高雄高等行政法院行政-KSBA,99,訴,467,20110120,2

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第467號
原 告 王天文（即附表之被選定當事人）
王泰霖（即附表之被選定當事人）
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳 菊 市長
訴訟代理人 王玉玲
李麗瑩
上列當事人間有關徵收事務事件，提起行政訴訟，關於訴請確認徵收處分無效及被告應准原告依原土地徵收補償價額收回其土地部分，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：

（一）按地方制度法第7條第2項規定，縣（市）改制或與他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直轄市者，應依地方制度法規定。

高雄市與高雄縣之行政區域合併後改制為「高雄市」，因原高雄縣並非直轄市，係與原直轄市高雄市一併改制為直轄市，已涉及原地方自治團體性質之變動，應適用地方制度法規定處理，而非僅屬行政區劃法草案所規定之行政區域調整。

又依地方制度法第87條之3第1項規定，縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。

倘改制後之高雄市如為原直轄市之擴大，則原高雄市之權利義務應無須由新成立之高雄市概括承受之理，故本次改制之直轄市「高雄市」係合併原屬直轄市之「高雄市」及非屬直轄市之「高雄縣」，以合併改制後之「高雄市」之新成立直轄市身分，概括承受原「高雄市」及「高雄縣」之權利義務等事項。

並依地方制度法第87條之1第4項規定：「改制後第1屆直轄市議員、直轄市長及里長，應於改制日就職。」

第87條之2前段「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之。」

及第87條之3第1項「縣（市）改制或其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。」

等規定觀之，地方制度法於民國98年4月15日修正時，不論縣市單獨改制或與其他直轄市、縣市合併改制，均以「成立新直轄市」制定相關配套規定，而改制後之「高雄市」，人口數、人口結構、面積、自然資源等，均有大幅質變與量變，實與原有之「高雄市」顯有不同。

高雄縣市合併改制後之「高雄市」，在定位上，自非係原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。

準此，本件被告原直轄市機關高雄市政府即應由縣市合併改制後之新直轄市機關高雄市政府承受訴訟，茲合併改制後之高雄市政府及代表人陳菊於100年1月13日聲明承受訴訟，應予准許。

（二）按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」

「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」

行政訴訟法第29條第1項、第3項分別定有明文。

又選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，初不以對訴訟標的必須合一確定者為必要，最高法院87年度台上字第2917號判決可資參照。

本件原告王天文與江王壤、王金蓮等繼承原土地所有權人王椪所有位於高雄市○○區○○○段27、27-1地號等2筆土地（下稱系爭土地），原告王天文與王泰霖共有上開27-1地號之養殖場及附屬設備，主張被告所屬地政處對系爭土地之徵收處分無效；

被告99年7月20日高市府地三字第0990042431號函文無效且違法，並請求被告應准許原告依原土地徵收補償價額收回土地。

依原告所主張，乃多數有共同利益之人，依行政訴訟法第29條第1項規定，共同選定原告王天文、王泰霖為被選定人為全體起訴，有選定當事人之選定書附卷可稽，應予准許。

二、事實概要：緣系爭土地，屬交通部高雄港務局78年度「台灣省政府交通處高雄港務局為配合辦理紅毛港遷村計畫及取得大林商港區預定地用地」範圍，經行政院78年7月10日台（78）內地字第723166號函准予徵收土地及土地改良物，被告所屬地政處以78年7月27日高市地政四字第15244號公告，並於78年8月28日以高市地政四字第18416號函請土地所有權人於78年9月4日至8日領取土地補償費。

原告王天水、江王瓖及王金蓮分別於81年5月13日、5月29日檢具繼承相關文件領取土地補償費，另地上改良物亦依前台灣省政府交通處高雄港務局（即需用土地人，現改制為交通部高雄港務局）函送資料，經被告所屬地政處以79年6月5日高市地政四字第9512號公告補償，並以79年7月6日高市地政四字第11826號函通知領取土地改良物補償費。

原告爭執之養殖場附屬設備並未在發放名冊內，其於99年7月8日以其坐落高雄市○○區○○○段27-1地號土地上養殖場附屬設備漏未補償為由請求確認徵收失其效力，經被告於99年7月20日以高市府地三字第0990042431號函復原告，原告不服，遂提起本行政訴訟。

三、原告主張：

（一）原告王天文及王泰霖所有坐落高雄市○○區○○○段27之1地號上私有養殖場之附屬設備，被告及交通部高雄港務局自遷村基準日78年7月28日起迄今，未依第3次修正計畫書給予徵收補償並發放補償金。

依司法院釋字第110號、第425號、第516號及第652號解釋意旨，補償「地價」及「其他補償費」應於公告期滿後15日內發給，最長期限為2年，超過此補償期限，土地徵收核准案失其效力。

（二）行政程序法第6條規定行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇；

土地法第196條規定因土地徵收或土地重劃，致所有權移轉時，不徵收土地增值稅。

關於高雄市旗津區援中港被徵收之土地，並未扣除土地增值稅，然原告系爭土地，經被告違法扣土地增值稅新台幣（下同）335,413元，自有違行政程序法第6條、土地法第196條及憲法第15條之規定。

又被告未依土地法第239條第2項規定，補償原告88年土地移轉時之補償金，系爭土地88年土地所有權移轉時之公告現值為7,000元，另被告89年1月「紅毛港舊部落地區拆遷總需求計畫書」，將原告所有系爭27之1地號私有土地之列為占用公地繁養殖場救濟金，土地公告現值每平方公尺為7,700元，足認被告已編列土地移轉時之補償金預算，然被告抑留不發該筆補償金，是系爭土地之徵收核准處分，已屬無效。

（三）原告於99年7月8日以存證信函告知被告徵收系爭土地無效，申請按原徵收補償價額收回其土地，經被告99年7月20日高市府地三字第09900442431號函覆原告。

原告已依行政程序法第113條規定，於98年8月12日申請確認原處分為無效且違法之行政處分，並確認系爭土地之土地徵收核准案為徵收無效及依原徵收補價額讓原告收回其土地。

被告於99年8月24日以高市府地三字第0990050156號函否准原告請求確認原處分無效且違法及否認系爭土地之土地徵收處分無效，原告乃依行政訴訟法第6條第1項及第2項之規定，提起本訴。

（四）原告王天文及王泰霖私有之養殖場附屬設備，被告及需地機關自78年7月28日遷村基準日起至今，均未依第3次修正計畫書規定，對原告王天文及王泰霖給予查估徵收補償，且依高雄市土地徵收水產養殖物遷移費查估準則，被告需會同需用土地人依此規定對原告王天文及王泰霖所私有養殖場附屬設備及養殖中之石斑魚，得委託具有公信力之專業機構查估，並由被告所屬海洋局審核之。

需用土地人不僅未依規定對原告王天文及王泰霖之私有養殖場附屬設備及養殖中之石斑魚給予徵收補償，且交通部高雄港務局於97年7月24日以高港財遷字第09750067840號函文強制毀損、拆除原告王天文及王泰霖私有之養殖建築物，養殖中之石斑魚亦因養殖場被強制毀損拆除造成300萬尾全部死亡，需用土地人並強制毀損、拆除、侵占原告王天文及王泰霖養殖場之附屬設備及其他私人財物（辦公桌、冷氣、冰箱．．．等），需用土地人非僅未依規定發放徵收補金給原告王天文及王泰霖，並以98年2月24日高港財產字第09850012170號函向原告王天文及王泰霖索取保管費。

需用土地人迄今既未依規定對原告王天文及王泰霖私有養殖場之附屬設備及被毀石斑魚300萬尾進行查估並予以徵收補、發放補償金，依土地徵收條例第20條第3項之規定，需用土地人未於公告期滿15日內將應補償之地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。

被告對原告徵收土地之公告依行政程序法第158條第1項之規定應屬無效。

是可證明原告被徵收之系爭土地之徵收處分，已屬無效，原告王天文等4人即得依原徵收補償價額請求收回系爭土地等語。

並聲明求為判決（一）確認被告99年7月20日高市府地三字第0990042431號函為無效且違法之行政處分。

（二）確認系爭土地之土地徵收核准案為無效。

（三）確認系爭土地之土地徵收核准案為無效後，原告依照原土地徵收補償價額收回其土地（關於確認被告99年7月20日高市府地三字第0990042431號函為無效且違法行政處分部分，由本院另以裁定駁回）。

四、被告則以：

（一）按「．．．確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之．．．。」

「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

「．．．所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。

至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分．．．。」

分別為行政訴訟法第6條第2項、行政程序法第92條第1項所明定，並有最高行政法院44年判字第18號判例足資參照。

被告99年7月20日高市府地三字第0990042431號函所述僅係說明系爭土地78年依行政院核准函及行為時平均地權條例第38條及第42條規定辦竣徵收補償作業，依法已完成法定徵收程序，內容屬單純之事實敘述，並未直接對外發生任何法律上效果，顯非行政處分，系爭土地核准徵收機關為行政院，原告請求確認徵收處分無效，應向原行政處分機關（行政院）請求之，其遽向被告提起行政訴訟，自非法之所許。

（二）「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市、縣地政機關。」

「市、縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。

前項公告之期間為30日。」

「平均地權之實施，依本條例之規定；

本條例未規定者，適用土地法及其他有關法律之規定。」

「被徵收之土地，其土地增值稅一律減徵百分之四十．．．」「所報平均地權條例經修正公布，請指定該條例施行區域一案業經本院於75年8月5日以台75內字第16545號令指定台灣省、台北市及高雄市自該條例生效之日起仍為該條例之施行地區。」

分別為行為時土地法第225條、第227條第1項、平均地權條例第1條、第42條第1項所明定及行政院75年8月16日台（75）內字第17387號函釋在案。

（三）交通部高雄港務局於78年間為興辦「台灣省政府交通處高雄港務局為配合辦理紅毛港遷村計畫及取得大林商港區預定地」，需用系爭土地，由台灣省政府地政處轉內政部報經行政院以78年7月10日台（78）內地字第723166號函核准徵收土地及土地改良物。

被告所屬地政處接獲上開核准函，即依上開規定辦理徵收公告作業，並代扣土地增值稅後，於78年8月28日以高市地政四字第18416號函通知原土地所有權人於78年9月4日至8日計5日領取土地徵收補償費，並無違誤。

另其地上之土地改良物，係依據需用土地人前台灣省政府交通處高雄港務局79年3月27日79高港產一字第07113號函送魚塭（繁養殖池）附屬設備查估補償名冊計20場，被告所屬地政處於79年6月5日以高市地政四字第9512號公告週知（公告期間自79年6月6日起至79年7月5日止），公告期間原告並未提出異議，業於79年7月6日以高市地政四字第11826號函發放補償完竣，是以原告未於法定期間提出異議，遲至99年7月8日以系爭土地上養殖池附屬設備未獲補償為由，請求確認徵收失效，於法未合。

（四）交通部高雄港務局於96年10月18日以高港財遷字第09650085530號公告「紅毛港遷村繁養殖場（含鄰近建物）辦理救濟案」，經其委託被告所屬工務局新建工程處查估補償之，查系爭養殖場位於高雄市○○區○○路77號，養殖場建物房屋編號為A068，補償金額為1,893,608元，惟因補償費逾期未領，退回該局，經該局以原告王天文為受取人，於97年1月17日以97年度存字第381號提存書提存於台灣高雄地方法院提存所待領；

至於養殖場附屬設備係由該局自行查估發給救濟金，惟原告並未於期限內辦理領取手續，另原告前已於97年2月18日就上開附屬設備漏未救濟並強制拆除，循序提起訴願、行政訴訟，迭經鈞院及最高行政法院駁回在案。

本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，有行政院以78年7月10日台（78）內地字第723166號函、被告所屬地政處78年7月27日高市地政四字第15244號函、78年8月28日高市地政四字第18416號函、79年6月5日高市地政四字第9512號公告、79年7月6日高市地政四字第11826號函及被告99年7月20日高市府地三字第0990042431號函附於原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。

兩造爭點為：關於系爭土地徵收案是否無效，原告請求依原土地徵收補償價額收回其土地是否有據。

經查：

（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」

行政訴訟法第107條第3項定有明文。

另按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1.不能由書面處分中得知處分機關者。

2.應以證書方式作成而未給予證書者。

3.內容對任何人均屬不能實現者。

4.所要求或許可之行為構成犯罪者。

5.內容違背公共秩序、善良風俗者。

6.未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

7.其他具有重大明顯之瑕疵者。」

所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言，此行政程序法明定行政處分無效之要件，則確認行政處分無效之訴，應以上述法定事由為原因，自無疑義。

（二）經查，原告指摘理由係以：原告王天文及王泰霖私有之養殖場附屬設備，被告及需地機關自78年7月28日遷村基準日起迄今，未依第3次修正計畫書規定，對原告王天文及王泰霖給予查估補償及被告未遵守土地法第196條：「因土地徵收或土地重劃，致所有權移轉時，不徵收土地增值稅。」

之規定，違法扣土地增值稅335,413元，違反行政程序法第6條、土地法第196條及憲法第15條規定，並主張被告89年1月「紅毛港舊部落地區拆遷總需求計畫書」，已編列系爭27-1地號土地移轉時補償金預算，被告卻抑留不發放該筆補償金，爭執系爭土地之徵收處分失其效力，乃訴請確認系爭土地徵收案無效云云。

核原告爭執之事由，係就行政院78年7月10日台（78）內地字第723166號函准予徵收土地及土地改良物，經被告所屬地政處以78年7月27日高市地政四字第15244號公告之徵收處分，是否因被告扣除土地增值稅及因27-1地號地上改良物未依被告89年1月「紅毛港舊部落地區拆遷總需求計畫書」發放補償金而失其效力。

是依其主張為原徵收處分有向後失效事由，為徵收之法律關係是否存在或不存在之問題，尚非原徵收處分有自始、當然不生效力，則原告訴請確認原徵收處分無效，其訴訟類型已有未合。

又本院於99年11月30日準備程序闡明原告是否為訴訟類型轉換，原告仍主張提起確認徵收處分無效訴訟，從而，原告訴訟種類即有錯誤，為欠缺權利保護必要。

再者，原告亦非指摘原徵收處分有行政程序法第111條第1至6款規定「1.不能由書面處分中得知處分機關者。

2.應以證書方式作成而未給予證書者。

3.內容對任何人均屬不能實現者。

4.所要求或許可之行為構成犯罪者。

5.內容違背公共秩序、善良風俗者。

6.未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」

各款所定情事及有同條第7款明定之一望而知重大瑕疵情形，是依其主張均非屬首揭當然無效事由，從而，原告訴請確認原徵收公告無效，為顯無理由。

（三）又按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」

為行政訴訟法第7條所明定。

而行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。

故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。

本件原告並依行政訴訟法第7條規定，訴請被告應准原告依原土地徵收補償價額收回其土地（99年11月30日準備程序筆錄），惟原告訴請原確認徵收處分無效，既應予駁回，則其依行政訴訟法第7條合併請求被告為其他財產給付即准原告依原土地徵收補償價額收回其土地部分，揆諸上開說明，即失所附麗，應併予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 1 月 20 日

書記官 洪 美 智
附表：
原 告 王天文 住高雄市小港區鳳林路80巷1之14號
王泰霖 住同上
江王壤 住高雄市小港區山明里32鄰松義街251號
王金蓮 住高雄市林園區港嘴里6鄰港嘴二路136巷
17號