高雄高等行政法院行政-KSBA,97,訴,716,20090303,1

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第716號

原 告 中央健康保險局
代 表 人 甲○○ 總經理
訴訟代理人 丙○○
簡榮宗 律師
朱瑞陽 律師
被 告 高雄縣政府
代 表 人 乙○○ ○○
訴訟代理人 陳妙泉 律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告為辦理全民健康保險業務之保險人，依全民健康保險法（下稱健保法）第27條規定各級政府應負擔部分保險費，原告按時向各級政府開立繳款單，送請各級政府按時撥付，嗣因各級政府未按時撥付保險費補助款，行政院秘書處於民國89年6月1日召開「健保財務問題與對策協商事宜」會議，作成結論略以：各級政府未依法按時撥付保險費補助款，致須向金融機構融通資金以撥付醫療給付而孳生之利息費用，由欠費之政府依欠費比例分擔。

因被告於88年下半年及90年度未按時撥付保險費補助款，原告於91年起向金融機構融通資金以撥付醫療給付。

原告乃主張依公法上不當得利及無因管理之規定，被告就原告支付予金融機構之利息費用，應依欠款比例分擔應分擔新臺幣（下同）12,668,973元，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）健保法係中央立法並執行之事項，故就全民健保相關事項，中央有協商解決之權限，為憲法第111條所明定。

又按「中華民國83年8月9日公布、84年3月1日施行之全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。

有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。」

經司法院釋字第550號解釋在案。

是行政院於89年6月1日邀集相關部會於行政院召開「健保財務問題與對策協商事宜」，會議中就89年中央補助款之撥入事宜及借貸融通孳息問題案，作成「臺北市、高雄市及各縣市政府對積欠補助款所產生之利息費用，由欠費之政府依欠款比例分擔。」

之決議，被告應受該決議之拘束，依欠費比例分擔利息費用。

（二）被告無法律上原因受有緩期清償及節省利息支出之利益，致原告受有支出利息費用之損害，原告得依不當得利之規定請求被告返還利益： 1、「上訴人本於公法上不當得利法律關係請求，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定．．．」最高行政法院93年度判字第1595號判決。

按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。」

「不當得利之受領人，除返還其所受之利益外，如本於該利益更有所取得者，並應返還。

但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應償還其價額。」

民法第179條前段、第181條分別定有明文。

2、被告依健保法第27條第3款、第5款之法定義務並無緩期清償或分期清償之權利，然原告因被告之遲延給付，導致財務困難向金融機構融通資金，而支出利息致原告受有損害，被告享有緩期清償及未依民法遲延利息之規定法定利率5％給付遲延利息之利益，而無法律上之原因，且具因果關係，該當民法不當得利之構成要件，原告得請求被告返還相當於利益之價額即原告因負擔利息債務致原告受損害。

原告僅依借款利率平均1.707575％計算被告所受之利益，而非以較高之法定利率計算，足證被告確受有利益。

（三）原告基於為被告管理事務之管理意思，依行政院會議決議向金融機構融通資金而負擔利息債務致原告支出費用並受有損害，依民法第176條第1項規定得請求被告償還費用並賠償損害： 1、各級政府遲延繳納保險費補助款之情形嚴重，以致行政院於89年6月1日邀集相關部會於行政院召開「健保財務問題與對策協商事宜」，會議中就「89年中央補助款之撥入事宜及借貸融通孳息問題案」，決議「．．．4、各級政府未依法按時撥付保險費補助款，致中央健保局須向金融機構融通資金以撥付醫療給付而孳生之利息費用，中央政府（含原臺灣省政府欠費）應負擔部分，由行政院衛生署核實報請本院動支第二預備金支應，至於臺北市、高雄市及各縣市政府對積欠補助款所產生之利息費用，由欠費之政府依欠款比例分擔。」

原告因健保財務缺口嚴重，致於91年1月1日起開始依前開會議決議向金融機構融通資金，於每半年計算並函請被告依欠費比例分擔利息費用。

2、原告依前開會議決議向金融機構融通資金而負擔利息債務致原告應支出利息費用，係管理事務，利於被告，並不違反被告明示或可得推知意思之適法無因管理，依民法第176條第1項規定得請求被告償還。

原告係為被告履行健保法第27條第3款、第5款之法定義務，縱令被告之主張不適法無因管理，依民法第176條第2項規定仍有民法第176條第1項之請求權。

（四）本件訴訟標的金額及法定利息之計算：民法第229條第2項規定，給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。

本件原告自91年起，每半年依照各級政府欠費比例計算各級政府應負擔之利息費用，並函請被告儘速繳納，原告並於94年5月18日函請被告於文到後1個月內繳納融資利息12,668,973元，被告於94年5月20日收受，故本件訴訟標的金額應自94年6月21日開始計息等情。

並聲明求為判決被告應給付原告12,668,973元及自94年6月21日起至清償日止，按週年利率5﹪計算之利息。

三、被告則以：

（一）原告主張被告及各縣市政府未按時撥付健保費補助款，導致其財務調度困難，自91年度起需向金融機構融通資金以撥付醫療給付，就其孳生之利息費用，訴請被告依欠款比例分擔之云云。

惟自健保法開辦以來，其財務虧損不斷擴大，已嚴重侵蝕國家資源，究其虧損原因，並非地方政府補助款未按時撥付所致，而係在於健保虧損及弊端，如醫療醫院所虛報、浮報費用、藥價黑洞及管理績效等種種因素，為社會各界大聲疾呼其檢討之事項。

原告對此困境卻以調高費率、調高部分負擔或擴大費基因應，不僅加重民眾及各縣市政府之負擔，亦對其財務狀況之改善無所裨益，以致財務日益困窘。

又原告經營上之虧損既非被告所導致，原告應舉證證明其虧損係因被告未支付健保費補助款所致，且其向金融機構融資所得之款項，確係用於支應被告未支付健保費而致之虧損。

若原告融資係用於填補上開虧損，其所生之利息支出，自不應由被告負擔。

（二）原告請求被告支付本件利息費用，係依行政院89年6月1日召開之「健保財務問題與對策協商事宜」會議結論，並無法源依據，且該次會議被告並未參與，故原告訴請被告分擔其融資利息，欠缺請求之依據。

（三）被告係於每年1月及7月撥付半年系爭健保費補助款，各地方政府財政均非充裕，亦有向金融機構融資之情形。

上開預繳半年之健保費補助款亦係被告向金融機構融資舉債而來，被告並無義務為支付上述預撥保費舉債，讓原告增加利息收入或減少融資成本。

故基於公平原則，原告應將被告預繳保費所得之利益回饋於被告，而免利息之請求，方屬合理等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、經查，本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造陳明在卷，並有行政院秘書處89年6月3日台89衛字第16242號函暨89年6月1日召開「健保財務問題與對策協商事宜」會議紀錄、原告與中國農民銀行等金融機構之短期借款合約書及原告94年5月18日健保財字第0940058449號函附卷可稽，洵堪認定。

本件兩造之爭點為被告未按時撥付保險費補助款，原告向金融機構借款並支出利息，原告得否依不當得利及無因管理之法律關係，向被告請求給付利息費用12,668,973元及自94年6月21日起至清償日止，按週年利率5﹪計算之利息。

爰分述如下：

（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。

因公法上契約發生之給付，亦同。」

為行政訴訟法第8條第1項所明定。

是提起一般公法上給付訴訟，其請求權須係因公法上之原因而發生者，自不待言。

而發生公法上給付請求權之原因，除基於法令之規定外，其他行政法受償請求權，如因公法上之侵權行為所生之損害賠償請求權、公法上之不當得利返還請求權、公法上無因管理之費用返還請求權，均應包括在內，為學者所肯認，此參學者陳敏著，行政法總論5版，第1227頁至1236頁足資參照。

惟關於公法上不當得利請求權（學者稱「公法之返還請求權」），除個別法律中予以明文規定，如稅捐稽徵法第28條規定，在無個別法律特別規定情形，一般行政法中亦應普遍存在此一性質之公法上不當得利請求權，是為「一般之公法返還請求權」。

一般之公法返還請求權，其結構及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似，則關於民法不當得利之相關規定，自得類推適用。

從而，公法上不當得利請求權，仍須符合民法不當得利之要件。

另未受委任，並無義務而為他人管理公法事務之情形，亦即公法之無因管理時，因公法上並無特別規定，亦應類推適用民法有關規定，要不待言。

（二）原告主張被告遲延給付保險費補助款，依法原應負擔法定遲延利息5％，因原告向金融機構借款代墊，被告因而無須支付5％遲延利息費用，僅須負擔原告向金融機構借款支出之利息費用，故被告無法律上原因受有緩期清償及節省利息支出之利益，原告受有支出利息費用之損害，依公法上不當得利請求返還利益云云。

按「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：．．．三、第三類被保險人及其眷屬自付30％，中央政府補助40％，直轄市政府補助30％，省政府補助20％，縣（市）政府補助10％。

．．．五、第五類被保險人，在省轄區域，由中央社政主管機關補助15％，省政府補助20％，縣（市）政府補助65％；

在直轄市區域，由直轄市政府全額補助。」

「本保險保險費依下列規定，按月繳納：．．．三、第五類被保險人之保險費，由應補助保險費之各級政府，於當月5日前撥付保險人。

四、第二類至第四類及第六類被保險人之保險費，應由各級政府及各行政機關補助部分，每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」

分別為行為時健保法第27條第3款、第5款、第29條第3款、第4款所明定。

依首揭規定，原告固有撥付健保補助款之公法義務，惟查，除非法律有明文規定，應加計利息（如稅捐稽徵法第28條及38條，學說上稱之為特殊公法上不當得利）外，所謂一般公法上不當得利即無請求返還利息之餘地，蓋國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用。

易言之，公法之返還義務，如法律未有加計利息之規定，並不當然加計利息（陳敏著「行政法總論」第5版第1240頁、吳志光著「行政法」第405頁、林明昕著「公法學的開拓線」第252頁）。

本件被告固未按期撥付健保補助款而保有該款項，然依首揭說明，公法上收入，原則在於公益運用，非在獲利，是被告未按期撥付健保補助款，難謂其受有何利息利益，是在返還時並不當然應加計利息。

復按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。

雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」

此不當得利成立之要件，在公法上不當得利同應類推適用。

本件被告於88年下半年及90年度未按時撥付保險費補助款，原告於91年起向金融機構融通資金固屬實情，有原告與各金融機構間之短期借款合約附卷可稽，雖堪認定。

惟查，上開原告與各金融機構訂立之短期借款契約係以原告名義與各金融機構訂定，被告對於原告之健保補助款之公法義務，未因原告向金融機構支借款項而獲債務清償或免除，另被告法定遲延利息責任倘已發生，亦未因原告向金融機構支借款項而獲債務清償或免除，此參被告於92年12月31日前仍須分期償還系爭保險費補助款即明。

是本件原告向金融機構融通資金，並非以清償或免除被告補助款及遲延責任之債務為目的，從而，被告並不因原告借款行為受有何債務免除之利益，自無受有公法上不當得利。

原告主張被告無法律上原因受有緩期清償及節省利息支出之利益，致原告受有支出利息費用之損害，依不當得利之規定請求被告返還利息費用之利益云云，尚屬無據。

（三）另原告主張其基於為被告管理事務之意思，依行政院會議決議向金融機構融通資金而負擔利息債務，致原告支出費用並受有損害，依民法第176條第1項無因管理之規定，請求被告償還費用並賠償損害云云。

按「未受委任，並無義務，而為他人管理事務者，其管理應依本人明示或可得推知之意思，以有利於本人之方法為之。」

「前項之規定，如其管理係為本人盡公益上之義務，或為其履行法定扶養義務，或本人之意思違反公共秩序善良風俗者，不適用之。」

「管理事務，利於本人，並不違反本人明示或可得推知之意思者，管理人為本人支出必要或有益之費用，或負擔債務，或受損害時，得請求本人償還其費用及自支出時起之利息，或清償其所負擔之債務，或賠償其損害。

第174條第2項規定之情形，管理人管理事務，雖違反本人之意思，仍有前項之請求權。」

民法第172條、第174條第2項及第176條分別定有明文。

公法上無因管理，亦須作相同處理，予以類推適用。

是公法上無因管理應以為他人管理事務為要件，亦即基於管理所生之事實上利益歸屬他人之意思及行為，而為他人管理事務為要件。

惟查，本件原告固係依行政院會議決議向金融機構融通資金，然行政院89年6月1日邀集相關部會召開「健保財務問題與對策協商事宜」會議紀錄之記載，並無被告出席該會議之紀錄，有上開行政院秘書處函文暨會議紀錄附卷可稽，足證被告未出席該會議，是難依上開會議結論認被告有向金融機構辦理借款之意思存在，則被告與金融機構間並無被告本人應辦理借款之事務存在，原告自無從為被告管理事務而訂定借款契約。

又原告與金融機構訂定借款契約，契約當事人為原告與金融機構，依債之相對性原則，該契約與被告尚無關涉，原告訂定該契約即非為被告本人處理事務。

此觀原告與各金融機構訂立之短期借款契約係以原告名義與各金融機構訂定，非以被告名義借款即明。

況原告職司全民健康保險事務，向金融機構借款以撥付保險給付，此乃原告為充足經費辦理全民健康保險業務，而全民健保業務為原告業務範疇，原告就其經費不足，籌措經費以辦理辦理全民健保業務，實則在處理原告個人事務，縱因被告未按時撥付補助款致原告須向金融機構借款，此至多僅為原告向金融機構借款之動機，尚難認係處理被告之事務。

本件原告既係處理自己經費籌措事務，並非管理被告之事務，核與公法上無因管理須以為他人管理公法事務之要件不符，從而，原主張依無因管理之規定，請求被告償還費用並賠償損害，自有未合。

（四）次按「．．．健保法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健保制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施健保法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。

地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健保事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。

．．．財政收支劃分法第37條第1項第1款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，健保法第27條即屬此種特別規定。

至健保法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。

．．．」司法院釋字第550號解釋在案。

核該解釋固闡明健保法第27條責由地方自治團體補助之保險費不生牴觸憲法問題，然同時闡述：地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，應有法律保留原則之適用。

觀諸首揭健保法第27條僅明定地方自治團體應負擔保險費比例，然關於保險費所需之經費負擔方式，乃涉及地方自治團體財政自主權之事項，尚不得中央機關代為決定，至為顯然。

查行政院89年6月1日邀集相關部會召開「健保財務問題與對策協商事宜」會議紀錄之記載，並無被告出席該會議之紀錄，有上開行政院秘書處函文暨會議紀錄附卷可憑，足證被告除未出席該會議，則雖行政院曾召開協調會議作成「臺北市、高雄市及各縣市政府對積欠補助款所產生之利息費用，由欠費之政府依欠款比例分擔」之決議，已涉及被告施政所需之經費負擔之財政自主權事項，在無法律依據下，難認被告應受上開決議內容之拘束。

從而，原告主張健保係中央立法並執行之事項，依憲法第111條規定，中央有協商解決之權限，被告應受行政院89年6月1日協商決議之拘束，依欠費比例分擔利息費用云云，亦難採憑。

五、綜上所述，原告主張並無足採，原告起訴依公法上不當得利及無因管理之法律關係，訴請被告應返還原告12,668,973元及自94年6月21日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定遲延利息，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 3 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮
法官 蘇 秋 津
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 3 月 3 日
書記官 洪 美 智