高雄高等行政法院行政-KSBA,98,訴,346,20090910,1

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第346號
民國98年8月27日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 甲○董事長
送達
訴訟代理人 蔡朝安律師
複代理人 李益甄律師
被 告 台南市政府
代 表 人 丙○○○○
訴訟代理人 張訓嘉律師
丁○○
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年4月6日環署訴字第0980008755號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、事實概要︰緣原告安順廠前身為台灣碱業股份有限公司（下稱台碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。

台碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，台碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司。

嗣經被告所屬環境保護局（下稱台南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依土壤及地下水污染整治法（以下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：台南市○○區○○街2段421號；

地號：台南市○○區○○段668號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號修正公告，將安順廠（地址：台南市○○區○○街2段421號；

地號：台南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。

嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜。

被告乃以97年1月3日南市府環水字第09722000130號函，命原告應依土污法第16條第1項暨施行細則第19條規定於97年6月30日前提出「台南市中國石油化學工業開發股份有限公司安順廠土壤污染整治場址之土壤、地下水污染整治計畫」送被告核定實施，否則依同法第36條規定處罰。

原告雖於期限內提出「中國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫」於台南市環保局，惟經被告於97年7月18日召開「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫審查會」，審議結果認定原告所提者非屬土污法第16條所規範之整治計畫書，已違反土污法第16條第1項規定，爰依同法第36條規定，於97年8月15日以南市府環水字第09722020020號函否准核定原告所提整治計畫，並限期於97年10月18日前另提整治計畫，屆期未提出將按日連續處罰，嗣並於97年9月30日以南市府環水字第09703035430號函附處分書裁處原告新台幣（下同）100萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；

遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張︰

一、原告除遵期於97年6月30日前提出污染整治計畫書外，對於該計畫書記載有不完全之處，另於97年7月18日以簡報及現場說明方式敘明補充，已符合土污法第16條第1項、土污法施行細則第21條規定：

㈠、原告業依被告97年1月3日南市府環水字第09722000130號函，於97年6月30日提送「中國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」請被告核定，前開污染整治計畫已依土污法施行細則第21條規定載明各項內容，合先敘明。

㈡、次查，本件被告對原告處以罰鍰，不外以原告所提之污染整治計畫未依土污法第17條第1項規定提出明確之整治基準，整治經費亦付之闕如為依據。

惟查，就前開污染整治計畫記載不完全之處，原告已於被告97年7月18日召開「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫審查會」中以簡報及現場說明方式敘明補充，並經被告進行實質審查，謹說明如後。

㈢、就整治基準（整治目標）部分，原告已於97年7月18日正式提出簡報及以口頭報告修正為「以土壤污染管制標準，即戴奧辛為1000ng I-TEQ/kg、汞為20mg/kg，作為本計畫之整治基準，並經審查委員表示意見： 1、經查，原告於97年6月30日所提送整治計畫書「第六章整治目標」，係採用國外污染場址整治案例，及環保署95年4月26日公告之風險評估撰寫指引，評估場址及鄰近區域受體之曝露風險，並參考環保署於97年2月4日已提送立法院審議之「土壤及地下水污染整治法修正草案」中，將土壤污染整治場址之整治目標擴大為得以健康風險評估為之之精神所擬定；

惟截至7月18日審查時，該草案仍未通過，為符合現行土污法之法規，原告於97年7月18日正式提出簡報及以口頭報告修正為「以土壤污染管制標準，即戴奧辛為1000ng I-TEQ/kg、汞為20mg/kg，作為本計畫之整治基準。

2、次查，依據被告所提出之審查會議紀錄，委員對於前述原告所提整治基準，包含健康風險評估或土壤管制標準均有進行實質討論，如李俊彰委員於其審查意見中即表示：「2.本計畫之整治目標與土地利用有關，中石化公司應與居民溝通建立土地利用目標共識後，再擬定適當之整治目標。

3.P.6-7健康風險評估之受體與現行補償範圍不符合，請修正。

．．．5.健康風險評估中曝露評估應考量，吸收係數，各途徑均須納入評估。

．．．7.P.6-31關於污染空氣之吸入亦應納入健康風險評估。

．．．9.本計畫之健康風險評估多為引用其他計劃結果，並未自行進行健康風險評估工作，請補充相關數據強化之。」

又黃煥彰委員於審查意見中亦表示：「．．．6、反對以土壤管制標準為整治目標，風險過大，如要如此訂，要求每1m3測一檢測點。」

由是可知，審查委員既已對原告所提出之整治基準表示意見，自難謂原告未依土污法第17條第1項規定提出明確之整治基準。

㈣、就整治經費部分，原告已於97年7月18日正式提出簡報及以口頭報告中估列整治費用16.5億元，並經審查委員表示意見： 1、經查，原告前於97年6月30日所提送整治計畫「第12章整治經費」時，由於採用何種封存方案做為整治方法，其經費相距甚大，且得依據所選擇之方案估算土方量，又原告作為上市公司，所有成本費用支出均須符合一定法律程序，因初擬之整治費用高達16.5億元，金額龐大，除須經董事會同意外，亦須符合一般公認會計原則，並於台灣證券交易所發布重大訊息使全體股東及相關投資人知悉，以免對股價造成過大衝擊，進而影響全體股東之權益，原告於整治計畫付印當時，仍在進行相關程序中，是原告於不得已之下，方於整治計畫書中敘明目前尚無法估算經費。

2、然原告為提供審查委員詳實正確之整治費用經費估算，於97年7月11日完成重大訊息公告後，已於97年7月18日以正式簡報及口頭提出整治經費16.5億元，並明列整治期程。

對原告所提出之整治經費，李俊彰委員於其審查意見中表示：「11、在污染監測及安全衛生防護並不完善，請詳細規劃後再研擬相關經費。」

葉振輝委員於其審查意見中亦表示:「2、現場處理方案（頁2-4）所需經費較高，但其實施期程較短，比較現場封存方案（施工期預計七年）16.5億元，若加上通貨膨脹及工期可能延長，總經費可能不低。

．．．。」

又何啟功委員於審查意見中表示：「6、施工時須有公部門、民意代表者之外部監督。

所需費用亦列在經費預算中。」

由是可知，審查委員已對原告所提出之整治經費表示意見，足證原告確有提出具體之整治經費，尚無整治經費付之闕如之情事。

㈤、綜上所述，縱認原告就整治基準及整治經費預估部分有不完全之處，然原告已於審查會當日報告，以簡報及口頭提出具體說明，並經審查委員進行實質討論，應可認為原告所提出整治計畫，確已符合土污法第16條第1項、土污法施行細則第21條所定之法定格式，而不應對原告處以罰鍰。

二、依環保署相關函令見解，原告所提出之污染整治計畫，縱其內容有待修正，於限期補正前，尚不得依土污法第36條規定處罰：

㈠、對於何者屬違反土污法第16條第1項規定，環保署前於96年2月13日環署土字第0960010000號函指出：「查土污法第16條第1項規定，『整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施』，所規範之內涵即包括『污染行為人應依規定訂定土壤、地下水污染整治計畫送所在地主管機關審查核定』及『應依所核定之整治計畫據以實施』等項，故未依規定訂定整治計畫，包括未提或計畫經限期補正後，仍未修正，致無法核定者；

以及未據核定計畫實施者，均符合處分之要件。」

是依前開函釋所示，違反土污法第16條第1項所規範之行為義務態樣有三：⑴未提整治計畫；

⑵計畫經限期補正後，仍未修正，致無法核定；

⑶未據核定計畫實施。

反之，如屬已提出符合法定格式之審查計畫，縱其內容有待修正，則應由主管機關限期補正；

於限期補正後，仍未修正，致無法核定時，方得依土污法第36條規定處罰。

㈡、經查，原告業於97年6月30日遵期提送污染整治計畫送被告核定，就整治基準及整治經費部分並於審查會當日以簡報及口頭提出具體說明，並經審查委員討論後給予修正計畫建議，尚無「所提者非土污法第16條之整治計畫書」之情形，否則如何對其內容進行討論？揆諸前開環保署96年2月13日環署土字第0960010000號函所示，原告既已遵期提出整治計畫，即非未提整治計畫之情形。

㈢、次查，原告所提出之污染整治計畫，縱依審查會審查意見認為其內容有待修正，然非不得補正，原告亦非經限期補正仍未修正，自不符態樣⑵所定經限期補正後，仍未修正，致無法核定之情形。

被告未給予原告限期補正之機會，即逕依土污法第36條規定處罰，顯與環保署96年2月13日環署土字第0960010000號函所示見解不符。

三、退萬步言，縱認本件原告之污染整治計畫內容有所瑕疵，被告亦應給予原告補正之機會，不得逕予駁回；

未料被告逕自裁罰原告，實有違正當法律程序原則之要求：

㈠、按「補正」係人民於正當法律程序上所享有之瑕疵修補權利，即便是在程序更為嚴謹、影響人民權利更為重大的訴訟程序亦賦予法院有給予當事人補正之機會，而不得逕予駁回，則依舉重以明輕之法理，在行政程序中，縱行政機關認為人民所提之書件有所瑕疵，只要有補正可能者，即應予以補正之機會，不得逕予裁罰。

㈡、參諸環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函，對於有關控制計畫之審查所做之解釋，認為「查土污法第11條第4項、土污法施行細則第14條第1項與第3項規定，所在地主管機關為審查控制計畫應辦理下列事項：1、限期命污染行為人依據本署公告之『土壤及地下水污染控制計畫撰寫指引』規定項目提出控制計畫送審。

2、經審查所送計畫書資料不符合撰寫指引或應備書件不齊者，應限期補正。

3、經審查控制計畫之內容符合格式規定者，應即進行實體審查，並依審查結果限期命補正。

4、前述情況1屆期未提出控制計畫，或情況2及3屆期未補正者，所在地主管機關本諸權責得依土污法第36條規定予以裁處。」

既然對於控制計畫之審查有得以補正之規定，舉重以明輕，則對於整治計畫即無不許補正之理。

㈢、查訴願決定以：「惟查土污法第16條第1項並無主管機關於准駁污染行為人所提整治計畫前，應先給予補正機會之強制規定；

又按本署96年2月13日環署土字第0960010000號函釋．．．僅屬例示規定，非謂不得有其他違規行為態樣存在，．．．該計畫顯然存有重大明顯瑕疵，缺乏核心內容，應無限期命其補正之必要．．．。」

云云，駁回原告所請。

然縱認原告所提之整治計畫內容有所瑕疵，系爭瑕疵亦非不得補正之情形，被告未予原告補正之機會即予裁罰，不僅核有上述違反正當法律程序原則之違法情節，致使原告程序上之權利受損，且與環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函所示意旨相違。

四、綜上所述，本件原告已遵期於97年6月30日前提出污染整治計畫書外，對於該計畫書記載有不完全之處，並於97年7月18日以簡報及現場說明方式敘明補充，被告卻仍對於原告作出本件罰鍰處分，實與環保署前開函釋不符，被告前開二處分有上開認事用法之違誤等情，並聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告應給付原告新台幣100萬元，及自97年11月5日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。

參、被告則以︰

一、審查會乃被告內部審查單位，本應為整治計畫之形式及實質審查，亦無審議規範明定於整治計畫格式不符時即不得就實質內容討論，是以原告主張本件審查會既曾就其提出之「整治計畫書」進行實質討論，即無不合法定格式之問題云云，並無可採：

㈠、按審查會為被告之內部審查單位，於進行整治計畫之審查時，應為整治計畫之形式及實質審查；

又依前開土污法施行細則第21條規定，污染行為人所提出之污染整治計畫，其內容「應」包括該條所列舉之事項，是以當污染行為人未提出符合該條規定格式之「整治計畫」，即應認其係「未提出整治計畫致未核定」，違反土污法第16條第1項之規定，此與已按施行細則第21條規定之列舉事項提出，惟內容未能經審查會審議通過者，尚有不同，蓋前者係於形式上即明顯可見與法定格式不符，自不能謂為已合法提出整治計畫；

後者則於形式上已符法定格式，惟實質內容仍有改進空間。

㈡、次按審查委員會乃一合議制審查單位，其審查議程及審查方式乃由委員會自行定之，是否先為程序審查、後為實體審查？或同時進行程序與實體審查，本得由該委員會自訂，實無禁止委員會於程序審查後，發現不符合程式即不得為實質審查之理；

至於整治計畫書是否符合土污法第16條規定之要求，仍應以該審查會之會議結論為準，而不得謂委員會於過程中曾就實質內容詢問污染行為人，即認定其整治計畫書之格式已符法定要求。

故原告於行政訴訟起訴理由狀第6頁主張審查會於7月18日已對整治計畫進行實質討論，應可認為原告所提整治計畫確已符合相關法規所定法定格式云云，顯無可採。

㈢、另原告主張依「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第4點之規定，而主張該規定已明揭「先形式，後實體」之程序，故整治計畫如不符法定格式，所在地主管機關應先命其補正；

如已符法定格式者，始得進入實體審查云云。

惟查原告所主張之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」係自98年1月23日始經環保署發布實施，本件原處分則分別於97年8月15日及97年9月30日即已作成，殊無適用嗣後始公布之行政規則之理。

況依行政程序法第159條之規定，行政規則之效力僅及於下級機關或屬官，而不能對地方自治事項發生拘束力，否則即有牴觸憲法對於地方自治之制度性保障意旨；

此觀地方制度法第75條亦以地方政府辦理違背「憲法、法律或基於法律授權之法規」時，中央各主管機關始得介入或干涉，而不包含單純之行政規則自明。

本件有關土污法上污染整治計畫之審查及裁罰既屬地方制度法第19條所列舉之縣（市）環境保護範圍，即為地方自治事項無疑，是以環保署所發布之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」既僅為行政規則，對於被告自無法拘束力。

原告一方面未查明該作業要點之施行時間，二方面又忽略行政規則無法對地方自治事項產生拘束力，是其上開主張自無足採。

二、原告所提「計畫書」未載明整治基準及明確之整治目標，即與土污法第17條第1項有違；

另未載明整治經費，亦與土污法施行細則第21條有違，是以該「計畫書」不符法定格式，審查會亦無從判斷該計畫之可行性，故被告認其未依土污法第16條第1項規定提出整治計畫，並以第36條規定裁罰，並無違誤：

㈠、依土污法第17條第1項、第2項規定：「前條第1項及第3項之土壤、地下水污染整治計畫，應列明污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準。

前項地下水污染整治計畫之提出者，如因地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於地下水污染管制標準者，得依環境影響與健康風險評估結果，提出地下水污染整治目標。」

土污法施行細則第21條第4項規定：「第1項污染整治計畫之撰寫指引，由中央主管機關另定之。」

而依土壤及地下水污染整治計畫撰寫指引第6點之規定：「㈠整治基準或整治目標依據本法第17條說明該場址各污染物之整治基準或整治目標。」

準此，污染行為人所提送之計畫，原則上應載明污染整治基準，乃為土污法第17條第1項所明定。

例外之情形乃於「地下水整治計畫」中，因地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，始得依環境影響與健康風險評估之結果，提出整治目標。

惟查，原告所提之「計畫書」，範圍非僅限於地下水，亦包括土壤在內，本無土污法第17條第2項之適用。

另該「計畫書」第5章之整治目標，其係自行提出之整治目標，並未敘明因何種地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，而無法整治至污染物濃度低於地下水污染管制標準。

因之，原告所提之「計畫書」，既與上開相關法令規定之格式有所不符，顯見其「未載明整治基準」無疑。

㈡、再依土污法施行細則第21條第12款規定，「整治經費預估」亦為整治計畫必要之撰寫格式。

經查，原告於97年6月30日所提「計畫書」，除其擬採健康風險評估法藉以推估整治目標僅係粗略想法，並未記載具體明確之整治標準或整治目標外，亦未載明其所選擇之整治方法，而係臚列各種整治方法，最後對於採用何種方案（天然底封存法或人工底封存法）未有定見，故其在計畫第12章之12.1.3「估算整治經費」乙目，即自承「由於採用何種封存方案作為整治方案，以及健康風險評估推估整治目標皆尚未明朗，故本計畫之整治經費目前仍無法估算」，顯然在其所提出之整治計畫中確實並未估算整治經費。

原告在本件訴訟中，就其所提整治計畫並未載明預估之整治經費，為原告所自認。

是以，原告所提整治計畫缺乏「整治經費預估」此一核心事項，不僅其格式不符土污法施行細則第21條第12款規定之形式要件，且審查會亦無從實質審查該「計畫書」之可行性，其「計畫書」自有重大明顯之瑕疵，有計畫等於無計畫，從而審查會認定該「計畫書」與土污法第16條第1項規定應提出之計畫書不符，洵屬無誤。

原告雖稱整治經費16.5億元費用必須經由該公司董事會議同意，並須符合一般會計公認原則，且97年7月11日已於台灣證券交易所正式提列公告云云，惟查，被告早於97年1月3日即以南市府環水字第09722000130號函，命原告於97年6月30日前提送整治計畫，實已給予將近6個月之充足準備期間；

且在此期間原告均未向被告申請延長提送整治計畫之期間，故原告所稱上述情形實屬公司內部會計程序，與整治計畫之提出義務並無關聯，尚不影響原告未依土污法第16條規定提出整治計畫之事實認定。

是以原告上述理由，並不足以正當化其未依土污法第16條及施行細則第21條規定之格式提出計畫書之違法事實。

㈢、按土污法第36條係規定，污染行為人違反第16條第1項（未依施行細則第21條規定之格式提出計畫書）規定者，即應處以新台幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，並非規定先命其補正而不補正，始予裁罰。

矧整治基準及整治經費係為整治計畫之核心內容，整治計畫之提出，必須先確定整治基準，並在整治經費預算考量下，方可篩選整治方案。

若缺乏兩項核心內容，則所提出之整治計畫等於未提出，即難認係依施行細則第21條規定之格式提出計畫書，自屬無從審查，此際自無限期命其補正之必要。

蓋可無庸先予裁罰而應先命限期補正之前提，乃係已提出符合格式之計畫書，雖有少數瑕疵，惟可期待其於合理期間內可立即補正，始得命其為之。

如所提計畫不備核心內容、缺乏基本要素，且於形式上即顯然易見不符法定格式，則命其補正即形同命其重新擬定，則原定期間命提送整治計畫將形同具文。

此例一開，污染行為人將可隨意一再提出不具核心要素及顯然不符法定格式之整治計畫敷衍主管機關，而無限期拖延其提出整治計畫之期限，對於環保行政之順利進行勢必產生極大障礙。

本件原告所提「計畫書」未載明整治基準，整治方案未明確，整治經費亦付之闕如，其計畫顯然存有重大明顯瑕疵，缺乏核心內容，應視為未提出，自應立即裁罰而無庸先限期命其補正。

㈣、原告雖稱已口頭報告審查會將以土壤污染管制標準為整治標準，並提列整治費用為16.5億元，已足以補正原計畫書之瑕疵云云；

惟查，原告於審查會當日，僅以簡報資料或口頭說明整治基準及經費預估，此資料並未包含於原提計畫中，非屬計畫中之文件，自不得成為審查之對象；

且其內容簡略、概括、不具體，缺乏估算之客觀依據，並不具審查實益，被告亦無從核定。

㈤、又審查委員雖曾對於簡報及口頭說明有關整治基準及經費部分表示意見，惟審查委員均於審查意見表一致勾選「不符合土壤及地下水污染整治法第16條、第17條規定」，亦經審查會議主席下結論謂一致認定中石化公司所提者非屬整治計畫書，是以被告乃依審查會議結論而作成原處分，認定原告所提者非屬土污法第16條規定之整治計畫，並依同法第36條規定處以100萬元罰鍰，自無違法。

㈥、原告另主張審查委員會中之吳庭年委員及黃煥彰委員除勾選「不符合土壤及地下水污染整治法第16條、第17條規定」外，又勾選「符合土壤及地下水污染整治法第16條、第17條規定，進行實質審查，審查意見：3、不同意」之選項；

而被告之上級機關環保署係直接勾選「符合土壤及地下水污染整治法第16條、第17條規定，進行實質審查，審查意見：3、不同意」之選項，且蔡嘉一委員當天並未出席，係事後將其審查意見傳真，故主張審查會議結論之合法性有疑義等云云。

惟查系爭審查委員會共有9位委員（含環保署），縱將原告主張「有疑義」之4位委員排除於外，亦已達過半數之表決門檻，況吳庭年委員及黃煥彰委員雖有勾選「不同意」之項目，但並未勾選「符合土壤及地下水污染整治法第16條、第17條規定，進行實質審查」前之框格，而係勾選「不符合土壤及地下水污染整治法第16條、第17條規定」前之框格，顯見兩位委員應係認為原告所提整治計畫形式與實質均不合格，而認為除應勾選「不符合土壤及地下水污染整治法第16條、第17條規定」外，亦應另勾選「不同意」之項目，始能否決原告提出之整治計畫書；

環保署委員楊鎧行僅勾選「不同意」，並未勾選「符合土壤及地下水污染整治法第16條、第17條規定」，且其亦註明「本部分本署尊重主管機關權責及委員會共同決議」。

從而，原告所為質疑之陳述，殊與事實不符，且縱設其所述為真實，亦不足以動搖審查委員會決議之合法性。

㈦、準此，原告所提「計畫書」既與法定格式不符、存有明顯重大瑕疵並缺乏核心內容，自應視為未提出，被告亦無庸先命其補正，是以被告依審查會議結論認定原告未依土污法第16條第1項規定提出整治計畫，而依同法第36條予以裁罰，並無違誤。

三、環保署96年2月13日環署土字第0960010000號函僅謂整治計畫經命限期補正而未補正者，即與土污法第16條之規定有違，尚非指整治計畫提出後不符法定格式或有其他瑕疵者，主管機關均應先命其補正而未補正者，始得依土污法第36條規定裁罰，此由環保署駁回原告所提訴願，足以明之：

㈠、查原告引用環保署96年2月13日環署土字第0960010000號函，並稱違反土污法第16條第1項之行為態樣有三：⑴未提整治計畫；

⑵計畫經限期補正後，仍未修正，致無法核定；

⑶未據核定計畫實施，是以已提出符合法定格式之審查計畫，縱其內容有待修正，則應由主管機關限期補正；

於限期補正後，仍未修正，致無法核定時，方得依土污法第36條規定處罰云云。

惟姑不論原告所提「整治計畫書」根本不符土污法第16條及施行細則第21條之法定格式，從而應視為未提出，自無補正之問題；

縱僅參見原告所引用之環保署函文，亦可知其主張實無可採。

申言之，環保署環署土字第0960010000號函係在回復某地方主管機關因命某公司就整治計畫之要求修正事項限期補正，而未依修正意見補正時可否依土污法第36條規定裁罰之疑義，此觀該函文「全文內容」第3項即可得知。

是以環保署於該函內容中係回答地方主管機關所提疑義，實無意列舉所有違反土污法第16條之行為態樣，亦無意限定地方主管機關必須先命提出計畫之人補正未果後，始能以土污法第36條裁罰之。

此觀土污法第16條並無於裁罰前須先命污染行為人補正之明文規定，且對照土污法第36條僅就按日連續處罰前，始規定需先命其補正或改善者，即已自明。

此由環保署駁回原告所提訴願，更足以明之。

準此，原告主張環保署前開函文已列舉違反土污法第16條之3種態樣，故被告不得於未命其補正前即依土污法第36條規定裁罰，實無可採。

四、末查原告雖引環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函，主張其所提「整治計畫書」之內容縱有瑕疵，被告亦應給予原告補正之機會，而不得逕予駁回並裁處罰鍰云云。

惟查，該函內容係針對控制計畫所為之解釋，於本件整治計畫之審查上即無適用之餘地；

又整治計畫所針對之整治場址其污染程度既遠較控制計畫針對之控制場址嚴重（土污法第11條第2項參照），其審查程序自應更為嚴謹，是以原告主張應適用「舉重以明輕」之法理，而認為整治場址亦得比照控制場址之審查規定者，顯係將二者之輕重倒置，實不足採。

又原告雖稱土污法及施行細則對於控制計畫及整治計畫所規範之撰寫及核定程序均相同，是以控制計畫之審查及補正規定，於整治計畫自得援引云云。

惟依原告提供之附件7觀之，即可發現土污法施行細則對於控制計畫之撰寫並未如整治計畫般要求納入「整治經費預估」之項目，且比較「土壤及地下水控制計畫撰寫指引」及「土壤及地下水整治計畫撰寫指引」之內容即可發現，前者未如後者般要求納入「整治基準或整治目標」之項目。

查本件原告所提出之整治計畫所闕漏者，正為「整治經費預估」及「整治基準或整治目標」兩項目，此均為控制計畫中所無，是以原告主張整治計畫之審理程序應完全比照控制計畫辦理，揆諸原告所提整治計畫所闕漏之項目，實無說服力。

五、至有關原告聲請調查證據部分，鑑於被告係自97年8、9月時即已作成原處分，斯時原告亦已表示不服而提起訴願程序，惟原告歷經全部訴願程序至向鈞院補呈起訴理由狀時，均未提出此項調查證據之請求，而竟遲至此次行政訴訟補充理由狀時始為提出，實有逾時提出聲請而將導致訴訟遲延之嫌，是以鈞院自得駁回其聲請。

況其聲請調查審查會議錄音、錄影資料，係為求證明其在審查會當場有提出簡報，而簡報內容已堪補足其所提整治計畫書之瑕疵，亦即，如此即可證明其所提污染整治計畫，已符合土污法第16條第1項、土污法施行細則第21條之規定云云。

惟被告並未否認原告在審查會當場有提出簡報，而係認為審查會所應審查者係其所提之整治計畫書而非其所提之簡報，簡報之目的乃在於對其所提整治計畫書作簡單扼要之說明，而非增添整治計畫書所未記載之事項，其所提簡報超出整治計畫書所載部分，非屬審查會所應審查之整治計畫內容，至其所提出之污染整治計畫內容均可於原證3中得知，是以就原證3內容已足判斷其是否符合土污法第16條第1項、土污法施行細則第21條之要件，並無再行調查審查會議錄音、錄影資料之必要等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、兩造之爭點厥為環保署於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜。

被告乃以97年1月3日南市府環水字第09722000130號函，命原告應依土污法第16條第1項暨施行細則第19條規定於97年6月30日前提出「台南市中國石油化學工業開發股份有限公司安順廠土壤污染整治場址之土壤、地下水污染整治計畫」送被告核定實施，否則依同法第36條規定處罰。

原告雖於期限內提出整治計畫，惟經被告審議結果認定原告所提者非屬土污法第16條所規範之整治計畫書，乃否准核定原告所提整治計畫，並限期於97年10月18日前另提整治計畫，屆期未提出將按日連續處罰，並於97年9月30日裁處原告100萬元罰鍰，是否合法？經查：

一、按「整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；

所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」

「污染行為人違反第11條第4項、第16條第1項、第4項或第17條第5項規定者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期未補正或改善者，按日連續處罰。」

土污法第16條第1項、第36條定有明文。

次按「整治場址之污染行為人應依本法第16條第1項規定，於調查評估結果完成後3個月期限內，提出土壤、地下水污染整治計畫。

但經所在地主管機關同意者，得延長之。」

「本法第16條所定之污染整治計畫，其內容應包括下列事項：一、計畫提出者、撰寫者及執行者之資料。

二、計畫大綱。

三、場址基本資料。

四、場址現況及污染情形。

五、污染物、污染範圍及污染程度。

六、整治基準或整治目標。

七、整治方法。

八、污染監測計畫。

九、污染防治計畫。

十、場址安全衛生計畫。

十一、整治完成之驗證計畫。

十二、整治經費預估。

十三、整治期程。

十四、其他經主管機關指定之事項。

前項第一款之資料，由法人提出者，應包括法人、負責人及專案經理人之資料。

第一項第十一款整治完成之驗證計畫，應包括具代表性之土壤、地下水樣品採樣方法。

第一項污染整治計畫之撰寫指引，由中央主管機關另定之。」

亦為土污法施行細則第19條、第21條所明定。

二、本件事實概要欄所載事實，有被告97年1月3日南市府環水字第09722000130號、97年8月15日南市府環水字第09722020020號函、97年9月30日南市府環水字第09703035430處分書、原告97年6月30日污染整治計畫等附於訴願卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。

三、原告為系爭場址之污染行為人（概括承受台碱公司權利義務），為兩造所不爭，並經最高行政法院96年度判字第1953號判決認定在案，有該確定判決書在卷可稽，依法自應負污染整治之責任。

被告因之於原告安順場經環保署公告為土壤污染整治場址後，乃以97年1月3日南市府環水字第09722000130號函，命原告應依土污法第16條第1項暨施行細則第19條規定於97年6月30日前提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司安順廠土壤污染整治場址之土壤、地下水污染整治計畫」送被告核定實施，否則依同法第36條規定處罰，並於同年2月12日以南市府環水字第09722003360 號函（復原告97年1月29日總工環字第2008 010003號函）知原告，整治計畫應請依土污法第17條規定，列明污染物濃度低於土壤、地水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準。

原告於期限內提出「中國石油化學工業開發股份有限公司前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫」於臺南市環保局等情，有前揭函及原告所提整治計畫在卷可憑，亦可認定。

惟觀之原告所提整治計畫內容：⑴第6章整治目標，係依人體健康風險評估結果，研擬土壤污染整治目標，亦即以風險評估法研擬污染整治目標。

然查，土污法第17條第2項規定：「前項地下水污染整治計畫之提出者，如因地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於地下水污染管制標準者，得依環境影響與健康風險評估結果，提出地下水污染整治目標。」

亦即，得以健康風險評估結果，提出整治目標者，僅限於地下水污染整治計畫，並不包括土壤污染整治計畫在內，況依前揭規定得以提出整治目標者，須地下水因地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於地下水污染管制標準，且須提出環境影響與健康風險評估結果始足。

本件被告係依土污法第16條第1項暨施行細則第19條規定，命原告就系爭土壤污染場址提出整治計畫送核，原告本應提出符合現行法規之整治計畫供核，卻遽以尚未完成立法之土污法修正草案規定，作為整治目標依據，且未能提出環境影響與健康風險評估調查報告以為依據，顯與土污法施行細則第21條規定有違；

⑵第12章整治經費預估載明：「由於採用何種封存方案作為整治方案，以及健康風險評估推估整治目標皆尚未明朗，故本計畫之整治經費目前仍尚無法估算。」

就整治計畫顯未提出經費估算。

⑶綜觀原告所提整治計畫，並非以係污染行為人地位而為，而是居於場址善良管理人之義務與維護公司之企業形象而提出該整治計畫，然原告係污染行為人之事實，如前所述已經本院94年度訴字第296號、最高行政法院96年度判字第1953號判決認定在案，原告主觀認其非污染行為人，容有未合，是其所提污染整治計畫主要內容中整治基準或整治目標、整治經費預估項目或與現行法規不符或並未提出預估，顯與土污法之立法目的係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康之意旨不合，其形式上固提出整治計畫，惟乏實質內容，是被告於97年7月18日召開「中石化（台碱）安順廠土壤污染整治計畫審查會」，審議結果認定原告所提者非屬土污法第16條所規範之整治計畫書，以避免污染行為人藉形式合法而規避其應負之責任，遂認原告違反土污法第16條第1項規定，依同法第36條規定限期於97年10月18日前另提整治計畫並另裁處100萬元罰鍰，並無不合。

四、原告另主張依環保署96年2月13日環署土字第0960010000號函令見解，其所提出之污染整治計畫，縱內容有待修正，於限期補正前，尚不得依土污法第36條規定處罰云云；

惟觀之土污法第16條第1項規定，並無主管機關於准駁污染行為人所提整治計畫前，應先給予補正之強制規定，僅於按日連續處罰前，始有先命其補正或改善之規定。

至環保署96年2月13日環署土字第0960010000號函釋，所列未依規定訂定整治計畫之違規行為態樣固包括「未提整治計畫」「計畫經限期補正後，仍未修正，致無法核定」及「未據核定計畫實施」等項，然亦僅屬例示規定，非謂不得有其他違規行為態樣存在。

本件原告提送整治計畫後，被告予以審查結果，認該計畫缺乏核心內容，所提者非屬土污法第16條所規範之整治計畫書，自無限期命其補正之必要，核屬裁量權行使之範疇，並無違反法令情事，原告此之主張，並不可採。

五、原告又主張於97年7月18日審查會時，已以簡報及口頭提出將以土壤污染管制標準為整治標準，並提列整治費用為16.5億元，已足以補正原計畫書之瑕疵云云；

惟查，原告於審查會當日，僅以簡報資料或口頭說明整治基準及經費預估，此資料並未包含於原提計畫中，非屬計畫中之文件，自非審查之對象；

且其內容簡略、概括、不具體，經費預估僅記載16.5億元，未說明經費來源及計算方式，顯缺乏估算之客觀依據，被告自屬無從核定。

是原告此之主張，亦不可採。

六、綜上所述，原告主張既不可採，則被告認原告前揭違章，違反土污法第16條第1項規定，爰依同法第36條規定，於97年8月15日以南市府環水字第09722020020號函否准核定原告所提整治計畫，並限期於97年10月18日前另提整治計畫，屆期未提出將按日連續處罰，嗣並於97年9月30日以南市府環水字第09703035430號函附處分書裁處原告100萬元罰鍰，均無違法；

訴願決定予以維持，核無不合；

原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。

至原告聲請調查審查會議錄音、錄影資料，本院認無必要，又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟
法官 戴 見 草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
書記官 江 如 青