高雄高等行政法院行政-KSBA,98,訴,39,20091119,2

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第39號
民國98年11月5日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司
代 表 人 丙○○總經理（暫代執行董事長）
訴訟代理人 李玲玲律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 乙○市長
訴訟代理人 丁○○
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年11月19日環署訴字第0970061781號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項︰原告代表人原為甲○○，嗣變更為施顏祥，再變更由總經理丙○○暫代執行董事長，原告以新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要︰緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）廠區（不含P-37油槽區），前經被告以民國94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」在案。

經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）派員於96年12月5日及同年月6日至該廠查核，發現原告未經核准逕行在廠區內原第二烷化工廠東側油槽區處，從事土壤挖除作業，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土水法）第14條第2項及土壤及地下水污染管制區管制辦法（下稱管制辦法）第5條第1項規定，乃依土水法第35條第1項及高雄市政府執行違反土壤及地下水污染整治法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，裁處原告新台幣（下同）100萬元罰鍰，並限於文到10日內提出申請，未經核准前不得再從事土壤挖除回填作業。

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；

遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

㈠、原告所屬高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區）前經被告以94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」（場址地址：高雄市○○區○○路2號。

場址地號：高雄市○○區○○段月眉小段733、734、736至780、736-1、．．．791-861、．．．後勁段後勁小段．．．等共147筆地號，場址面積共176公頃7,530平方公尺），公告管制事項有：「從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。

上述清除或污染防治計劃書得合併於污染控制或整治計畫中提出。

．．．」經原告檢送「台灣中油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737、841等四筆地號土壤污染控制場址污染控制或整治計畫」（96年8月版本），申請被告核准，被告於96年10月17日以高市府環二字第0960053698號函核定，核定函說明二、三載有「．．．5.控制計畫內例行之污染整治執行事項，如涉及污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，採納入次月月報方式備查，但營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備．．．。」

是依據被告上開核定內容，倘開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備，反之，200立方公尺以下者僅需納入次月月報方式備查。

㈡、本件開挖之土石方並未達200立方公尺，說明如下： 1、第二烷東側油槽區長44公尺、寬20公尺（扣除圍牆厚度後寬僅19.6公尺），中間有兩油槽，油槽直徑12公尺，如「第二烷油槽區基礎地坪拆除及整地作業工作面積土石方數量計算」上圖示與空照圖所示。

由於原告該次作業包含整地以及地下管線挖除工作，拆除者包含土地上之圍牆以及兩座油槽基礎，屬於地面下者僅地表面混凝土塊以下部分，另為尋找地下管線時才會局部往下開挖，並非大範圍開挖，故開挖前原告依據現場長寬以及油槽與防火堤深度等計算數量約為187立方公尺，並於96年11月27日被告環保局召開之96年度第8次查核會議時提出報告及於96年10月份版與11月份版之「土壤及地下水污染改善月報」中報備，均已明確表示將於12月進行「第二烷化工場東邊油槽區混凝土及地下水管線拆除」、施工地點在「第二烷化工場東邊」。

2、原告於96年12月4日開始進行現場作業，先拆除地上油槽、防火堤地上基礎與部分圍牆，之後始開挖地面混凝土石塊及地面下的油槽結構，故現場土石方包含地上物土石方與地下土石方兩項。

被告於96年12月5日到現場稽核時，現場雖堆放有碎石級配料，但大多來自於油槽基礎，且大部分是地上物部分，至於混凝土塊則部分拆自圍牆。

被告於現場測量計算如下：①地下土石方：133.63立方公尺（鬆方混凝土石方為163.16立方公尺），包含兩座油槽地面下面積、地下防火堤之一部分、防火堤基礎一部分，以及為尋找地下管所挖除之長、寬、深度各兩公尺，計8立方公尺等項。

總計開挖之地下混凝土石方為133.63立方公尺，開挖後鬆方混凝土石方為163.16立方公尺，並未逾200立方公尺。

②地上土石方：177.04立方公尺（鬆方混凝土石方為224.52立方公尺）包含地面上之兩座油槽以及防火堤（混凝土塊），地上物總計鬆方約224.52立方公尺。

以上兩項合計始有310.67立方公尺，即鬆方387.68立方公尺，但其中實際開挖之地下土石方並未逾200立方公尺（詳卷附第二烷油槽區基礎地坪拆除及整地工作「原處分機關稽查時現場土石方數量計算」）。

3、被告認定原告開挖體積為長21公尺、寬19公尺、深1.2公尺，惟開挖表面水泥塊時，並不需深1.2公尺，只有在尋找地下管線時才需往深度開挖，故不可能整個長寬面積都開挖深達1.2公尺，且由現場稽核照片觀之，地下開挖部分呈現長條形，顯然不是全面開挖1.2公尺深，被告在計算體積時一概以深度1.2公尺計算顯然有誤。

被告環保局稽查時認定合計土石方量高達586立方公尺（含土方量370平方公尺、開挖碎石級配料216立方公尺），應事前專案提報被告環保局核備後方可施工等語，著實欠缺正確之丈量與計算依據。

又級配料係指碎石、混凝土等，現場級配料係拆除自地面油槽基座與圍牆，並非開挖自地下之土壤，照片中地上土石堆大多為級配料，少部分土壤。

㈢、卷附之第二烷油槽區基礎地坪拆除及整地作業工作增加工作面積土石方數量計算圖上所列之187立方公尺以及其中「4.尋找地下管1.0×1.5深×15＝22.5立方公尺」，僅係開挖前之預估值，當會與現場實際開挖有所差異，實地現場開挖時，為尋找地下管線僅開挖2M×2M×2M＝8立方公尺，此實測數據有監工可證，實際開挖與預估值不符不違常理。

被告主張原告係全面開挖，而非僅開挖2M×2M×2M，惟原告找到地下管線後，是以怪手掏出管線，並非整條管線長度均需全面開挖才可取出，被告所謂「全面開挖」所據為何，實欠缺明確理由與足以認定此事實之證據基礎。

況被告丈量時未會同原告逐項確認，且計算式又與現場照片不符，其數據已不足採信。

㈣、原告於96年10月份（96年11月5日函送被告）、11月份月報中即已事前報備系爭工程之施工時間與預計施工月份為96年12月，已如上述，原告並於96年11月27日被告環保局召開之96年度第8次查核會議中提出報告，報備時間均在被告環保局人員到場稽查日（96年12月5日至7日）之前，訴願決定書誤認稽查日是96年「10」月5日、6日、7日（正確月份係12月）進而誤認原告係在12月10日事後函報，認定事實顯與卷附事證不符而有錯誤。

㈤、按土水法第14條第2項規定：「前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；

其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要之管制事項，並由中央主管機關會商有關機關定之。」

亦即，管制辦法之訂立係以考量「居民健康及生活環境需要」為管制之目的，故管制者包含土地利用、地下水使用、農作物耕作等屬於土地使用或人為活動之行為，惟行政主管機關訂立之管制辦法第5條卻規定：「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」

亦即，管制辦法將清除污染物之有利居民健康與生活環境之整治行為（並非利用土地或使用地下水之行為）一併列入管制事項，已逾越母法授權之意旨。

從而被告以土水法第35條「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰。」

之規定，裁罰因從事整治工作而挖除管線行為之原告，逾越母法裁罰之意旨與標的行為，尚非有據。

㈥、又依土水法第14條第2項、第35條第1項及管制辦法第5條第1項規定，其裁罰者係未檢具清理或污染防治計畫經主管機關核准之行為。

惟原告業於96年8月份就147筆地下水污染控制場址以及後勁段月眉小段736、736-1、737、841地等4筆土壤污染控制廠址提出污染控制計畫，報請主管機關核准。

該計畫施工區域涵蓋全部地下水污染管制區以及土壤污染管制區，系爭土地係第二烷化工廠東側油槽區處，屬於控制計畫書之地下水污染管制場址內，並非土壤污染管制場址，原告報請核准之污染防治計畫內容已包含其他可能之營繕工程與開挖（見計畫書第2頁），詳細計畫內容如計畫書第5-63至5-81頁所示，其中污染防治計畫包含「爾後廠內涉及一般營繕工程或從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出的相關工作所應施行之污染防治作業，併同本控制計畫提出．．．。」

自此足見，原告污染控制計畫業已報請主管機關「核准」無誤，被告無由以原告違反管制辦法第5條第1項規定裁罰。

至於核准計畫中雖有「營繕工程開挖土石方200立方公尺以上須需事前報備」等語，然按核准與報備係兩回事，本件業經核准，至於主管機關要求開挖量達200立方公尺以上者在施工前需報備，違反者法律效果如何，法無明定，何況原告已於96年11月5日檢送之10月份月報及於96年11月27日96年度第8次查核會議中提出報告。

總言之，本件既非未檢具計畫報請主管機關核准之案件，不符上揭裁罰規定。

㈦、退步言，縱原告確構成裁罰事由，本件處以100萬元罰鍰亦屬過高，有違比例原則及違法裁量情事。

按裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現行法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。

且依行政程序法第7條第1款規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，此即為比例原則概念中之適當性原則，故行政機關之裁量性行政行為有違適當性原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。

本件原告所拆除之地下管線，係停止運作已久之管線，且本工程僅為將地面水泥塊及地下管線移除，開挖深度未及地下水。

本區雖為地下水污染管制區，但管線位置不過地面下1.5至2公尺左右，不至於污染距地面層3公尺下之地下水，不可能有污染及有危害國民健康或生活環境之虞。

換言之，並未違反土水法第1條規定之「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康。」

之宗旨，無危害國民健康或生活環境之虞。

被告不分違反事由與各案之情節，僅以原告於1年內違反6次以上為由，處以最高罰鍰100萬元，亦有理由不備之違法。

㈧、末查，「高雄市政府執行違反土壤及地下水污染整治法事件裁罰基準」係於96年11月19日高市府環二字第0960060070號令發布，但由於有違反比例原則之疑慮，行政院環境保護署於98年2月24日以環署土字第0980014588號令公布「違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準」，其備註欄規定「本基準發布生效日前違反本法之違規次數不列入附表之違規數計算。」

是依行政院環境保護署前揭裁罰基準，違規次數不應列入計算，被告不論違規情節輕重，以及有無造成污染、污染程度、危害程度等完全不論，遽以累積方式裁罰高達100萬元之罰鍰，違反比例原則等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

㈠、原告所屬高雄煉油廠工廠區（不含P-37油槽區）前經被告以94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」（場址地號：高雄市○○區○○段月眉小段733、734、736至780、736-1、．．．791至861、．．．後勁段後勁小段．．．等共147筆地號。

）在案，其中公告事項五、管制事項：（二）從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之；

上述清理或污染防治計畫書得合併於污染控制或整治計畫中提出。

被告雖以96年10月17日高市府環二字第0960053698號函核定，原告所屬高雄煉油廠所提「台灣中油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737、841等四筆地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫（定稿本）」，惟其中污染防治計畫部分，僅核准⑴4筆土壤污染控制場址如採開挖移除時。

⑵第二烷化工場之地坪與基礎拆除（不包含758-5及758-6地號上之第二烷化工場區域）。

⑶其他可能之營繕工程與開挖（營繕工程開挖土石方200立方公尺以上須事前報備）。

其中，其他可能之營繕工程與開挖部分，於96年度第1次推動小組審查時，即認有污染防治計畫內容完整性不夠，未明確顯現管制區必須進行之作為之意見，並經原告回覆表示，有逾越核定內容時，依法將另案申請核准後實施。

之後，被告基於原告於控制計畫內所提：本場址為營運中工廠，營運期間可能不定期有突發狀況之營繕作業，若依一般程序完成核准污染防治計畫後始為之，勢必影響工廠之運作等考量，而核定原告之污染防治計畫，惟對於⑶其他可能之營繕工程與開挖部分係僅核定開挖土石方200立方公尺以下之營繕工程，亦即原告如從事營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上時，仍需報被告核准後始得為之，此亦為原告所確知。

然原告未經主管機關核准，即擅自於工廠區原第二烷化工場東側油槽區進行土壤挖除、回填作業（從事營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上），經被告環保局於96年12月5、6日派員前往查核屬實，被告乃以原告未經核准於管制區內從事開挖土石方達200立方公尺以上之營繕工程，違反管制辦法第5條第1項規定，據以裁處100萬元罰鍰，有稽查採證照片、土壤及地下水污染稽查紀錄及裁處書等影本附卷可稽，並無違誤。

㈡、依被告所屬環保局人員96年12月5日、6日、7日於系爭現場實際量測結果，開挖體積以長21公尺×寬19公尺×深1.2公尺計，並以現場實際級配堆置量與原告所屬高雄煉油廠提供資料，計算土石方開挖總量為586立方公尺（土方量370立方公尺、碎石級配料216立方公尺），有96年12月7日現場採證照片及系爭土方開挖量計算方式可稽，至原告主張實際尋找地下管之開挖量為長2M×寬2M×深2M=8立方公尺，與其96年12月7日提供之土石方數量計算1公尺×1.5公尺深×15公尺，顯不相同，亦與現場稽查所見係採全面開挖尋找地下管之方式不符，違規事實洵堪認定。

㈢、原告96年10月份月報及96年11月27日96年度第8次查核會議之簡報內容，因土壤挖除等案件，無作業期間、開挖面積及土方量等資料，被告已於96年12月4日函附會議紀錄即要求原告增補，以利查核，況原告96年10月份月報中即已載明土壤處理量超過200立方公尺，需待環保局核准方可施工。

另原告所屬高雄煉油廠96年11月份月報雖列有96年12月預定進行第二烷化工場東邊油槽區混凝土及地下管線拆除工作，惟查原告於事前報備之預估開挖總量為187立方公尺，並非以200立方公尺以上數據作為預估總量，又依前開被告96年10月17日高市府環二字第0960053698號函核定之內容觀之，200立方公尺以下之開挖量本毋需事前報備，原告以低於200立方公尺門檻之預估開挖量進行報備，與事前報備之規定自有未合。

且該月報係於96年12月10日事後函報，其亦載明土壤處理量超過200立方公尺，需待環保局核准方可施工。

㈣、原告說法前後明顯不一，有違經驗法則。試想長約10公尺之管線，如何僅開挖長2公尺×寬2公尺×深2公尺即找到地下管線，又在兩端未截斷之情況下如何以怪手掏出，且現場所見不止1條地下管線，原告所稱僅開挖長2公尺×寬2公尺×深2公尺，不足採憑。

另依原告提出之開挖量估計方式，有關地面下防火堤（寬0.2公尺）及地面下防火堤基礎（寬0.3公尺）皆僅以混凝土寬度計算剩餘土石方量，而未計算應開挖之土方量，此與現場所見開挖方式不符，亦不知原告如何在未開挖土方的狀況下，將地面下防火堤及地面下防火堤基礎取出，由此可見，原告刻意以多報少，以規避事前檢具清理或污染防治計畫報被告核准之心態，實不足取。

又開挖面積以長21公尺×寬19公尺×深1.2公尺計算，係由被告環保局人員依96年12月5、6、7日於該處現場稽查及實際量測結果與原告所屬高雄煉油廠提供資料等計算，有原處分卷附96年12月5、6、7日現場採證照片及系爭土方開挖量計算方式可稽，且被告96年12月6日丈量當日亦經原告人員姚俊宇等在旁會同。

再者，依現場採證照片顯示，現場堆置級配料除含碎石、混凝土等外，亦明顯混雜大量土壤，與原告所稱現場級配料係拆除自地面油槽基座與圍牆，顯不相符。

㈤、按土水法第14條第2項之立法意旨，係為保障居民健康及生活環境之需要，而授權中央主管機關會商有關機關訂定法規命令，就污染管制區內之土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要事項等進行管制。

至於所謂「土地利用」或「地下水使用」，非僅指藉由土地或地下水之利用或使用而獲取利益之行為，而應解為對於利用土地或地下水之行為而有可能影響居民健康或生活環境之虞者，均屬主管機關得管制之範圍，如此方能貫徹土水法第14條第2項之立法意旨。

按清理污染物之行為固可能有利於居民健康與生活環境，但倘於清理過程中有所不慎，亦可能造成污染擴散等不可預期之損害，又挖除之污染物將運往何地處理，亦屬污染整治工作能否成功之重大因素。

準此，管制辦法第5條第1項為期周延保障居民健康與生活環境，乃就污染管制區內之土壤挖除、回填、暫存、運輸及地下水抽出等事項均納入管制範圍，實符合土水法第14條第2項之授權範圍及立法目的，並無逾越母法授權範圍之情形。

㈥、又按「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善完成者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停止行為或停工、停業。

必要時，並得勒令歇業。」

土水法第35條第1項定有明文，是以污染行為人或污染土地關係人違反管制辦法，依法即得裁處20萬至100萬元之罰鍰；

至於就個案上主管機關裁處之數額，倘未存有裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰等裁量瑕疵之具體情事，即屬正當之裁量權行使，不能任意指為違法之裁量。

次按「行政規則包含下列各款之規定：‧‧‧二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規則及裁量基準。」

行政程序法第159條第2項第2款定有明文。

查裁罰基準第2條前段明定「本府執行違反本法事件裁罰基準如附表。

違反次數達6次以上者，其罰鍰額度以法定最高額為限。」

斯屬前開行政程序法所稱針對土水法事件裁罰之裁量基準無疑。

是以被告於執行土水法事件之裁罰上，已訂有客觀化裁量權行使之行政規則存在，自難謂其於裁罰時未行使其裁量權；

又倘就同一事件違反次數達6次以上者，即可顯見該行為人對於法規範之漠視，非以法定最高額之罰鍰處之，不足以收其嚇阻效果，是以該裁罰基準就此所作規定，亦難謂有違反比例原則之情事等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分明陳明在卷，並有被告94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告、被告環保局96年12月5日、6日土壤及地下水污染防治稽查紀錄及現場照片、97年1月23日高市府環土處字第32-097-010001號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書附原處分卷可稽，應堪認定。

本件兩造之爭點為：原告96年12月5日及同年月6日在廠區內原第二烷化工廠東側油槽區處，從事土壤挖除作業，是否違反土水法第14條第2項及管制辦法第5條第1項規定，而應依土水法第35第1項規定加以裁處？又上開管制辦法有無逾越土水法授權之意旨及被告處原告100萬元罰鍰是否過高，有無違反比例原則及違法裁量？經查：

㈠、按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。

前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；

控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」

「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；

土壤、地下水污染範圍變更時，亦同。

前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；

其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要之管制事項，並由中央主管機關會商有關機關定之。」

「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停止作為或停工、停業。

必要時，並得勒令歇業。」

分別為土水法第11條第1項、第2項、第14條第1項、第2項及第35條第1項所明定。

次按「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」

亦為管制辦法第5條第1項所規定。

按上開管制辦法係依土水法第14條第2項規定之授權所訂定，其目的係依居民健康及生活環境需要，而為管制土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動之細節性及技術性事項，核與土水法授權意旨相符，爰予援用。

㈡、次依被告94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告所載：「．．．公告事項：．．．五、管制事項：．．．（二）從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。

上述清理或污染防治計畫書得合併於污染控制或整治計畫中提出．．．。」

再依上開管制辦法第5條第1項及土水法第35條第1項規定可知，於污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之，若有違反，即應受罰。

㈢、查原告所屬高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區）既經被告上開公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」，並經行政院環境保護署同意備查在案，且被告上開公告之管制事項亦載明：「從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」

則原告如欲在系爭地點進行土壤挖除作業，即應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之，已如前述。

然查，原告雖於96年9月提出「台灣中油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737、841等四筆地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫（定稿本）」（96年8月版本），並於污染防治計畫部分載明土壤污染可能發生緣由為⑴4筆土壤污染控制場址如採開挖移除時；

⑵第二烷化工場之地坪與基礎拆除（不包含758-5及758-6地號上之第二烷化工場區域）；

⑶其他可能之營繕工程與開挖（營繕工程開挖土石方200立方公尺以上須事前報備）等事項，報請主管機關即被告核准，經被告以96年10月17日高市府環二字第0960053698號函核定，併於說明二、三載明：「二、旨揭計畫之重要事項，臚列如次：．．．（七）其他本府指定事項：．．．5、控制計畫內例行之污染整治執行事項，如涉及污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，採納入次月月報方式備查，但營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備。

．．．三、貴公司應確實依據本府核定之作業方式、期程辦理；

若有違反規定，本府將依據土壤及地下水污染整治法規定予以處分（罰鍰新臺幣100萬元以上）。」

等情，有原告上開污染控制計畫及被告函文附原處分卷可稽。

準此，被告核准原告為土壤挖除、回填、暫存、處理等行為，僅限於開挖土石方未達200立方公尺者，至於營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上時，仍需報請被告核准始得為之，否則，即屬未經報請主管機關核准，而從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程，已甚明確。

查本件被告環保局於96年12月5日至7日派員至系爭污染控制場址稽查，發現原告未報請被告核准，即在該污染控制場址內原第二烷化工廠東側油槽區處從事土壤挖除作業，經被告實際量測結果，開挖部分長21公尺、寬19公尺、深度1.2公尺，扣除現場油槽碎石，該處開挖土方量370立方公尺、碎石級配料216立方公尺，合計總土石方開挖量達586立方公尺，已超出被告所核定「營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備」之管制限量，有被告環保局土壤及地下水污染稽查紀錄、原告所屬高雄煉油廠廠區原第二烷化工廠東側油槽區96年12月6日量測紀錄、現場照片及系爭土方開挖量計算方式附原處分卷可憑，原告從事系爭土壤挖除作業，開挖土石方達200立方公尺以上，既未事前報請被告核准，則被告認原告違反土水法第14條第2項及管制辦法第5條第1項規定，乃依土水法第35條第1項規定予以裁處，揆諸前揭說明，並無不合。

㈣、原告雖主張土水法及管制辦法所裁罰者係未檢具清理或污染防治計畫經主管機關核准之行為，原告業已提出污染控制計畫報請被告核准，核准內容並包含其他可能之營繕工程與開挖，系爭土壤挖除作業即非屬未檢具計畫報請主管機關核准之行為，被告無從以原告違反管制辦法第5條第1項規定裁罰云云。

惟按前揭管制辦法第5條第1項規定：「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」

之文義可知，主管機關就行為人所檢具之計畫書必為全面之審查，除有附具條件或為不同意見之表示外，主管機關依計畫書之內容為核准後，即對行為人發生規制效力，並依其核准之內容供主管機關事後監督之用。

是以，被告既依原告污染控制計畫內容，實際審查原告所提出之清理或污染防治計畫，並有條件的核准，則原告所提出「營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備」之條件，經被告核准後，即生規制之效力，倘原告從事營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上，即有事前報請被告核准之義務，否則即屬違反管制辦法第5條第1項之規定，已如前述。

是原告此項主張，顯有誤解，核不足採。

㈤、原告又主張高雄煉油廠事先預估該區域開挖總量為187立方公尺，已事先於96年10月、11月份月報中報備，而現場實際開挖量僅133.63立方公尺，換算成堆放鬆方碎石級配料亦僅約163.16立方公尺，且現場所堆放碎石級配料大都為油槽基礎或圍牆混凝土塊，均屬於地上物，該批地上物總計約224.52立方公尺，是以地面堆置鬆方碎石級配料雖高達387.68立方公尺，但扣除該批地上物實際開挖量並未達200立方公尺云云；

查，原告所屬高雄煉油廠96年10月、11月土壤地下水污染改善工作月報雖分別列有96年11月及96年12月預定進行第二烷化工場東邊油槽區混凝土及地下管線拆除乙項作業，惟該等工作月報係原告依據被告96年10月17日高市府環二字第0960053698號函之核准內容，將污染管制區內所從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出之污染整治執行事項，以次月月報方式提出供被告備查之報告，並非原告針對系爭土壤挖除作業報請被告核准之申請，且該等工作月報備註欄亦均載明：「土壤處理量若超過200立方公尺，需專案報備環保局，待環保局核准方可施工。」

等語，有該等工作月報附原處分卷可參，足見原告亦認該等工作月報並非報請被告核准之申請文件，否則何需另行加註需專案報備待環保局核准方可施工等語。

是原告主張高雄煉油廠事先預估該區域開挖總量為187立方公尺，已事先於96年10月、11月份月報中報備云云，委無足採。

次查，原告所提出被告稽查時現場土石方數量計算表雖載明「尋找地下管」之開挖量長2M×寬2M ×深2M＝8立方公尺，惟與原告於96年12月7日稽查時提供之增加工作面積土石方數量計算表所載「尋找地下管」之開挖量長15公尺×寬1公尺×深1.5公尺＝22.5立方公尺，並不相當，亦與被告現場稽查所見係採全面開挖尋找地下管之方式不符，已有可議。

又依現場採證照片顯示，現場堆置級配料除含碎石、混凝土等外，明顯混雜大量土壤，與原告所稱現場所堆放碎石級配料大都為油槽基礎或圍牆混凝土塊，亦不相符。

再者，依被告96年10月5日、6日、7日於該處現場實際量測結果，開挖部分長21公尺、寬19公尺、深度1.2公尺，以現場實際級配堆置量與原告所屬高雄煉油廠提供資料計算，土石方開挖總量為586立方公尺（土方量370立方公尺、碎石級配料216立方公尺），已如上述，足見原告主張扣除基礎、圍牆等地上物數量，實施開挖並未達200立方公尺，被告採主觀認定於法未合云云，不足採憑。

㈥、又按土水法第14條第2項之立法意旨，係為保障居民健康及生活環境之需要，而授權中央主管機關會商有關機關訂定法規命令，就污染管制區內之土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要事項等進行管制。

至於所謂「土地利用」或「地下水使用」，非僅指藉由土地或地下水之利用或使用而獲取利益之行為，而應解為對於利用土地或地下水之行為而有可能影響居民健康或生活環境之虞者，均屬主管機關得管制之範圍，如此方能貫徹土水法第14條第2項之立法意旨。

按清理污染物之行為固可能有利於居民健康與生活環境，但倘於清理過程中有所不慎，亦可能造成污染擴散等不可預期之損害，又挖除之污染物將運往何地處理，亦屬污染整治工作能否成功之重大因素。

準此，管制辦法第5條第1項為期周延保障居民健康與生活環境，乃就污染管制區內之土壤挖除、回填、暫存、運輸及地下水抽出等事項均納入管制範圍，核與土水法第14條第2項之授權意旨相符，並無逾越母法授權範圍之情形。

原告主張管制辦法將清除污染物之有利居民健康與生活環境之整治行為一併列入管制事項，已逾越母法授權之意旨云云，並不可採。

㈦、末按被告96年11月19日高市府環二字第0960060070號令訂定之裁罰基準係行政規則之一種，乃被告基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇，僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍。

且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決參照）。

蓋法律既許可行政機關有裁量之餘地，則其所作成之處分，除顯有瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，則行政法院自不宜介入，以免侵犯行政機關之裁量權。

本件被告以原告未經核准逕行在廠區內原第二烷化工廠東側油槽區（地下水污染管制區）處，從事土壤挖除作業，違反土水法第14條第2項及管制辦法第5條第1項規定，因屬原告一年內第7次違反，乃依據前揭裁罰基準第2條前段「本府執行違反本法事件裁罰基準如附表。

違反次數達6次以上者，其罰鍰額度以法定最高額為限。」

規定，而裁處100萬元，係在土水法第35條所規定之20萬元以上100萬元以下之法定範圍內，於法並無不合，並無裁量逾越或有何瑕疵情事，自難認有違反比例原則、行政裁量濫用等情事。

雖行政院環境保護署嗣於98年2月24日以環署第0000000000號令發布「違反土壤及地下水污染整治法裁罰準」，並於備註欄加註「本基準發布生效日前違反本法之違規次數不列入附表之違規數計算。」

，惟該裁罰基準係被告依其自身所公布之裁罰基準為裁罰處分後所公布，且該裁罰基準表亦非法令之變更，並無從新從輕原則之適用，被告所為裁罰處分即無不合。

原告主張本件被告裁處100萬元罰鍰實屬過高，有違比例原則及違法裁量情事云云，即有未洽，尚難憑採。

六、綜上所述，原告前揭主張既均不可採，則被告以原告違反土水法第14條第2項所定之管制辦法第5條第1項規定，依土水法第35條第1項及裁罰基準規定，裁處原告100萬元罰鍰，並限於文到10日內提出申請，未經核准前不得再從事土壤挖除回填作業，核無違誤；

訴願決定遞予維持，亦無不合；

原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 11 月 19 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟
法官 戴 見 草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 11 月 19 日
書記官 江 如 青