高雄高等行政法院行政-KSBA,97,訴,461,20090324,1

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第461號

原 告 甲○○
被 告 嘉義縣太保市公所
代 表 人 乙○○ 市長
訴訟代理人 丁○○
丙○○
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服嘉義縣政府中華民國97年4月3日府研法訴字第0970054179號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告所有坐落嘉義縣太保市○○段1184、1204地號土地(下稱系爭土地)，係位於嘉義縣太保市○○路及北港路之間而緊鄰嘉義交流道特定區○號道路。

被告於民國83年間依平均地權條例施行細則第36條規定，通報原告所有之系爭土地業經變更為都市計畫土地，認定為公共設施完竣地區，並通知嘉義縣財政稅務局(原為嘉義縣稅捐稽徵處，於97年1月16日更名)，致原告被課徵84年至94年度地價稅。

原告主張系爭土地於84年前雖與嘉義縣太保市○○路相接，但當時都市計畫變更後，中山路路寬由18公尺縮減為15公尺，系爭土地與中山路間出現一筆寬3公尺之私人土地(嘉義縣太保市○○段1203地號土地)，致使系爭土地無法與中山路相接，毗鄰土地所有權人亦拒絕原告通行，無法接用自來水、排水、電力等管線，使系爭土地變成四面未臨道路、貨車無法進出之「袋地」，自不應認為係「公共設施已完竣地區」。

原告於85年11月23日起屢向被告等機關陳情，請求改徵田賦，並向嘉義縣政府訴願，經嘉義縣政府分別於87年、93年及95年3度為訴願決定(除87年係撤銷原處分命另為適法之決定外，其於2次均是訴願決定不受理)。

嗣96年9月21日原告再向被告請求認定系爭土地非公共設施已完竣地區，經被告以96年10月8日嘉太市工字第0960012102號函否准原告請求，原告不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)訴願機關認為被告96年10月8日嘉太市工字第0960012102號函係就同一事件重申維持原確定處分之意思，僅是單純的引用，未涉及其他實質審查，未對事實及法律狀況為新的評價，非新的處分，似有未洽。

蓋被告既已說明系爭土地鄰接道路開闢完成時點，並認定自88年5月18日以後系爭土地為公共設施已完竣，並審核本件是否適用內政部88年12月20日台(88)內地字第8815188號函釋，核其處分內容，係就本件重新為實體上之審查並有所處置，應為「第2次裁決」，而屬行政處分無疑。

退步言之，縱非「第2次裁決」，被告既以內政部上開函釋審核本件，本件與當年所適用之法律狀況即有變更，依最高行政法院96年度判字第1468號判決見解，該處分已屬全新之處分。

(二)訴願決定書雖認定原告於88年、89年及90年即未再向被告提起系爭土地應認定為公共設施未完竣區，亦未提起任何訴願之請求，認為因原告未於法定期間內聲明不服，故認被告87年間之行政處分仍具有拘束力。

然而，被告於87年間認定系爭土地屬公共設施已完竣區之處分，確有違法不當之處，原訴願決定書亦載明：「…系爭土地所臨計畫道路既未開闢完成，與已通貨車之計畫道路即中山路間又隔有他人土地，無從通達，依前開規定與說明，得否認定已符合公共設施完竣之要件？而原處分機關屢屢以系爭土地位於太保市都市○○○○○路、中山路及6號道路(未開闢完成)公共設施完竣地區之內，其公共設施符合平均地權條例施行細則第36條之規定，顯未考量系爭土地之現實狀況，遂以街廓一半之深度逕認定系爭土地為公共設施完竣地區範圍；

行政處分雖具有實質存續力，然為求處分之妥適，原處分機關太保市公所宜審酌實際狀況重新進行行政程序，俾以確保處分之正確性並保障人民之權益。」

等語，由此可知，被告於86年間認定系爭土地為公共設施已完竣地區之處分，確有違法不當之情事，被告作成處分後，原告因不諳法律，故未能於法定期間內，以正確之方式，向正確之機關表示不服或進行救濟，致使原處分因訴願期間經過而確定，但原告亦因此求告無門。

此一違法不當、侵害人民權益之處分，又有何維持之必要？豈能固守87年違法之行政處分，而漠視人民權利之保障？

(三)被告認為系爭土地東方面臨之高速公路嘉義交流道附近特定區○號道路於88年5月18日開闢驗收完成，故於88年5月18日以後系爭土地認定為公共設施已完竣地區，尚無疑義，惟原告係主張84年至88年間，系爭土地因隔有他人土地而無法對外通行，與被告說明之時間點尚無牴觸，該部分之說明應與本件無直接關連。

況且，由被告之函復亦可得知，在88年5月18日前，系爭土地無法直接對外交通。

其次，針對平均地權條例施行細則第36條規定，公共設施是否已完竣之認定標準，內政部於88年12月20日台(88)內地字第8815188號函明確表示：「查依平均地權條例施行細則第36條規定，有關公共設施是否建設完竣，其中『道路』一項之認定，係指『計畫道路能通行貨車為準』，如對象地與同街廓已通貨車之計畫道路因無既成道路或隔有他人土地無從通達，且其同街廓之計畫道路部分尚未開闢者，不得逕依同條文第3項規定劃為公共設施完竣地區。」

內政部89年3月8日台(89)內地字第8904144號函亦進一步說明：「所稱『既成道路』係指現有巷道，『隔有他人土地』係指隔有『非同一所有權人』之土地。」

系爭土地於84年至88年間，因都市計畫變更，未直接面臨中山路，與中山路之間隔有1筆寬3公尺之他人土地，不僅無法對外通行，亦無從接用自來水及電力管線，依平均地權條例施行細則第36條規定及內政部上開函釋之見解，系爭土地自應屬公共設施未完竣地區。

(四)被告認為內政部上開函釋係於本件發生後(原告誤載為發生前)所為，依司法院釋字第287號解釋意旨：「．．．惟在後釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示所為行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律規序之安定，應不受後釋示之影響。」

因而認定本件無內政部上開函釋之適用。

惟內政部上開函釋本意在解釋平均地權條例施行細則第36條規定，依司法院釋字第287號解釋意旨，自應於平均地權條例施行細則生效之時(66年4月1日)即有適用，尚與法律不溯及既往原則無涉。

被告雖援引司法院釋字第287號解釋，抗辯本件認定為公共設施完竣區並無違法，故不受內政部上開函釋之影響，而更改88年以前之認定。

然內政部之前並未針對平均地權條例施行細則第36條做出相異之釋示，換言之，本件並不存在司法院釋字第287號解釋所謂前、後釋示不一致之情形，自不得主張不受內政部上開函釋之拘束。

況且，系爭土地隔有他人土地而未面臨道路，不僅無法通行，也不能接用自來水、排水、電力等管線，本不得認定為公共設施已完竣之地區，被告84年之認定當然錯誤而有違法之情形，亦不應據此違法之認定，片面認為不受內政部上開函釋之拘束。

綜上所述，被告原認定系爭土地於84年至89年間係屬公共設施已完竣地區之處分，其適用法規顯有錯誤，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，原告自得依行政程序法第128條第1項第3款之規定，申請重開行政程序，被告否准原告本件之申請，足見被告原處分及訴願決定確有違法及不當之處云云，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告對於原告96年9月21日請求認定系爭土地於84年至89年間為公共設施未完竣地區事件，應作成認定上開土地於84年至89年間公共設施未完竣之處分云云。

三、被告則以：

(一)原告所有系爭土地，係屬嘉義交流道附近特定區範圍內土地，該特定區係由嘉義縣政府於66年10月22日以府建都字第83332號公告實施，嗣辦理第1次通盤檢討並於74年3月20日公告實施，續辦理第2次通盤檢討並於92年3月24日公告實施。

惟查該特定區自66年10月22日公告實施，太保市○○路(該特區○○○號道路)寬度即為15公尺，是以原告所稱該系爭土地於84年以前雖與中山路相接，但當時都市計畫變更後，中山路路寬由18公尺縮減為15公尺云云，與事實不符，合先敘明。

(二)原告委任蔡碧仲律師以96年9月21日仲存律字第960921號函向被告陳情，請求重新認定嘉義市○○段1204地號土地於84年至89年間為公共設施未完竣地區乙案，經被告以96年10月8日嘉太市工字第0960012102號函答復略以：「一、該筆土地東方面臨之特定區○號道路於88年5月18日開闢驗收完成，故88年5月18日以後該筆土地認為公共設施完竣地區，尚無疑義。

二、該隔有他人土地無從通達計畫道路不得判定為公共設施完竣地區，係為88年以前，故依大法官會議釋字第287號解釋及行政院61年6月26日台財第6282號令．．．本案既依平均地權條例施行細則第36條認定為公共設施完竣區，並無違法，故不該受88年隔有它人土地不得認定為公共設施完竣區解釋令，而更改88年以前之解釋令。」

旨揭函文係就同一事件重申維持原處分(87年8月25日嘉太市建字第87008061號函)之意思表示，僅單純引用內政部89年3月8日台內地字第8904144號函所引據之司法院釋字第287號解釋及行政院61年6月26日台財第6282號令。

按其文義係宣示本件之認定依據及先前已確定之處分並無違法，係就原處分增添理由，事實上並無重啟行政程序更為實質認定，不生創設或變更之法律效果，故不能認係行政處分。

(三)被告對於系爭土地公共設施已完竣之認定既屬適法，自不因嗣後法令之變更或適用法令之見解變更而受影響：依平均地權條例施行細則第36條規定，本條例第22條第1項第2款所稱公共設施尚未完竣前，係指道路、自來水、排水系統、電力等4項設施尚未建設完竣而言。

而道路以計畫道路能通行貨車為準；

自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準；

排水系統則以能排水為準。

本件嘉義市政府以87年9月17日87府建都字第114766號函復被告略以：「．．．有關太保市都市○○○○○路、中山路、15號道路其公共設施符合平均地權條例施行細則第36條規定認定為已完竣地區．．．。」

準此，本件系爭土地所屬街廓係位於嘉義縣太保市○○路及北港路之間，旨揭計畫道路中山路及北港路於83年間能通行貨車並無疑義，且自來水、排水系統、電力等項設施均已建設完竣，故被告據以認定系爭土地為公共設施已完竣地區，認事用法無違誤之處。

又內政部88年12月20日台(88)內地字第8815188號函釋及89年3月8日台(89)內地字第8904144號函釋，雖與嘉義市政府87年9月17日87府建都字第114766號函不一致，惟依司法院釋字第287號解釋及行政院61年6月26日台財第6282號令，被告原所為系爭土地公共設施已完竣之認定既屬適法，則已確定之行政處分，自不因嗣後主管機關內政部對於前開規定之補充解釋而受影響等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載之事實，有原告申請書、被告96年10月8日嘉太市工字第0960012102號函及嘉義縣政府87年、93年、95年及97年訴願決定書等影本附於原處分卷及本院卷可憑，並經調閱本院93年度訴字第618號全卷核閱無訛，洵堪認定。

茲兩造所爭執者，乃被告96年10月8日嘉太市工字第0960012102號函是否為行政處分？及本件是否符合行政程序法第128條第1項第3款而得重開行政程序。

爰分述如下：

(一)按行政機關以有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，因不生任何法律效果，固屬重覆處置。

惟查，本件原告所有系爭土地，被告於83年間依平均地權條例施行細則第36條規定，通報原告所有之上揭土地業經變更為都市計畫土地，認定為公共設施完竣地區，通知嘉義縣財政稅務局，致原告被課徵84至94年度地價稅，原告於85年11月20日向被告陳情，請求改徵田賦，經被告以85年12月5日嘉太市工服字第10881號函復原告應於每年7月申請，原告遂於86年7月28日向被告申請系爭土地准課徵田賦，經被告與嘉義縣政府相關人員會勘結果，認為道路、自來水已能排水，兩旁之排水溝部分側溝或雨水下水道等公共設施已完竣，依平均地權條例第22條第1項第2款及平均地權條例施行細則第36條第1項、第2項規定，審查原告系爭土地不合格，惟被告並未通知原告及規定異議申覆期限，經原告向嘉義縣政府逕提訴願，嘉義縣政府以87年6月17日87府秘訴字第162422號訴願決定書諭知：「原處分機關應作為而不作為之處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」

等語，被告乃另於87年6月23日以嘉太市建字第87005871號函復原告：「．．．(2)有關申請書內容之土地標示，太保市○○段1184號面積17.17平方公尺、1204號面積4,105.11平方公尺持分全部，經嘉義縣政府核派審查小組人員認定該2筆土地係屬都市土地住宅區公共設施已完竣，審查結果不合格。

(3)…台端如有異議，請於87年7月3日前提出申覆。」

原告於87年8月10日始向被告提出申覆，復經被告於87年8月25日以嘉太市建字第87008061號函復原告略以：「．．．2、有關申覆之土地標示，太保市○○段1184、1204號等2筆土地，經嘉義縣政府核派審查小組人員認定係屬都市土地住宅區公共設施已完竣，審查結果不合格。

3、本所87年6月23日嘉太市建字第87005871號函請台端如有異議於87年7月3日前提出申覆。」

原告對該函復並未提出申覆或依訴願等相關程序尋求救濟，且原告自88年起至90年均未再向被告申請系爭土地應認定為公共設施未完竣區。

嗣於96年9月21日原告援引內政部89年3月8日台(89)內地字第8904144號函向被告請求重新認定系爭土地非公共設施已完竣地區，經被告以96年10月8日嘉太市工字第0960012102號函復之內容謂：「．．．二、該筆土地東方面臨之高速公路嘉義交流道附近特定區○號道路於88年5月18日開闢驗收完成，故88年5月18日以後該筆土地認定為公共設施完竣地區，尚無疑義。

三、該隔有他人土地無從通達計畫道路不得判定為公共設施完竣地區，係為88年12月20日(88)內地字第8815188號函釋解釋，因本案所請求重新認定是否為公共設施未完竣區，係為88年以前，故依大法官會議釋字第287號解釋及行政院61年6月26日台財第6282號令『．．．惟在後釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律規序之安定，應不受後釋示之影響。』

本案既依平均地權施行細則第36條認定為公共設施完竣區，並無違法，故不該受88年隔有它人土地不得認定為公共設施完竣區解釋令，而更改88年以前之認定。」

等語，此有原告前述申請函、被告前述函及嘉義縣政府前述訴願決定書等影本附於原處分卷及本院卷可憑。

本件原告96年9月21日申請函既是援引內政部89年3月8日台(89)內地字第8904144號函請求被告重新認定，而觀諸被告96年10月8日嘉太市工字第0960012102號函復內容，被告除另依88年以後有特定區○號道路開闢完畢之事實，拒絕原告88年以後之請求。

就88年以前部分，則是以內政部雖頒有88年12月20日台(88)內地字第8815188號函釋，惟基於司法院釋字第287號解釋及行政院61年6月26日台財第6282號令，亦拒絕更改88年以前之認定，亦即被告並非以原有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為由，明示或默示拒絕原告之請求，而是就原告所為重新審查之申請，明示拒絕重新審查之理由，而生否准重開行政程序之法律效果，是此函性質非屬重覆處置，而係否准原告重開行政程序請求之行政處分，合先敘明。

(二)又按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。

但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：．．．三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」

「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。

但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤者。」

行政程序法第128條第1項第3款及行政訴訟法第273條第1項第1款分別定有明文。

另「行政訴訟法第24條規定，有民事訴訟法第496條所列各款情形之一者，當事人對於本院判決，固得提起再審之訴，惟民事訴訟法第496條第1項第1款所謂『適用法規顯有錯誤』，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。」

亦有最高行政法院62年判字第610號判例可循，次按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用，惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」

業經司法院釋字第287號解釋在案。

故依此解釋意旨行政機關之解釋函令係闡明法規原意者，原則上固應溯及法規生效時有其適用，但於該解釋函令發布前所為已確定之行政處分，如所適用之法規並無明確違法者，則基於法安定性之要求，即不應認嗣後發布之解釋函令可溯及適用於已確定之事件，進而認原已確定之行政處分有所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背之適用法規顯有錯誤情事。

(三)本件原告雖主張本件有相當於行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」之再審事由，而得依行政程序法第128條第1項第3款請求被告重新開始行政程序云云。

查原告所主張之內政部88年12月20日台(88)內地字第8815188號函釋，於被告在該函釋發布前作成認定系爭土地為公共設施已完竣地區之原確定處分時，並不存在，被告係依當時存在之平均地權條例施行細則第36條作出本件之原確定行政處分，而平均地權條例施行細則係本於平均地權條例第86條之授權所訂定，關於如何認定平均地權條例第22條第1項第2款所規定「公共設施尚未完竣」之細節性及技術性之法規命令，其內容核與平均地權條例之規定意旨無違，且未逾越授權範圍，自無明確違法之情，自無適用法規顯有錯誤之情。

又如前述，系爭土地東方面臨之高速公路嘉義交流道附近特定區○號道路於88年5月18日開闢驗收完成，故88年5月18日以後，系爭土地認定為公共設施完竣地區，即無疑義，是原告雖主張依內政部前述88年12月20日台(88)內地第8815188號函釋意旨，被告認定84年至89年度系爭土地屬公共設施已完竣區，其適用法規顯有錯誤云云，自非有據。

本件既無適用法規顯有錯誤之情形存在，原告主張依行政程序法第128條第1項第3款要求重開行政程序即無理由，被告否准原告重開行政程序之申請，尚無違誤。

五、綜上所述，原告之主張既不足採，被告以前揭96年10月8日嘉太市工字第0960012102號函作成否准原告再開行政程序申請之行政處分，依法核無違誤，訴願決定為不受理決定，雖有未妥，惟結果並無二致，原告仍執前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告對於原告96年9月21日請求認定系爭土地於84年至89年間為公共設施未完竣地區事件，應作成認定上開土地於84年至89年間公共設施未完竣之處分，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 24 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 蘇 秋 津
法官 林 勇 奮
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 3 月 24 日
書記官 林 幸 怡