高雄高等行政法院行政-KSBA,98,訴,85,20090910,2

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第85號
原 告 乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
辛○○
壬○○
癸○○
兼上9人共同 甲○○
送達代收人
被 告 內政部
代 表 人 子○○ 部長
被 告 內政部營建署
代 表 人 丑○○ 署長
訴訟代理人 寅○○
卯○○
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服高雄市政府中華民國97年12月10日高市府法一字第0970066122號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告為購買龍騰建設股份有限公司（下稱龍騰公司）於高雄市○○區○○段（下稱清豐段）229地號土地上興建住宅（即透天國社區，位於高雄市楠梓區21米土庫二路《下稱土庫二路》南側）之住戶。

嗣龍騰公司於上開住宅社區對面（即土庫二路北側）之清豐段227、227-1、228地號土地規劃集合住宅新建案（下稱系爭建案），案經高雄市都市設計及土地使用開發許可審議委員會（下稱都審會）民國96年12月24日召開第216次幹事會議，研擬審查意見，由高雄市政府以97年1月2日高市府都三字第0970000116號函送該會議紀錄予龍騰公司、高雄市政府工務局（下稱高雄市工務局）及高雄市政府都市發展局（下稱高雄市都發局）。

都審會續於97年1月4日召開第132次會議暨建造執照預審小組聯席會決議原則修正通過，嗣高雄市政府認龍騰公司已依都審會決議修正意見修正，遂於97年3月18日以高市府都三字第0970013567號函核發都市設計審議許可書予龍騰公司，由該公司持向高雄市工務局據以核發97年4月3日高市工建築字第00286號至00294號建造執照。

原告知悉後，認為系爭建案建築基地內通往土庫二路之巷道與原告社區內通往土庫二路之巷道不對稱，將對原告之住宅社區○○路沖及交通安全問題，遂對系爭建案之都市設計審議許可及核准建築等問題，於97年5月27日向高雄市都發局提出陳情，經該局以97年5月29日高市都發三字第0970007680號函復（正本送高雄市政府交通局，下稱高雄市交通局，副本送原告乙○○）略以：「．．．說明二、．．．該案前依都市計畫相關規定提送都市設計審議，案經提送本市都審會第216次幹事會暨建造執照預審小組初審聯席會議及委員會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議審議，領有97年3月18日高市府都三字第0970013567號都市設計審議許可書。

三、依據前開第132次委員會會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄決議事項：『㈠周邊交通問題處理。

對土庫二路對側基地造成之路沖問題、及對土庫二、三路之交通安全衝擊，請提出解決改善方案後送交通局協助處理。』

龍騰公司就交通安全衝擊改善方案經送貴局協助處理表示意見在案，惟現今土庫二路對側住戶有不同之見解，故仍請貴局以交通主管機關之專業，協助提供技術面之處理意見，以利爭議問題之解決。

四、為旨揭衍生之爭議，市府訂於97年5月30日下午2時30分邀集本府及本案相關單位辦理現勘，屆時惠請與會研商。」

等語，原告不服，遂以高雄市都發局為訴願相對人，對於都審會第216次幹事會議關於系爭建案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議關於系爭建案都市設計審議之決議、高雄市政府97年3月18日高市府都三字第0970013567號函核發之都市設計審議許可書、高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函及有關龍騰公司系爭建案之建造執照核發等事項，向高雄市政府提起訴願，訴願決定僅就高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函部分決定不受理，餘則未予決定或處理。

原告不服，遂提起本件行政訴訟（另原告對於被告高雄市政府、高雄市都發局、高雄市交通局、高雄市工務局、內政部、內政部營建署起訴部分由本院另行裁判）。

二、本件原告主張：

（一）按私有土地雖得自由使用，惟政府有積極事前預防災害發生及維護人民居住安全之責任，不得僅以災害發生後再救助之消極態度為行政決定，否則即有不作為之怠惰行為。

對都市土地開發建設，地區內各使用分區之劃定及使用，均應採事前嚴格審查與管制，首重社會公共安全、公共交通、公共衛生、減少土地細分、市容景觀美化一致性，尤其應避免傳統上路沖之產生以降低住民抗爭，不能讓土地開發業者僅以利益考量而犧牲該地區人民之公共利益。

然而除上情形外，人民信賴政府有受公權力保障，免於恐懼之權利，政府既然設有審查機制（土地開發許可審議委員會），對土地開發建設案，為准駁時應充分採納委員會決議，其決議有應修正案者，土地開發申請人應依決議修正再送審議委員會審查確認。

（二）本件首應釐清者為都審會其法律地位及適法性，是否為法律許可設立之合法機關。

依高雄市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置要點（下稱都審會設置要點）第13點，本會對外行文，以本府名義行之；

其相關行政作業，由本府都市發展局辦理。

第14點，本會兼職人員均為無給職等規定可知，該委員會非屬合法機關，因此，其決議不具法效性且無拘束力。

此亦有97年6月24日原告及其他近50名住戶與高雄市政府協議會議內容，被告高雄市都發局第三科科長辰○○，稱都審會決議僅供參考不具法律效力，無拘束力可證。

本件都市設計既無法定地位，僅依附在都市計畫法施行細則之法規命令架構中，都市設計與都市計畫之宗旨，其操作上是否應遵循中央法規標準法規定，以法律定之。

本件在法律尚未賦予都審會應有之法律位階前，即屬不合法機關，從而所有之決定均自始、當然、確定無效。

（三）都市設計審議各該規範法無明訂，因此都審會自無權審查高雄市任何開發建案，又上開設置要點僅係行政機關內部之行政行為，綜觀都市設計舉國無一致性標準或準則，即便類推都市計畫法施行細則之規定，惟都市設計審查仍不能逾越都市計畫法之立法旨趣。

又按都市計畫法之立法目的在於維護住宅社區的安全、寧靜、衛生，惟本件清豐段227、227-1、228等地號土地於300公尺路段內竟有多達13處之交叉路口，顯已嚴重影響交通及行人安全，客觀上顯然圖利建商，應屬不當之行政處分。

從而法律地位不明之都審會能否於決議後授權都審會幹事會已不無疑議，豈能再由該幹事會向下授權本案之建築師兼設計人？毫無利益迴避之考量，顯然是球員兼裁判。

（四）又高雄市交通局代表在第132次建造執照預審時曾表示，300公尺街道長度內設置太多的出入口，對交通是很大的影響。

就交通號誌方面，法有規定必須達到一定車流量才能設置，這個地區現在看來不太可能設置規定的流量等語，顯已表明將有交通之危險性，惟都審會、其幹事會、高雄市都發局均不予採納並強行通過；

且所謂交通改善計畫亦僅係由高雄市交通局象徵性，對土庫二路劃雙黃線並限制人民只能右進右出後即發給建造執照。

惟程序上依議事規範付委後，應再回歸大會報告備案，而本案未依法遵行即屬違法。

（五）又都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、第132次建造執照預審委員會紀錄均載，「本案設路口過多及路沖」應修正始同意通過。

是本案之決議係屬附條件之核准，而龍騰公司新建案設計人列席審議委員會時提出改善計畫：1.路口過多另對土庫二、三路交通安全衝擊，影響交通安全交通改善計晝。

2.建築物配置不當造成路沖問題改善計畫，將由建設公司與住戶及未來使用者協調解決相關影響問題等語。

詎經都審會決議後再授權其幹事會時，不僅無任何改善計畫，竟稱：「經與業主討論後基於現實面難以實現。」

為由拒絕改善，則本件審議決議既經設計人為修正，且逾6個月期限，依高雄市都市設計審議作業程序簡化規定（下稱簡化規定）之規定，本件系爭申請案件應予撤銷。

（六）都審會97年3月18日審查系爭建案程序，該次委員會審議委員中計有賴文泰委員、交通代理委員、郭敏能委員、施邦興委員、蔡敏文委員、副主任委員洪曙輝等6位不同意，認系爭建案設有6條巷道與現有透天國社區○○○○巷道之設置，會形成路沖，將引起交通動線混亂，造成居民生命安全車輛容易造成危險，此有該次審議紀錄1-1-4頁可證。

高雄市都發局於都審會第216次幹事會議、第132次預審建造執照時，已知悉這種設計對公共安全、公共利益、交通衝擊將致人民生命財產發生危害，能事前預防卻故意使其發生，違背國家賦予職務，故其所作成之行政處分應屬違法等情，並聲明求為判決：訴願決定及原處分（高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函、都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄關於第2案決議第㈡項部分、高雄市政府97年3月18日高市府都三字第0970013567號都市設計審議許可書及關於被告就坐落清豐段227、227-1、228地號土地准予建築之建造執照）均撤銷。

三、被告則均以：被告均非系爭標的之作成機關，原告對被告提起本件訴訟，違反行政訴訟法第24條規定，原告之訴並不合法，依行政訴訟法第107條第2項準用同條第1項規定應予以駁回等語資為抗辯，並聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

行政訴訟法第107條第3項定有明文。

次按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。

至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。

本院69年4月30日庭長評事聯席會議關於此部分決議應予維持。

行政訴訟法第107條第2項所定：『撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項之規定。』

係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺，併此指明。

．．．。」

有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可稽。

五、本件事實概要欄所載事實，分別為兩造所自陳，並有各該陳情書、會議紀錄、函文及都市設計審議許可書、建造執照等附高雄市政府訴願卷及本院卷可稽，自堪信實。

惟查：

（一）關於高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函部分：經查，上開函文係高雄市都發局針對原告97年5月27日之陳情，就系爭建案經都市設計審議許可之過程及其結論及其函請高雄市交通局針對原告之意見表達專業處理意見之經過，暨依原告之請求將訂期履勘現場之日期通知原告，有該份函文附高雄市政府訴願卷（第58頁、59頁）可稽，核為高雄市都發局對原告所為單純的事實敘述及觀念通知，不對外發生具體准駁之法律上效果，並非行政處分。

且縱令上開函文為行政處分，其原處分機關應為高雄市都發局，原告對非原處分機關之被告內政部或內政部營建署提起撤銷訴訟，其當事人並非適格。

（二）關於都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄關於第2案決議第㈡項部分：１、按「為創造良好居住環境，同時避免零星建設影響計畫區整體景觀，．．．區域內土地之開發、建造，除應符合土地使用分區管制要點之各項規定，同時需依本計畫都市設計規範之各項管制進行規劃設計，並送高雄市都市設計審議委員會．．．審核後，始可申請建築。」

「本府得設高雄市都市設計審議委員會，審議與研究本市都市計畫說明書中載明須經都市設計審議者，或經本府公告須經都市設計審議之本市重大公共工程及重大建築開發案。」

分別為變更高雄市主要計畫農業區為公園用地（配合「變更高雄市楠梓區○○○路以東及土庫一帶細部計畫第二次通盤檢討」變更部分）案計畫書第10章第4節整體規劃開發區都市設計規範（見原處分卷附件11第116頁）及都市計畫法高雄市施行細則第32條第1項所明定。

又「高雄市政府（以下簡稱本府）為辦理本市都市設計及土地使用開發許可審議，依都市計畫法高雄市施行細則第32條規定，設高雄市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，．．．。」

「本會置執行秘書1人，由本府都市發展局遴員報請市長核派兼任，承主任委員之命，負責主持由幹事組成之幹事會議及處理日常會務；

幹事8人，．．．協助辦理審議作業。」

「本會審議前，幹事會應就各該審議事項研擬審查意見，供本會討論及審議參考。」

「本會對外行文，以本府名義行之；

其相關行政作業，由本府都市發展局辦理。

」則為都審會設置要點第1點、第11點、第12點及第13點所規定。

２、依上述規定可知，都審會乃高雄市政府依都市計畫法高雄市施行細則第32條所設置，其審議或討論之案件雖屬合議制，但屬高雄市政府為審議與研究高雄市都市計畫說明書中載明須經都市設計審議者，或經高雄市政府公告須經都市設計審議之高雄市重大公共工程及重大建築開發案而設置之任務編組，並非行政機關，其作成之審議結論尚須經高雄市政府採行，並通知相對人，始具有法效性。

至都審會下設置之幹事會，僅係都審會審議前為籌劃研擬各該審議事項之審查意見以供都審會參考所設之任務編組，其決議僅為提供都審會之內部參考意見，尚非對外發生法律效果之行政處分。

是都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄關於第2案決議第㈡項部分，揆諸上開說明，均非行政處分，即便原告認其為行政處分，然其作成機關亦非被告內政部或內政部營建署，故原告逕對該2機關提起本件撤銷訴訟，當事人亦不適格。

（三）關於高雄市政府97年3月18日高市府都三字第0970013567號都市設計審議許可書部分：同上所述，系爭都市設計審議許可書乃高雄市政府所核發，其原處分機關應為高雄市政府，原告逕以非原處分機關之內政部及內政部營建署為被告提起本件撤銷訴訟，當事人亦不適格。

（四）關於核發系爭建案建造執照部分：按「訴願之管轄如下：．．．四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」

「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。

」為訴願法第4條第4款及第8條所規定。

又「主管建築機關，在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣(市)為縣(市)政府。」

為建築法第2條第1項所明定。

又「中央法令及本市自治條例規定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關執行之。」

「高雄市政府工務局(以下簡稱本局)，置局長，承市長之命，綜理局務，並指揮監督所屬機關及員工；

置副局長2人，襄理局務。」

「本局設各處、室，分別掌理下列事項：一、建築管理處：建築執照核發、．．．。」

則為高雄市政府組織自治條例第2條第2項、高雄市政府工務局組織規程第2條、第3條第1款所規定。

又依高雄市政府工務局組織規程第3條第4款、第5條及第6條等規定可知高雄市工務局為具有單獨組織法規、印信及獨立編制及預算之行政機關，而為作成核發系爭建案建造執照之原處分機關甚明。

原告對非系爭建案建造執照原處分機關之被告內政部及內政部營建署提起本件撤銷訴訟，亦屬當事人不適格。

六、綜上所述，原告對非原處分機關之被告內政部及內政部營建署提起本件撤銷訴訟，當事人並不適格。

本件依原告所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
書記官 涂 瓔 純