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」

準此，優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公教人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公教人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範。

亦即可明定公教人員須達成某一條件時，始得予補助。

此優惠存款與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之有所不同，且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定之限制。

是以原告主張公保養老給付優惠存款利息為其退休所得之一部分，並非隨時可變更的「政策性補助」云云，顯屬誤解該給付之法律性質，自不足採。

又行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，乃訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。

嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。

經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。

教育部乃於95年1月27日增訂發布公保優存要點第3點之1，並自同年2月16日生效。

前開規定核與公保優存要點照顧退休教育人員之立法目的無違，且未剝奪人民之既得利益，難謂與比例原則相牴觸。

原告主張新修正公保優存要點第3點之1規定全然未顧及人民既得利益之保障，違反比例原則云云，委無可採。

五、再按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資，核發之養老給付，依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），而受相同之規範。

本次退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。

又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；

且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故無悖於法律不溯及既往之原則。

經查，原告係於94年8月1日退休生效，並以領取之公保養老給付金額1,506,900元，全數存入台灣銀行鳳山分公司，已如前述，是上揭教育部於95年1月27日增訂發布，並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1，於原告在台灣銀行鳳山分公司所辦理之定期優惠存款，期滿須辦理續存時，亦有適用。

次查，原告經被告核定退休年資為30年2月，依公保優存要點第3點之1規定可知，原告退休所得上限百分比為90％，每月退休所得之最高金額為74,150元，扣除月退休金56,641元及十二分之一之年終慰問金5,137元，其每月得領取之優惠存款利息為12,372元，又準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定之優惠利率年息18％核計，原告得辦理優惠存款之最高金額為824,800元，此亦有「依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單」影本附原處分卷足憑。

而原告在台灣銀行鳳山分公司辦理優惠存款之金額為1,506,900元，顯高於上揭得辦理優惠存款之最高金額，是被告函請原告於公保優存要點第3點之1施行後，其於台灣銀行鳳山分公司優惠存款期滿續存時，應按得辦理優惠存款之最高金額824,800元辦理，自無違誤。

原告主張公保優存要點係於原告退休後始修正，被告實不應以修正後之規定追溯適用於原告云云，洵無可採。

六、復按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。

行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。

除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。

至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；

又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。

‧‧‧。」

業經司法院釋字第525號解釋在案。

是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。

又信賴保護之構成要件須符合：1.信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；

2.信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；

3.信賴在客觀上值得保護等要件。

原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，惟在原告退休後，公保優存要點卻增訂第3點之1，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；

惟按司法院釋字第280號解釋揭櫫「‧‧‧優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止。」

準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。

又司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，‧‧‧，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度‧‧‧。」

從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。

又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與台灣銀行間亦是每2年或1年簽定優惠存款契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，對下一期優惠存款額度能否照舊，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。

是原告主張教育部驟然修訂公保優存要點第3點之1規定，使原告在辦理退休並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款遽遭限制並致生利息減少之損害，且無採取合理之補救措施，亦無訂定過渡期間之條款俾減輕原告之損害，顯然違反信賴保護原則云云，並非可採。

又被告依公保優存要點第3點之1核定原告優惠存款金額，係屬合法之行政處分，且該要點計算審定基準為教育部依其權限審酌相關因素後所訂標準，難謂有明顯重大之錯誤，被告自無補償原告之必要。

七、末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條固有明文。

本條規定即「等則等之，不等則不等之」之平等原則之明文化。

指相同事務應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。

惟平等原則並非絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，若為因應具體案件事實上之需要，自得授權訂立法規之機關，基於憲法之價值體系及立法目的，斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待或不同處置（司法院釋字第211號、第412號、第485號、第526號、第547號、第584號、第596號解釋參照），而公保優存要點之修正原委，已如前述，原告主張按公保優存要點第3點之1之規定，有關請領一次退休金之退休教育人員其優惠存款並不受影響，惟支領二分之一或是全部月退休金之退休教育人員則遭削減優惠存款金額，且取得碩士以上學位及校長之退休教育人員亦不受影響，亦即該要點僅調降基層教師之優惠存款金額，顯違反平等原則云云，然按公保優存要點第3點之1增訂之立法理由係為調整因85年2月1日施行退撫新制後，其退休金基數之計算內涵提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其「月退休金」加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得之不合理情形，已如上述，是以對於請領一次退休金者之優惠存款既不生上開不合理之情形，自不在該次修正調整之範圍內，則原告主張公保優存要點第3點之1其削減優惠存款金額之對象不及於請領一次退休金者之優惠存款，顯違反平等原則云云，自不可採。

至校長及碩士部分，因渠等之核敘本與一般教師不同，自無強為渠等於退休公務人員退休金優惠存款制度之制定或修正有一律形式上相同對待之必要，亦無因此而認違反平等原則可言，況依該要點第3點之1之規定，其對於校長及碩士以上學歷退休仍有重新核算金額之規定，是以原告主張該要點第3點之1僅針對基層教師予以調降優惠存款金額，對於碩士以上學歷及校長並不改變云云，顯對該要點之規定有所誤解，亦不可採。

八、綜上所述，原告主張皆不足採，則被告依據教育部95年1月27日台人（三）字第0950010490B令修正發布並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定，按原告於94年8月1日退休，核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額為824,800元，其認事用法，並無違誤；

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 4 月 15 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢
法官 李 協 明
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 4 月 15 日
書記官 周 良 駿