高雄高等行政法院行政-KSBA,98,訴,407,20090918,1

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第407號
原 告 甲○○
被 告 臺南縣政府
代 表 人 乙○○
上列當事人間老人福利法事件，原告不服內政部中華民國98年4月30日台內訴字第0980040477號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要︰緣訴外人王玄商於臺南縣永康市○○里○○○路168巷1號設立「琦美長期照顧中心」，因未依老人福利法第36條第1項規定申請設立許可，即擅自經營老人收容照顧業務，經被告於民國97年7月31日派員赴現場查獲，遂以97年8月22日府社福字第0970188651號處分書裁處王玄商新台幣（下同）6萬元罰鍰，並限期1個月內將收容之老人通知其家屬領回照顧或轉至合法立案機構續為照顧。

王玄商於97年9月19日向被告提出陳情，經被告認為上開97年7月31日聯合稽查社會福利機構暨按摩業現場紀錄表及陳述意見通知書之內容尚有瑕疵，乃以97年11月24日以府社福字第0970214782號函同意撤銷上開97年8月22日之處分。

嗣被告於97年12月2日再次派員前往稽查，王玄商仍未依老人福利法規定申請設立許可，繼續經營老人收容照顧業務，被告乃以97年12月12日府社福字第0970281168號函暨處分書（下稱97年12月12日處分書）裁處王玄商6萬元罰鍰及公告其姓名，並限期於98年1月20日前完成改善。

王玄商於97年12月18日向被告所屬工務處以申請書函詢建築物變更使用執照之法定程序及處理期限，及是否得於30個日曆天完成上開程序，經被告所屬工務處98年1月12日府工使字第0980011420號函覆略以：「有關辦理建築物使用用途變更乙節，因有時會涉及需先取得室內裝修合格證明、消防符合規定證明、無障礙設施合格證明等情事，其辦理情形均屬各案情事，完成時效無法預知。

至於僅申請辦理建築物使用用途變更部分，如申請時應檢附之文件資料齊全者，其辦理時效應於30天內可完成，請查照。」

等語。

王玄商又於同日即98年1月12日向被告提出陳情請求准予6個月之改善期限，經被告以98年1月19日府社福字第0980018201號函（下稱98年1月19日函文）覆王玄商略以：「主旨：台端98年1月12日陳情案，所指本府審查建築物變更期程部分之時效問題，復請查照。

說明：1、依據台端98年1月12日陳情書辦理。

2、關於申請審查建築物變更所需期程部分，業經本府工務局於98年1月12日府工使字第0980011420號函覆在案。」

等語。

原告對於被告前揭97年12月12日處分書及98年1月19日函文不服，提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

（一）訴外人江潭乃原告之父親，而江潭係上開「琦美長期照顧中心」所收容之老人。

原告既為江潭之直系血親卑親屬，依法即有扶養照顧之義務，且於習慣上原告對江潭之生活亦有直接負擔之責任。

又訴外人王玄商係「琦美長期照顧中心」負責人，其因違反老人福利法之規定，經被告以上開97年12月12日處分書裁處6萬元整罰鍰及公告其姓名，並限期於98年1月20日前完成改善。

如王玄商未能於被告所要求期日內完成改善，「琦美長期照顧中心」即有可能停辦、停業、歇業、解散，屆時其內所收容之老人，依法即要予以轉介安置，或由法令上有扶養照顧義務者，負起直接照顧及負擔之責任。

是被告所為之97年12月12日處分書除應送達相對人知悉外，依行政程序法第100條之規定，被告亦應將該處分書送達予本件已知悉之利害關係人及原告，始符合依法行政之原則。

（二）依老人福利法第45條第3項（原告誤載為同條第3款）規定，經限期令其改善而未改善者，再處其負責人10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令於1個月內對於其收容之老人予以轉介安置；

其無法辦理時，由主管機關協助之，負責人應予配合。

不予配合者，強制實施之，並處20萬元以上100萬元以下罰鍰。

同法第50條第1項（原告誤載為同條第1款）規定，私立老人福利機構停辦、停業、歇業、解散、經撤銷或廢止許可時，對於其收容之老人應即予以適當之安置；

其無法安置時，由主管機關協助安置，機構應予配合；

不予配合者，強制實施之，並處6萬元以上30萬元以下罰鍰；

必要時，得予接管。

則觀諸上開規定暨參照同法第41條、第51條及第52條規定，可知被告對王玄商作成處分同時，於法亦已對原告產生約束，故原告當然足為本件之利害關係人而為適格之當事人。

對於被告不依法送達97年12月12日處分書之作為，原告提起訴願於法並無不合，但訴願決定卻以原告非利害關係人，為不適格之當事人，而決定不受理。

惟內政部對原告歷次訴願理由書中敘明原告為本件利害關係人，應屬適格當事人之事由，漏未審酌，且對被告不依法行政之作為亦未予審查，即作成不受理之決定等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於限期於98年1月20日前完成改善之部分（即97年12月12日處分書）。

三、被告則以︰

（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為有違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願．．．。」

「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」

為訴願法第1條第1項前段及第18條所規定。

所謂「利害關係人」，係指法律上有利害關係者而言，不包括其他經濟上或情感上之利害關係。

另所稱「利害關係人得提起訴願」，係對行政處分之相對人以外之利害關係人，明定得提起訴願之規定。

依此規定，自須行政處分對外所發生之法律效果，致第三人之權利或利益直接受有損害者，該第三人始得以利害關係人之身分提起訴願（最高行政法院93年度判字第927號判決及92年度判字第334號判決參照）。

（二）原告雖主張其父江潭為上開「琦美長期照顧中心」收容之老人，故其對於被告上開處分有利害關係，應為適格之當事人云云。

惟老人福利機構與收容之老人間係屬私法契約之委託關係，原告雖為收容老人之直系卑親屬，惟其本身並無任何公法上之權利或利益因該處分而受影響，亦未因系爭處分直接受有負擔或法律上不利益，從而原告並不具「法律上之利害關係」，自不得提起訴願。

（三）次按「設立老人福利機構未依老人福利法第36條第1項規定申請設立許可，或應辦理財團法人登記而未依同法第36條第2項及第3項規定期限辦理者，處其負責人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善」為老人福利法第45條第1項所明定。

又同法施行細則第12條規定：「．．．經直轄市、縣（市）主管機關依本法第45條第1項規定令其改善者，應依限完成設立許可程序；

其期間由直轄市、縣（市）主管機關定之，最長不得逾6個月。」

（四）經查，被告上開97年12月12日處分書裁處訴外人王玄商6萬元罰鍰及公告其姓名部分，因王玄商未事先申請立案，即先行營業，違法事證明確，此為王玄商所不爭執，且裁處6萬元罰鍰已為老人福利法第45條第1項所定罰鍰之最低下限，於法自無不合。

又王玄商就系爭處分所提起之訴願，亦經內政部98年4月28日台內訴字第0980082861號訴願決定予以駁回。

再者，原告將其父親江潭送至上開長期照顧中心收容，與王玄商間容或有私法契約關係，惟上開長期照顧中心未合法立案係不爭之事實，被告之處分乃係要求王玄商由「非法」改善至「合法」，其目的乃在保障被收容者之權益，且原告為盡扶養之責，本應將其父送至「合法」之安養機構，以維其父之人身安全。

故系爭處分並未侵害原告任何權利或法律上之利益，則原告既不具「法律上之利害關係」，自不得提起訴願及行政訴訟等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，有被告97年7月31日聯合稽查社會福利機構暨按摩業現場紀錄表及陳述意見通知書、97年8月22日函文暨處分書、王玄商上開陳情書、被告97年11月24日府社福字第0970214782號函、被告97年12月2日聯合稽查社會福利機構暨按摩業現場紀錄表及陳述意見通知書、97年12月12日函文暨處分書、行政罰鍰繳款書、被告所屬工務處98年1月12日府工使字第0980011420號函、98年1月19日函文、原告訴願書、訴願理由書及訴願決定書附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。

本件兩造爭點為：被告上開97年12月12日對「琦美長期照顧中心」負責人王玄商之處分書及98年1月19日函文，原告是否為利害關係人，有無提起本件行政訴訟之權能？茲論述如下：

（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

行政訴訟法第107條第3項定有明文。

次按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。

至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」

復經最高行政法院90年6月19日庭長法官聯席會議決議在案。

又按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」

「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

分別為訴願法第18條及行政訴訟法第4條第1項、第3項所明定。

故撤銷訴訟之提起，並不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得依上開規定提起提撤銷訴訟。

惟是否為利害關係第三人，觀諸最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內．．．。」

可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起行政訴訟，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政訴訟。

至於所稱法律上之利益，則係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。

又如何判斷當事人就具體行政處分有無「法律上利害關係」，按司法院釋字第469號解釋理由書：「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟．．．。」

係採客觀主義及整體關聯之體系解釋方法，亦即所謂新保護規範說，作為界定法律上利害關係第三人範圍之基準。

申言之，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則該非行政處分相對人，自亦得提起行政訴訟。

而所謂新保護規範說著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境之保障、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌（最高行政法院92年度判字第1821號判決參照）。

是以，新保護規範理論係致力於客觀規範目的之斟酌，以認定行政處分是否損害個人之權利或法律上利益，此與舊保護規範理論乃偏重於從立法者主觀意旨探求是否具備保護個人之目的，不盡相同，然該兩說非不可互為補充，以保障人民之訴訟權。

準此可知，非行政處分之相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，但若非法律上利益受有損害，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則因當事人不具訴訟權能，自難謂其得提起撤銷之訴，主張其權利。

（二）次按「左列親屬，互負扶養之義務：1、直系血親相互間。」

「負扶養義務者有數人時，應依左列順序定其履行義務之人：1、直系血親卑親屬。」

「受扶養權利者有數人，而負扶養義務者之經濟能力，不足扶養其全體時，依左列順序定其受扶養之人：1、直系血親尊親屬。」

「受扶養權利者，以不能維持生活而無謀生能力者為限。

前項無謀生能力之限制，於直系血親尊親屬，不適用之。」

「因負擔扶養義務而不能維持自己生活者，免除其義務。

但受扶養權利者為直系血親尊親屬或配偶時，減輕其義務。」

「扶養之方法，由當事人協議定之；

不能協議時，由親屬會議定之。

但扶養費之給付，當事人不能協議時，由法院定之。」

分別為民法第1114條第1款、第1115條第1項第1款、第1116條第1項第1款、第1117條、第1118條及第1120條所明定。

又查，原告之父江潭乃訴外人王玄商所設立「琦美長期照顧中心」收容之老人，有「琦美長期照顧中心」江潭之日常生活需要表、戶籍謄本及原告身分證影本附訴願卷可稽，應堪認定。

依上開民法關於扶養之規定，本件「琦美長期照顧中心」之收容老人江潭如不能維持其生活，因原告乃江潭之直系血親卑親屬，自依法負有扶養義務，且縱因負擔扶養義務而不能維持自己之生活，亦僅能減輕義務而不能免除。

又民法關於如何履行扶養義務之方法，原則上係責由當事人協議定之，如不能協議時，方由親屬會議定之，並未強制規範一定之扶養方式。

本件原告依法對其父江潭固負有扶養義務，而訴外人王玄商未依老人福利法第36條第1項規定申請設立許可，即擅自於前揭時地經營上開老人收容照顧業務，經被告以上開97年12月12日處分書限期「琦美長期照顧中心」負責人王玄商於98年1月20日前改善完成，屆期未改善者，將依老人福利法第45條第3項規定：「經依第1項規定限期令其改善，屆期未改善者，再處其負責人新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令於1個月內對於其收容之老人予以轉介安置；

其無法辦理時，由主管機關協助之，負責人應予配合。

不予配合者，強制實施之，並處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰。」

之處分。

惟被告該處分係要求「琦美長期照顧中心」負責人王玄商須限期改善，屆期如未改善，則被告依法得對王玄商裁處老人福利法第45條第3項所規定之罰鍰，並令其對於收容之老人予以轉介安置等處分。

果真如此，對原告而言，此僅係其嗣後無法再將其父江潭繼續安置於「琦美長期照顧中心」而已，而原告必須改變為其他之扶養方式，此僅關係到原告事實上扶養方法之改變，並未影響原告法律上對其父江潭所應負有之扶養義務。

（三）又按「為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，特制定本法。」

「本法所稱老人，指年滿65歲以上之人。」

「本法所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

「主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下列老人福利機構：1、長期照顧機構。

2 、安養機構。

3、其他老人福利機構。

前項老人福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。

第1項各類機構所需之醫療或護理服務，應依醫療法、護理人員法或其他醫事專門職業法等規定辦理。

第1項各類機構得單獨或綜合辦理，並得就其所提供之設施或服務收取費用，以協助其自給自足；

其收費規定，應報由當地直轄市、縣（市）主管機關核定。」

「私人或團體設立老人福利機構，應向直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可。

經許可設立私立老人福利機構者，應於3個月內辦理財團法人登記。

但小型設立且不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免者，得免辦財團法人登記。

未於前項期間辦理財團法人登記，而有正當理由者，得申請當地主管機關核准延長1次，期間不得超過3個月；

屆期不辦理者，原許可失其效力。

第1項申請設立之許可要件、申請程序、審核期限、撤銷與廢止許可、自行停業與歇業、擴充與遷移、督導管理及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。

第2項小型設立之規模、面積、設施、人員配置等設立標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」

「老人福利機構不得兼營營利行為或利用其事業為任何不當之宣傳。

主管機關對老人福利機構應予輔導、監督、檢查、評鑑及獎勵。

老人福利機構對前項檢查不得規避、妨礙或拒絕，並應提供必要之協助。

第2項評鑑對象、項目、方式及獎勵方式等事項之辦法，由主管機關定之。」

「老人福利機構應與入住者或其家屬訂定書面契約，明定其權利義務關係。

前項書面契約之格式、內容，中央主管機關應訂定定型化契約範本及其應記載及不得記載事項。

老人福利機構應將中央主管機關訂定之定型化契約書範本公開並印製於收據憑證交付入住者，除另有約定外，視為已依第1項規定與入住者訂約。」

「老人福利機構應投保公共意外責任保險及具有履行營運之擔保能力，以保障老人權益。

前項應投保之保險範圍及金額，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。

第1項履行營運之擔保能力，其認定標準由所在地直轄市、縣（市）主管機關定之。」

「設立老人福利機構未依第36條第1項規定申請設立許可，或應辦理財團法人登記而未依第36條第2項及第3項規定期限辦理者，處其負責人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善。

於前項限期改善期間，不得增加收容老人，違者另處其負責人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。

經依第1項規定限期令其改善，屆期未改善者，再處其負責人新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令於1個月內對於其收容之老人予以轉介安置；

其無法辦理時，由主管機關協助之，負責人應予配合。

不予配合者，強制實施之，並處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰。」

「老人福利機構有下列情形之一者，主管機關應限期令其於1個月內改善；

屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰：1、收費規定未依第34條第4項規定報主管機關核可，或違反收費規定超收費用。

2、擴充、遷移、停業或歇業未依中央主管機關依第36條第4項規定所定辦法辦理。

3、財務收支處理未依中央主管機關依第36條第4項規定所定辦法辦理。

4、違反第37條第3項規定，規避、妨礙或拒絕主管機關之檢查。

5、違反第38條規定，未與入住者或其家屬訂定書面契約或將不得記載事項納入契約。

6、未依第39條規定投保公共意外責任保險或未具履行營運之擔保能力。

7、違反第40條第2項規定，接受捐贈未公開徵信。

」「主管機關依第37條第2項規定對老人福利機構為輔導、監督、檢查及評鑑，發現有下列情形之一時，應限期令其改善；

屆期未改善者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並再限期令其改善：1、業務經營方針與設立目的或捐助章程不符。

2、違反原許可設立之標準。

3、財產總額已無法達成目的事業或對於業務、財務為不實之陳報。

」「老人福利機構有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，再限期令其改善：1、虐待、妨害老人身心健康或發現老人受虐事實未向直轄市、縣（市）主管機關通報。

2、提供不安全之設施設備或供給不衛生之餐飲，經主管機關查明屬實者。

3、經主管機關評鑑為丙等或丁等或有其他重大情事，足以影響老人身心健康者。

」「老人福利機構於主管機關依第46條至第48條規定限期令其改善期間，不得增加收容老人，違者另處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。

經主管機關依第47條及第48條規定再限期令其改善，屆期仍未改善者，得令其停辦1個月以上1年以下，並公告其名稱。

停辦期限屆滿仍未改善或令其停辦而拒不遵守者，應廢止其許可；

其屬法人者，得予解散。」

老人福利法第1條、第2條、第3條第1項、第34條、第36條、第37條、第38條、第39條、第45條、第46條、第47條、第48條、第49條分別定有明文。

又按「本辦法依老人福利法（以下簡稱本法）第36條第4項規定訂定之。」

「私人或團體申請私立老人福利機構設立許可，應檢具申請書及敘明下列事項之文件1式5份，向機構所在地直轄市、縣（市）主管機關提出：1、機構名稱及地址、負責人姓名、戶籍地址等基本資料。

2、設立財團法人老人福利機構者，應檢附籌備會議紀錄影本。

3、機構設立目的及業務計畫書：含機構業務與業務規模、經費來源、服務項目、收費基準、服務契約及預定營運日期。

4、預算書：載明全年收入及支出概算。

5、組織架構及人員編制：含主管及工作人員人數、進用資格、條件、工作項目及福利、行政管理等事項。

6、建築物位置圖、平面圖及其概況：含建築物使用執照影本、建築物竣工圖及消防安全設備圖說，建築物應以500分之1比例圖，並以平方公尺註明樓層、各隔間面積、用途說明及總面積。

7、土地及建物使用權利證明文件：含土地及建物登記（簿）謄本。

土地或建築物所有權非屬申請人所有者，應檢附經公證之期間15年租賃契約或使用同意書，並不得有有效期間屆滿前得任意終止約定。

檢附土地使用同意書者，應檢附辦理相同期間之地上權設定登記證明文件。

8、財產清冊。

9、履行營運擔保能力證明及投保公共意外責任保險之保險單影本。

申請財團法人私立老人福利機構設立許可者，除檢具前項所定文件外，並應檢具下列文件1式5份：1、捐助章程或遺囑影本。

2、捐助財產清冊及其證明文件。

3、董事名冊及其國民身分證影本。

設有監察人者，監察人名冊及其國民身分證影本。

董事、監察人未具中華民國國籍者，其護照或居留證影本。

4、願任董事同意書。

設有監察人者，願任監察人同意書。

5、財團法人及董事印鑑或簽名清冊。

6、捐助人同意於財團法人獲准登記時，將捐助財產移轉為財團法人所有之承諾書。

7、業務計畫。

第1項第7款之土地及建物登記（簿）謄本經直轄市、縣（市）主管機關同意以電腦處理達成查詢者，得免提供。

第1項第7款租賃契約或使用同意書之期限規定，於私立小型老人福利機構為5年以上。

直轄市、縣（市）主管機關得視需要，命申請人就本條所定文件或資料繳驗其正本。」

「法人申請附設私立老人福利機構設立許可，應檢具申請書、前條所定文件及敘明下列事項之文件1式5份，向機構所在地直轄市、縣（市）主管機關提出：1、法人登記證明文件影本。

2、法人之目的事業主管機關同意其申請附設私立老人福利機構之核准函影本。

3、法人章程或捐助章程影本。

4、負責人簡歷表。

5、董事或理事名冊及其國民身分證影本。

6、法人及董事或理事印鑑。

7、法人決議申請附設私立老人福利機構設立許可之會（社、場）員（代表）大會或董事會會議紀錄。

8、法人財產清冊。

社團法人以申請附設私立小型老人福利機構為限，並不得以附設之私立小型老人福利機構名義對外募捐。」

「直轄市、縣（市）主管機關審核私立老人福利機構申請設立許可案件，應於申請人備齊第5條、第6條規定文件後1個月內，會同相關機關完成審核，並應會同相關機關實地勘查其設備及設施。

直轄市、縣（市）主管機關審核私立老人福利機構申請籌設許可案件，應於申請人備齊前條規定文件後3個月內，會同相關機關完成審核。

前2項申請許可案件有應補正事項者，由直轄市、縣（市）主管機關以書面通知申請人限期補正。」

私立老人福利機構設立許可及管理辦法（下稱管理辦法）第1條、第5條、第6條、第8條亦分別定有明文。

觀諸前揭老人福利法及管理辦法之規定，可知政府係為達維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利之立法目的，責由主管機關依老人需要自行或結合民間資源辦理老人福利機構。

而私人或團體設立老人福利機構，應向主管機關申請設立許可，且設立後之辦理情形，應經主管機關之督導管理，主管機關並應對老人福利機構予以輔導、監督、檢查、評鑑及獎勵。

而經主管機關認其未依規定申請設立許可、應辦理財團法人登記而未依規定期限辦理、收費未報主管機關核可，或超收費用、擴充、遷移、停業、歇業或財務收支處理未依規定辦法辦理、規避、妨礙或拒絕主管機關之檢查、未與入住者或其家屬訂定書面契約或將不得記載事項納入契約、未投保公共意外責任保險或未具履行營運之擔保能力、限期令其改善而未予改善者，主管機關可依規定分別對負責人或老人福利機構處罰鍰、限期改善、公告負責人姓名、令1個月內對收容之老人予以轉介安置、不配合者強制實施之、停辦、廢止許可等處分。

是行為時老人福利法及管理辦法中關於私立老人福利機構設立之相關規定，依其法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，主要是為達保障年滿65歲以上老人之權益，以維護其尊嚴及健康，安定其生活，增進其福利為目的，乃在追求公共利益及一般國民福祉，與特定個人民法上扶養義務之履行並無相關，更非在免除或減輕該負有民法上扶養義務者之責任。

本件「琦美長期照顧中心」負責人王玄商，經營老人收容照顧業務，未合法申請設立許可，被告前揭97年12月12日處分書依老人福利法第45條第1項規定，裁處王玄商6萬元罰鍰及公告其姓名，並限期於98年1月20日前完成改善等情，已如前述。

原告雖主張：如王玄商未能遵期改善完成，「琦美長期照顧中心」即有可能停辦、停業、歇業、解散，則被告對王玄商作成之該處分，於法亦已對原告產生拘束，原告當然足為本件之利害關係人云云。

惟依前揭老人福利法及管理辦法之規範意旨，原告既非該等規範所欲保障之對象，且縱因王玄商未依被告97年12月12日處分書之規定如期改善完成，而致「琦美長期照顧中心」因此可能停辦，但依前揭民法規定，扶養義務之履行，並未強制扶養義務人應透過某特定之老人福利機構來達成，則「琦美長期照顧中心」縱然因此而停辦，原告雖必須改變為其他之扶養方式，惟如前述，此僅關係到原告事實上扶養方法之變更，但並未影響原告法律上對其父江潭所應負有之扶養義務，故原告民法上扶養義務之履行並未因此受妨礙，且其無何公法上權利或法律上利益受侵害之可能，亦未因而直接受有負擔或法律上之不利益，揆諸前揭規定及說明，原告自非法律上利害關係人，其無提起行政訴訟之訴訟權能，應堪認定。

另原告雖亦就被告上開98年1月19日函文提起訴願及行政訴訟（原告起訴狀事實及理由欄第3項參照），惟查，被告上開98年1月19日函文係針對王玄商同年月12日向被告提出陳情書（其內容係請求被告對上開97年12月12日府社福字第0970281168號函文所定應於98年1月20日前依老人福利法第36條第1項規定辦妥老人福利機構之設立許可），請求被告准予6個月之改善期限所為之答覆，已如前述。

惟被告上開97年12月12日府社福字第0970281168號函文，係依據老人福利法第36條第1項及第45條第1項規定所為之限期改善處分，而上開老人福利法及管理辦法對於老人福利機構之申請設立許可及其相關申請手續等規定，其立法目的乃在追求公共利益及一般國民福祉，與特定個人民法上扶養義務之履行並無相關，更非在免除或減輕該負有民法上扶養義務者之責任，亦如前述。

則被告是否准許王玄商所為請求准予6個月之改善期限，對於原告而言，並無何公法上權利或法律上利益受侵害之可能，且原告亦未因而直接受有負擔或法律上之不利益，故原告並非法律上利害關係人，其無提起行政訴訟之訴訟權能，故原告此部分之聲明亦欠缺權利保護要件，亦堪認定。

是內政部前揭訴願決定以原告既非系爭處分之受處分人，亦非利害關係人，其提起訴願，為當事人不適格，從程序上決定不受理，並無不合。

原告復對之提起本件行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分關於限期於98年1月20日前完成改善之部分（即97年12月12日處分書），均屬欠缺權利保護要件，為無理由，應予駁回。

五、綜上所述，本件依原告所訴之事實，已足認定其並非本件原處分之利害關係人而無訴訟權能，則其提起本件訴訟即欠缺權利保護要件，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。

另兩造其餘實體法上之主張及抗辯，核與本件判決基礎無涉，自無審酌必要，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 9 月 18 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 9 月 18 日
書記官 宋 鑠 瑾