高雄高等行政法院行政-KSBA,97,訴,739,20090311,2

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第739號

原 告 力通國際開發有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 劉 楷 律師
趙立偉 律師
被 告 台南縣政府
代 表 人 乙○○ ○○
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年7月4日勞訴字第0970008022號及97年7月8日勞訴字第0970008023號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告分別為雇主即澤鏹企業有限公司（下稱澤鏹公司，原處分書及訴願決定書誤繕為澤鏹企業股份有限公司）、光洋應用材料科技股份有限公司（下稱光洋公司）及泰國籍外勞KAEWKEAW CHATREE（下稱K君，護照號碼：M691847）、TANACHOTSAP SANGSIRI（下稱T君，護照號碼：X611008）辦理就業服務業務，卻以代為轉交清償中國信託商業銀行（下稱中國信託）借款名義，向K君及T君收受規定標準以外之費用，分別為新台幣（下同）15,496元及4,680元，案經被告審查屬實，以原告違反就業服務法第40條第5款規定，並依同法第66條第1項規定，分別裁處原告罰鍰154,960元及46,800元。

原告不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：（一）按外國人入國工作費用及工資切結書注意事項規定：「來華有關之借款指凡勞工安家費、私人借款及向外國人力仲介公司、銀行借款等款項，‧‧‧任何人不得代扣或代收。」

可知外籍勞工如因來華工作之需要向外國人力仲介公司或外國銀行借款時，需將該借款金額記載於外國人入國工作費用及工資切結書中。

核上開切結書注意事項規定之理由，實乃因國內常見有不肖之人力仲介業者，趁外籍勞工急需籌措來華工作費用之急迫心態，與外國金融機構或地下錢莊勾結而貸予外籍勞工金錢，以藉機收取高利，致外籍勞工屢遭剝削。

又由於外籍勞工向外國金融機構借款之情形，我國政府掌握不易，為避免外籍勞工受此剝削，方規定外籍勞工來華需將向外國銀行借款等一切費用登載於外國人入國工作費用及工資切結書中，以利管理並維護外籍勞工之權益。

準此，本件K君、T君均未向外國人力仲介公司與外國銀行為借款，而係向我國銀行即中國信託為借款，則依上開外國人入國工作費用及工資切結書之注意事項規定可知，本即毋須將該借款事項登載於切結書中；

且我國政府可透過金融監管機制對我國銀行之放款正當性監督，不可能發生我國銀行與人力仲介業者勾結向外籍勞工收取不當高利之情形，故自無必要將該借款登載於切結書中，至為灼然。

抑有進者，原告甚至必須擔任外籍勞工向中國信託借款之連帶保證人，苟原告存有向外籍勞工收取不正利益之事，何需介紹彼等向中國信託借款，而不向地下金融業者或外國金融業者借款以躲避政府監督？更又何需擔任彼等借款之連帶保證人，擔負為外勞償還借款風險之責任？凡此種種，均益徵原告既未違反外國人入國工作費用及工資切結書之規定，更無向外籍勞工收取任何不正利益之情事。

（二）按就業服務法第40條第5款規定：私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。

核其客觀上之構成要件，行為人需有收受規定標準以外之費用，且依該法文中「不正利益」之概括規定用語觀之，上開所收受規定標準以外之費用亦需屬「不正利益」者，始足當之。

再按台中高等行政法院95年度訴字第423號判決，亦認為轉交之金錢與「收受」規定標準以外之費用不同，且行政機關亦不得僅以外國人入國工作費用及工資切結書之記載作為判定人力仲介業者是否有收受規定標準以外費用之唯一證據。

故就業服務法第40條第5款所稱之要求、期約或收受標準以外費用或不正利益，其法規意旨當係指請求他方給付、約定交付、或事實上獲得標準費用以外費用或不正利益之謂，當不包括代收而轉交金錢在內。

而原告並無收受任何規定標準以外之費用，僅係代收K君、T君款項。

再者，縱被告完全不予區辨「代收」與「收受」之不同，然依上開所引就業服務法第40條第5款「不正利益」之概括規定用語觀之，上開所收受規定標準以外之費用亦需屬「不正利益」者，始足當之。

（三）參照行政院勞工委員會（下稱勞委會）於民國90年11月7日所修訂之「私立就業服務機構證照費及各項收費標準」，該收費標準完全未提及有關外國人入國工作費用及工資切結書之規定，僅於該收費標準第6點第4款規定：「私立就業服務機構不得向外國人收取或代收本收費標準表以外之費用。」

無法顯示切結書所載事項與就業服務法第40條第5款規定之「收費標準」究竟有何關聯。

而有關外國人入國工作費用及工資切結書之規定，則係見於「雇主聘僱外國人許可及管理辦法」第27條第1項第5款、第27條之1第1項第3款及第43條第2項等規定中。

依據雇主聘僱外國人許可及管理辦法第1條規定可知，該管理辦法係由就業服務法第48條第2項所授權訂定；

惟就業服務法第48條第1項及第2項規定僅係單純規範雇主向主管機關提出聘僱外國勞工申請時所需檢具之文件，並將有關細節性、技術性之事項授權委由行政機關於雇主聘僱外國人許可及管理辦法中規定，並無授權該管理辦法就就業服務法第40條第5款所謂「收費標準」為訂定。

反觀就業服務法第40條係規範私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務時，就彼等不得從事之行為所作之禁制規範，與同法第48條規範目的相較，後者僅單純就雇主申請聘僱外籍勞工時所應檢附之文件為規範，兩者不同之處，明如觀火；

況由就業服務法第48條第2項授權行政機關所訂定之雇主聘僱外國人許可及管理辦法及有關外國人入國工作費用及工資切結書之規定，自更與就業服務法第40條規定無涉。

準此，原處分及訴願決定自不得逕以原告有向K君及T君收受切結書記載以外費用為由，認定原告違反就業服務法第40條第5款之規定。

（四）按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。

若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」

司法院釋字第313號解釋首揭授權明確性之旨，並迭經釋字第390、394、491、524等號解釋所援引。

是以，授權明確性原則作為委任立法之界限及憲法上之一般性原則，向為司法院實務所肯認，則行政機關之一切行政行為自應予以遵循。

從而，就業服務法第40條第5款及第66條雖就處罰人力仲介業者之構成要件及數額有所規定，惟並未就其構成要件有授權行政機關以命令為補充規定之情形，更遑論該授權有無明確。

退步言之，縱肯認就業服務法第48條所授權制定之雇主聘僱外國人許可及管理辦法可作為就業服務法第40條第5款及第66條之補充規定，惟由雇主聘僱外國人許可及管理辦法及就業服務法第48條之授權意旨觀之，前開管理辦法所規定之外國人入國工作費用及工資切結書，僅為雇主向主管機關申請聘僱外國籍勞工時所應檢附之文件之一而已，完全未見授權該管理辦法得將切結書作為就業服務法第40條第5款所規定收費標準以外費用或不正利益之判斷標準；

由就業服務法第48條所授權之內容、目的觀之，人力仲介業者完全無法預見違反雇主聘僱外國人許可及管理辦法，而有違反就業服務法第40條第5款之虞，則該授權當與「授權明確性」之原則有悖等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：（一）K君部分：按就業服務法第35條第2項已明定私立就業服務機構經營就業服務業務收取費用之項目及金額，由中央主管機關定之，勞委會並於93年1月13日訂定發布私立就業服務機構收費項目及金額標準，是如營利就業服務機構於接受外國人委任辦理從事就業服務法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，須依上開標準向外國人收取服務費之金額，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用，否則即違反就業服務法第40條第5款規定。

依據K君之外國人入國工作費用及工資切結書，其中「來華工作有關之借款」欄載有銀行貸款54,302元；

償還方式為分24期，每期2,263元（被告答辯狀誤繕為2,283元）。

復按原告法務副理丁○○於96年6月12日被告所屬勞工局訪談紀錄中陳稱：K君於95年9月11日入境，自95年10月5日起開始扣款，扣款明細除外國人來華工作費用及工資切結書所載之費用外，尚有中國信託之貸款52,000元，分24期扣繳，扣繳之方式由雇主按月自工資中扣取費用，由雇主將應收款匯至原告在中國信託指定之帳戶內，再由原告之人員代外勞繳納中國信託之貸款，中國信託有註記於保證書中，外勞皆有同意雇主及原告處理貸款事宜，切結書以外之費用係來台後發生的，所以沒有列入外國人來華工作費用及工資切結書等語。

經核原告所提供K君95年9月7日（入境前）「借款明細聲明書」及同年月14日之「收據」、「聲明書」，該借款明細聲明書與收據所載借款金額為93,700元，與聲明書所載借款金額31,200元，及原告於訪談紀錄中所稱K君借款52,000元，有所出入，實難認上開文件之真實。

退萬步言，縱該授權委託文件為真實無瑕疵，惟有關外國人在國外發生之費用（含借款）應由外國人入國工作費用及工資切結書認定，蓋該切結書係經由勞工輸出國驗證手續，足以防止仲介公司假藉任何名義超收費用之情形，而前揭授權書既未經驗證程序，且未載明授權金額，自不得作為扣款代收之依據。

據此，原告代匯並無法律上之依據，依鈞院95年度訴字第237號判決意旨，該溢收款項既未載明於外國人入國工作費用及工資切結書中，即屬收受規定標準以外之金額，原告即不得向泰國籍外勞K君收取是項金額，被告據以裁罰，洵非無據。

（二）T君部分：按T君委託原告向中國信託貸款之主要目的係為償還因來台工作所須繳付之泰國仲介費、相關規費及安家費用。

又T君係於95年11月30日入境，其借款明細聲明書及委託付款請求書，皆係T君於來台前（95年11月28日）簽署，是本件係屬外勞在國外發生之費用（即因來台工作有關之借款），而非「國內借款」，原告引進之T君於國外所發生之借款，即無不登載於外國人入國工作費用及工資切結書之理由。

本件T君貸款之目的係償還於國外發生之借款，而原告透過雇主每月代扣外勞之薪資，並匯入原告之中國信託備償帳戶以償還貸款，並為T君代為處理其貸款，此為原告所不否認，惟該貸款金額卻未載明於外國人入國工作費用及工資切結書內，原告卻據以收受規定標準以外之費用4,680元，違反就業服務法第40條第5款之規定，洵堪認定等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為原告向外勞K君及T君收取系爭款項，代為轉交清償中國信託之借款，而該款項並非勞工輸出國（泰國）驗證之外國人來華工作費用及工資切結書中所載之借款或費用，原告此代收行為，有無違反就業服務法第40條第5款規定，收受超過規定標準之費用，而應受罰。

經查：

（一）按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；

其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」

「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：‧‧‧五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」

「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」

就業服務法第35條第2項、第40條第5款及第66條第1項分別定有明文。

又勞委會依就業服務法第35條第2項之授權，於93年1月13日修正公布之私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條第1項第1款前段規定「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、90年11月9日後取得入國簽證者：第一年每月不得超過新台幣1,800元，第二年每月不得超過新台幣1,700元，第三年每月不得超過新台幣1,500元。」

再按「（四）有關外勞在國外發生之費用（含借款）應載明於『外國人來華工作費用及工資切結書』，並經由勞工輸出國驗證。

如外勞書面同意雇主或仲介公司代為轉交『借款』，其金額應與『外國人來華工作費用及工資切結書』相符。」

亦經勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函釋在案。

（二）次按就業服務法第40條第5款之立法目的，乃在防止國內人力仲介公司巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，保障國外勞工最低基本工資。

基此立法目的，勞委會特別以91年10月7日勞職外字第0910205963號函重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費及掣給收據，以免觸法。

依上開函釋意旨略以：「說明：一、為降低外勞仲介費，本會已於90年11月7日修正發布『私立就業服務機構證照費及各項收費標準表』（以下簡稱收費標準），並推動相關降低外勞仲介費配套措施。

又為了解仲介收費情形，本會已於本年3月8日至4月30日間推動訪查計畫，主動訪視外勞及雇主，並查驗其相關切結書及薪資明細表。

其中約有百分之三十七受訪外勞所繳之費用與規定不符，顯示仲介公司超收費用之情形仍為嚴重，甚有人力仲介公司仍依舊收取高額仲介費用。

二、本會為落實降低外勞仲介費方案，已於91年7月4日函請各直轄市、縣（市）政府，將查察仲介收費情形，列入『外籍勞工業務檢查員』例行檢查項目中，以擴大仲介費查察機制。

並將自91年10月1日起加重仲介費查察之評比權數，以遏止不法仲介公司超收費用。

三、茲摘列有關仲介收費疑義如下，請各人力仲介公司清查所有引進或管理之外勞收費情形，並確實遵守法令規定收費，以免觸法：．．．」等語。

則由上述勞委會函釋意旨可知，該函釋作成當時，我國人力仲介公司未依勞委會所制定之收費標準而超收費用之情形仍屬嚴重，勞委會始以上開函釋重申各人力仲介公司應確實遵守法令規定收費，並於該函釋說明三，就有關仲介收費疑義提出說明，且在該說明三第四款就主管機關如何認定有關外勞在國外發生之費用（含借款）及如何判斷仲介公司有無超收費用之情形，加以說明；

足認該函釋內容，係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，並就執行就業服務法第40條第5款及勞委會依同法第35條第2項授權制定之私立就業服務機構收費項目及金額標準等相關規定之細節性、技術性事項加以具體明確規定，性質上屬行政規則，且其內容並未牴觸上開法律規定之意旨；

換言之，上開勞委會函釋僅係就仲介業者有無超收費用之事實應如何認定，加以說明，而非補充規定就業服務法第40條第5款違章行為之構成要件，若仲介業者經查獲有超收費用之事實，仍應依就業服務法第40條第5款及第66條第1項規定加以處罰，而非逕依上開函釋予以處罰。

原告主張就業服務法第40條第5款及第66條雖就處罰人力仲介業者之構成要件及數額有所規定，惟並未就其構成要件有授權行政機關以命令為補充規定之情形，勞委會以外國人來華工作費用及工資切結書所載事項，作為人力仲介業者是否違反就業服務法第40條第5款之判斷標準，有違授權明確性原則云云，顯有誤解，尚非可採。

（三）再按上開勞委會91年10月7日勞職外字第0910205963號函，就有關仲介收費疑義所為說明，其中有關外勞在國外發生之費用（含借款）部分，因該費用或借款係發生在外勞本國，是否確有該費用或借款，該費用或借款之金額是否正確，及該費用或借款是否已經外勞在其本國為清償等情形，已涉及國外事務，且經由人力仲介業者仲介入境之外勞眾多，限於人力，若要我國勞工主管機關就外勞在其本國所發生之費用或借款等，逐一清查，事實上幾不可能。

而外勞入境本國後，因人生地不熟，且語言不通，相對於人力仲介公司而言，外勞明顯處於弱勢，若人力仲介公司違法超收費用，外勞幾無反抗餘地。

因此勞委會為釐清人力仲介公司有無超收費用之情形，乃以經由勞工輸出國驗證之「外國人來華工作費用及工資切結書」，作為認定外勞在國外發生之費用（含借款）之依據，實有其必要。

否則將因我國勞工主管機關難以查核外勞在其本國發生之費用（含借款），致使人力仲介公司因此得以規避主管機關之稽查，巧立名目向外勞收取額外費用，則就業服務法第40條第5款之立法目的將因而落空。

況且，勞委會依職權所建立之上開查核外勞在國外發生之費用（含借款）之機制，僅在避免人力仲介公司巧立名目收取額外費用，既未限制法律所賦與人力仲介公司之權利，對其引進外勞及收取服務費或其他法定費用，並不生影響；

縱使有關「外國人入國工作費用及工資切結書」僅規定在勞委會制定之雇主聘僱外國人許可及管理辦法中，勞委會加以援用，並作為認定仲介業者有無超收費用之依據，亦難以此即指勞委會上開函釋規定違法。

是原告主張勞委會依就業服務法第48條第2項規定之授權，所訂定之雇主聘僱外國人許可及管理辦法及有關外國人入國工作費用及工資切結書之規定，與就業服務法第40條規定無涉，被告不得以外國人入國工作費用及工資切結書，作為認定有無違反就業服務法第40條第5款之依據云云，亦不足取。

（四）查，原告為雇主即訴外人澤鏹公司及光洋公司仲介引進之泰國籍外勞K君及T君，分別於95年9月11日及同年11月30日入境，嗣因原告以代為轉交清償K君及T君在中國信託之借款，而向K君及T君收取規定標準以外之費用，分別為15,496元及4,680元等情，業據兩造陳明在卷，復有全國外國人動態查詢系統－藍領外國人詳細資料及K君、T君委託付款請求書附原處分卷可稽，洵堪認定。

原告雖提出外勞所簽具之借款明細聲明書，欲證明上開外勞確有向中國信託借款，支付渠等來台工作前所發生之費用；

然查，上開借款明細聲明書並無勞工輸出國（泰國）主管部門之驗證章，且該聲明書上所載之費用，與各該外勞所簽具，並經由泰國主管部門驗證之外國人來華工作費用及工資切結書所載內容亦不相符，故該聲明書上所載之費用是否為真實，金額是否正確，該費用是否已經外勞在其本國清償等，因未經由泰國主管部門驗證，已難認定該費用為真實；

參以外勞來台後，迫於情勢，常有配合仲介業者之要求簽具各種文件，卻不知其所簽文件內容含意之情形，此在實務上屢見不鮮；

故尚難僅憑勞工所簽具之聲明書，即認定該聲明書所載費用及金額無誤。

又原告主張系爭款項係外勞向中國信託所為借款，因泰國主管部門對外勞在國外之借款不予驗證，故此項借款無法在外國人來華工作費用及工資切結書加以記載，並提出泰國貿易經濟辦事處（勞工處）函為證。

然查，前揭外勞所簽具之借款明細聲明書上所載之費用項目，均屬各該外勞來台工作前所發生之費用，並無不能由泰國主管部門驗證之情形，然原告卻捨此而不由，逕自以外勞簽具之借款明細聲明書，替代勞委會規定須由勞工輸出國驗證之外國人來華工作費用及工資切結書，規避外勞本國主管部門之查驗，致使該外勞來台後向我國銀行所為借款，是否確係用以清償該外勞來台工作前所發生之費用，難以查證，而無法認定原告代為轉交清償之銀行借款，確係用以清償外勞來華前所發生之費用，且系爭款項又非屬原告得收取之法定費用，則被告依上開勞委會函釋意旨規定，以原告代為轉交清償外勞向中國信託之借款，與泰國主管部門驗證之外國人來華工作費用及工資切結書不符，而認定原告違反就業服務法第40條第5款規定，收受規定標準以外之費用，自屬有據。

（五）又按就業服務法第40條第5款規定，將收受規定標準以外之費用，或其他不正利益併列，並未規定收受規定標準以外之費用應屬不正利益之性質，始構成該條所規定之違章行為；

且依同法第66條第1項規定，違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益「相當之金額」，處10倍至20倍罰鍰。

綜上條文可知，就業服務法第40條第5款所謂「不正利益」，應係指金錢以外，而具有經濟價值之代價，而非指仲介業者要求、期約或收受超過規定標準之費用，亦應屬不正利益，始構成該條所規定之違章行為。

例如：人力仲介業者依私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條第1項第1款前段規定，第一年每月向外勞收取1,800元服務費，惟第二年及第三年並未按上開規定，逐年降低其得收取之服務費，則其超額收取之服務費仍屬服務費之性質，而非不正利益，然因其所收取之服務費已超過法定標準，仍然構成就業服務法第40條第5款規定之違章行為，而不以該超收之費用亦屬不正利益，始該當上開條文規定之違章行為。

是原告主張其代為轉交之系爭款項，係清償外勞向中國信託之借款，非屬不正利益，且泰國主管部門對該借款不予驗證，自無違反上開勞委會函釋關於外國人來華工作費用及工資切結書之規定，被告以上開理由，作為其違反就業服務法第40條第5款規定之依據，有不正當關連性之連結云云，自不可採。

再查，原告為私立就業服務機構，本應依勞委會制定之前揭收費標準向外勞收取費用，其應注意能注意卻疏未注意，而向K君及T君收取系爭款項，收受規定標準以外之費用，已構成就業服務法第40條第5款規定之違章行為，自應受罰。

（六）綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告係私立就業服務機構，從事國內暨跨國就業服務業務，卻自泰國籍外勞K君及T君之薪資中以代為轉交清償借款名義，收受規定標準以外之費用，分別為15,496元及4,680元，違反就業服務法第40條第5款之規定，並依就業服務法第66條第1項規定，分別裁處原告罰鍰154,960元及46,800元，認事用法，並無違誤；

訴願決定，予以維持，亦無不合；

原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢
法官 李 協 明
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 3 月 11 日
書記官 周 良 駿