高雄高等行政法院行政-KSBA,99,訴,484,20110120,1

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第484號
100年1月6日辯論終結
原 告 南亞塑膠工業股份有限公司
代 表 人 吳欽仁
訴訟代理人 蔡金保 律師
被 告 雲林縣政府
代 表 人 蘇治芬 縣長
訴訟代理人 王永亮
上列當事人間毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年7月27日環署訴字第0990026414號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告所屬麥寮總廠二異氰酸甲苯廠(下稱二異氰酸甲苯廠)從事化學品製造業，為使用及貯存行政院環境保護署(下稱環保署)公告列管之毒性化學物質「二異氰酸甲苯」之運作人，該廠於民國98年11月18日上午9時21分發生二異氰酸甲苯化學製造程序(M01製程)無法有效收集，導致光氣(COCL2)外洩事故，原告卻遲至同日上午11時12分才報知主管機關。

另被告所屬環境保護局(下稱雲林縣環保局)於同年11月27日上午11時30分派員前往稽查，發現事故當時該廠鹼洗塔排放口偵測器讀值為300ppb，另設置於光氣密閉室內8支偵測器有5支沒有讀值(未正常操作)，有3支讀值超過法規標準，其中1支偵測器讀值高達2ppm。

又稽查發現該廠於光氣密閉室內未裝設光氣遮斷裝置以有效阻斷光氣，致光氣迴流至卸放閥法蘭洩漏及鹼洗塔未能有效處理致排放出口，隨風逸散至周界外之環境，並造成包商及員工共40人送醫。

被告據以核認原告違規情節重大，違反毒性化學物質管理法第24條第1項(原處分漏載項次，訴願決定補正)規定，爰依同法第32條第6款(原處分漏載款次，訴願決定補正)之規定裁處新台幣(下同)500萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)查被告於98年11月18日當日開立稽查紀錄單載明「本件依空氣污染防制法處理，並當場命令停工」，及98年11月25日以府環空字第0983668259號開立停工函文，已具備行政處分之效力，不因被告嗣又以99年3月12日府環空字第0993662013號開立之停工函文，其製作或送達在99年3月8日府環衛字第0993661067號裁處書(罰鍰500萬元)之後而受影響，故本件500萬元罰鍰有一事二罰之爭議。

(二)按行政罰法第24條第1項、第2項之立法說明略以：「一、本條規定一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰時之法律效果，所謂一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰，例如○○○區○○道路兩旁附近燃燒物品，產生明顯濃煙，足以妨礙行車視線者，除違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，應依同法第60條第1項處以罰鍰外，同時亦符合道路交通管理處罰條例第82條第1項第2款或第3款應科處罰鍰之規定。

因行為單一，且違反數個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，故僅得裁處一個罰鍰，爰為第1項規定，並明定依法定罰鍰額最高之規定裁處及裁處最低額之限制。

二、違反行政法上義務行為，依所違反之規定，除罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰時，因處罰之種類不同，自得採用不同之處罰方法，以達行政目的，故於沒入或其他種類行政罰，除其處罰種類相同，不得重複裁處外，依本法第31條規定，應由各該法令之主管機關依所違反之規定裁處。

．．．四、參考刑法第55條、司法院釋字第503號解釋、德國違反秩序罰法第19條。」

足徵是否重複處罰，必須從行為數、處罰種類及行政目的加以審酌。

（三）本件有一行為二罰之違誤：１、由空氣污染防制法第23條、第77條及毒性化學物質管理法第16條第3項、第4項、第19條、第24條等規定觀之，兩法不論在防制措施或事後報告之規定上均屬雷同，僅係防制範圍大小之別（毒性化學物質可以含括空氣污染），行政法上之義務則一。

本件麥寮總廠發生毒性化學物質光氣洩漏之意外，造成員工及包商送醫治療之結果，起因鄰二氯苯噴濺，光氣伴隨揮發，致偵測器讀值超過法規標準，光氣迴流至卸放閥法蘭洩漏及鹼洗塔未能有效處理致排放出口，隨風逸散至周界外之環境，乃一設備故障所產生之連鎖反應，為一整體之因果關係，應屬法律上之一行為，同時觸犯空氣污染防制法及毒性化學物質管理法規定之法規競合；

同時違反毒性化學物質管理法第16條、第19條（此部分未在處分理由及法令依據內）及第24條規定之法條競合。

２、空氣污染防制法第1條及毒性化學物質管理法第1條規定，參以其立法目的係參照相當於環境法總則之環境基本法第1條規定，顯見2法規之目的，均在於維護國民健康與環境永續。

又空氣污染防制法第56條第2項載明對於「情節重大」之裁罰，其處罰規定除了科處罰鍰外，並有令限期改善；

屆期不改善，或情節重大者，得令其停工或停業；

必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證。

顯見停工或停業之處分，其嚴厲程度超過科處罰鍰，處以停工之處分，除了對原告造成嚴重之經濟損失，停止污染源之排放阻斷對於環境繼續造成污染，回復環境之涵容能力，維護國民健康，顯然已經足以達成行政目的，被告既已裁處停工之處分，應無再就罰鍰部分科處最高額度之理，否則即有重複評斷之違誤。

３、由空氣污染防制法第56條與毒性化學物質管理法第32條之規定觀之，其對於本件事故之處罰種類應屬相同；

且該2法條之規定，均與行政罰法第24條之立法說明所例示之違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，應依同法第60條第1項之處罰相同，即均無罰鍰與停工併科之規定，罰鍰與停工僅係處罰程度輕重之別，主管機關雖均有數種行政罰之科處可以選擇，參照行政罰法第24條之立法說明，僅能在罰鍰或停工間擇一科處，與沒入得予併科之性質顯非一致。

４、重複處罰發生之情況，可以區分為同一機關或不同機關同時、前後2次裁罰之情形，就同時裁罰之情形，因有2以上之行政處分，在同一機關基於相同行政目的考量下，須存在複數行為，重複處罰始具正當性；

於不同機關相異行政目的要求下，始有行政罰法第24條立法說明所指「得採用不同之處罰方法，以達行政目的」之適用；

至於前後2次裁罰之情況，特別是在同一環保機關所為之裁罰，囿於環境法規之交錯編織、環環相扣，而處罰之種類，依上所述通常即有罰鍰、限期改善、命令停工、停業、勒令歇業及廢止許可證等，如放任重複處罰，法律秩序勢必處於長期不安定，何時才是終局處罰不得而知，行為人無從預測、期待，顯與民主法治國之原則相背馳。

５、本件再行裁處500萬元罰鍰既有一行為二罰之違誤，則500萬元罰鍰之裁罰即應撤銷，如能再依較重處罰之法規做出罰鍰處分，則憲法第16條訴訟權保障所衍生之不利益變更禁止規範不啻形同具文。

(四)原處分裁處最高額度之罰鍰應有濫用或怠於裁量之情形：１、本次事故及處理情形如下： (1)98年11月18日9時21分鹼洗塔出口偵測器作動發出聲響及燈號閃爍。

9時27分派員工進入光氣密閉室查看，發現鄰二氯苯混合光氣洩漏，隨即啟動緊急應變機制，開啟蒸汽幕及水霧。

9時30分監控人員以電話緊急通報相鄰廠處及各單位。

9時45分主辦及值班人員穿著A級防護衣進入密閉室關閉混合器B套手閥及卸放閥加鎖並派員於下風處道路進行交通管制；

下風處台塑鹼廠立即全廠廣播疏散並要求人員集中至控制室。

9時47分由控制室MCC盤將鄰二氯苯泵浦P700-14B及光氣泵浦P700-O2B強制斷電。

9時48分緊急將密閉室排氣切換到製程鹼洗系統除毒。

10時25分台塑鹼廠進一步要求所有廠商停止施工並撤離該廠。

10時45分主辦人員進入密閉室確認鄰二氯苯管線已不再洩漏。

11時確認找到密閉室洩漏源進行遮斷現場已獲控制。

8名員工送醫務室觀察。

11時3分密閉室外已無光氣讀值，通知鄰廠解除警報。

11時12分向雲林縣環保局通報。

11時45分向中檢所通報。

12時25分再次進入密閉室，確認已無洩漏。

11月19日上午0時5分光氣密閉室內殘留鄰二氯苯抽除至53加侖桶存放，共抽除19桶約3.8噸完成。

11月19日12時30分善後復原會議，確定結論為：光氣密閉室內殘留鄰二氯苯回收19桶約3.8噸、地面殘液使用吸油棉處理收集25包約500KG、空氣品質監測現況光氣讀值為零或無、密閉室內光氣濃度需持續監控、3天內須完成初步事故調查處理速報、14天內須完成提報總結事故調查處理結報相關資料。

(2)11月20日提送初步事故調查處理速報。

(3)11月26日在雲林縣環保局召開二異氰酸甲苯廠光氣洩漏事故審查會。

２、由上開原告處理經過足證，二異氰酸甲苯廠於98年11月18日上午9時21分發生毒性化學物質光氣洩漏事故，原告基於安全職責，隨即啟動緊急應變措施，進行交通管制、人員疏散、送醫檢查、光氣中和、設備查漏與止漏等緊急處置，立即將洩漏事故影響控制在最低限度，避免員工及包商受傷，因而通報逾時，並非不作為而放任事態之擴大，加上鄰近鄉民長期以來對於原告公安之重視程度，原告更不敢有遮掩毒災事故之心。

從而，被告對於情節重大之認定除未憑證據、未經調查即濫用裁量外，亦有違行政程序法第9條所示「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之規定。

３、環保署制定有違反毒性化學物質管理法處罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準），違反第16條第3項之規定，依同法第34條處罰，其數量加權A＝1、運作量加權，達大量運作基準B＝l.1、違規次數加權l次N＝1之規定，罰鍰額度計算A×B×N×l0萬元＝11萬元；

違反第19條第1項之規定，依同法第32條第4款處罰，其數量加權A＝1、違規次數加權l次N＝l，罰鍰額度計算A×N×100萬元＝100萬元；

違反第24條之規定，依同法第32條第6款處罰，其數量加權A＝1、運作量加權，達大量運作基準B＝l.1、違規次數加權l次N＝l，罰鍰額度計算A×B×N×l00萬元＝110萬元。

原處分逕行處以500萬元，顯屬違反上開平等原則，對於原告施以不當之差別對待。

(五)本件應非相當於情節重大之災害：１、關於情節重大之立法定義，環境基本法、空氣污染防制法、毒性化學物質管理法及災害防救法均無明文，而由水污染防治法第73條規定觀之，應屬故意或重大過失之行為始為情節重大加重處罰之根據。

則本件於98年11月18日上午發生鄰二氯苯噴濺，光氣伴隨揮發之意外，源自設備故障所產生之連鎖反應，原告立即採取必要之防護、應變、清理等處理措施，全力積極搶救，並未放任事態擴大，應無情節重大加重處罰之依據。

２、本次事故並未勞動環保署成立中央災害應變中心，被告所為重大災害之主張似嫌無據。

雖陸續有40名員工及包商至醫務室檢查，然其中23人馬上回到工作崗位，其餘8人送二林彰化基督教醫院、9人前往嘉義長庚醫院檢查皆屬正常，該40人均屬原告公司之員工或包商，原告基於安全考量，特別嚴謹、慎重處理，從就診狀況或診斷情形均可得知均屬輕微胸悶、咳嗽之情況，經檢查治療後，全數返回工作崗位，再續追蹤，亦無異狀，被告就此部分之認定，亦與證據不相符合等情。

並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以︰

(一)二異氰酸甲苯廠發生毒性化學物質光氣洩漏意外，起因於二異氰酸甲苯化學製造程序（M01製程）光氣（COCL2）無法有效收集導致外洩，經緊急排放至鹼洗設施，因鹼洗設施最大處理量不足，致排放至周界外之環境，並造成40人送醫治療；

此為一事，已違反空氣污染防制法第23條規定。

另原告於98年11月18日上午9時21分發生事故，卻遲至11時12分始通報被告環保局，此為另一事；

同時由於符合以下情形：因洩漏、化學反應或其他突發事故而污染運作場所周界外之環境，顯已違反毒性化學物質管理法第24條第1項規定。

又原告因不服被告99年3月12日府環空字第0993662013號函附裁處書所為之處分，提起訴願，業經環保署99年9月15日環署訴字第0990042233號訴願決定：原處分撤銷。

亦即被告所為之罰鍰，僅有99年3月8日府環衛字第0993661607號函之500萬元罰鍰，已無二罰之情形，則一事二罰之爭議已不存在。

(二)由空氣污染防制法第56條及毒性化學物質管理法第32條第1項規定觀之，空氣污染防制法之規定，係處以罰鍰處分後可再處停工、停業或後續之廢止其操作許可證或令其歇業之處分；

而毒性化學物質管理法之規定，係處以罰鍰處分後可再處停工、停業或後續之勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證之處分。

由此可知，不同類型之行政處分並非不可並行，並無原告所訴「原處分機關既已為最嚴厲之停工行政處分，即應不得再行處以罰鍰」之情形。

(三)依行政罰法第24條第1項、第31條第2項規定，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高之規定裁處，並應由該法定罰鍰最高之主管機關管轄（裁處）之。

倘由「法定罰鍰額較低」之主管機關先予受理，即生管轄錯誤之問題。

其未裁處者，即應將案件移送；

其誤為裁處者，倘未提起行政訴訟，而未經行政法院判決維持確定，縱該科處罰鍰處分確定，亦不發生既判力，行政機關仍可改依較重處罰之法規作成罰鍰處分，而原先從輕處罰之處分則因並非適法，應由權責機關撤銷。

（最高行政法院94年度判字第1992號、第1341號、第901號判決參照）。

有關停工部分是否影響本次裁處之效力，假若認定「未做好污染防制措施致光氣外洩」與「光氣外洩未立即採取緊急防治措施，並至遲於1小時內報知主管機關」為同一行為，則因處罰種類不同依行政罰法第24條第2項規定，仍得依各該規定併為裁處，以達處罰目的。

若認定為2不同之行為，則依行政罰法第25條亦得分別處罰。

因此不論是否為同一行為，被告依法裁處500萬元罰鍰為最重處罰且處罰種類有別於停工，將不因98年11月25日府環空字第0983668259號函停工處分及99年3月12日府環空字第0993662013號函15萬元罰鍰並停工處分，而撤銷。

(四)毒性化學物質管理法第32條授權主管機關科處罰鍰之額度為100萬元以上500萬元以下，故被告據此作成500萬元罰鍰之處分並無「裁量逾越」之情形。

另依98年12月21日召開「98年南亞光氣洩漏事故」空氣污染及毒性化學物質審查及檢討會意見補正說明略以：「5.密閉系統於事故發生時NH3阻絕系統並沒有啟動，其原因有待確認。

答A：因事故發生至處理結束僅27分鐘，誤判所洩漏量並不到使用氨氣幕時機，．．．。」

該報告表示事故處理僅花了27分鐘，而二異氰酸甲苯廠於98年11月18日上午9時21分發生毒性化學物質光氣洩漏事故，環管中心及相鄰各廠於9時30分接獲通知，10時45分確認ODCB管線已不再洩漏，11時3分解除警報，11時12分麥寮總廠向被告環保局通報。

從事發到通報歷時1小時51分，知悉發生事故之單位有TDI廠、環管中心、鹼廠、VCM廠、檢驗中心、AO廠、PVC廠、運轉處、公用一廠、2EH廠、ECH廠等11廠處，卻無1人在將近2小時內進行通報？且該廠事發10分鐘後即通知環管中心及相鄰各廠，卻無暇通知被告環保局？環管中心在第一時間就接獲通知，卻沒進行相關之通報作為，加上二異氰酸甲苯廠設有毒性化學物質專業技術管理人員，應熟知法規之最低要求，卻遲不通報，應可合理懷疑其有隱匿不報、故意違犯之情形。

再審酌該次事件所生之影響：其光氣洩漏事故，已達毒性化學物質災害中央災害應變中心成立之條件，符合毒化物防救計畫附件十二、毒化物標準作業規定所述情形，加上此次事件動用環保署督察總隊、中區督察大隊、中區勞動檢查所、環保署諮詢中心、毒災應變隊雲林隊、二林彰化基督教醫院、嘉義長庚醫院、被告相關單位等社會成本，並造成40人送醫，雖原告主張此40人檢查皆正常並檢具證明，但此40人受光氣洩漏影響而有胸悶、咳嗽、嘔吐等症狀乃不爭之事實。

同時考量受處罰者之資力：依工業技術研究院「南亞化工TDI廠光氣洩漏異常說明及調查分析」，該廠光氣處理能力僅60％，洩漏時之緊急處理能力明顯不足；

台塑集團為台灣石化企業龍頭，麥寮總廠為台灣最大二異氰酸甲苯製造廠，豈有不知處理能力不足之理；

故可合理認為麥寮總廠乃為節省成本，犧牲了環境保護與人民健康福祉。

同理，從原告起訴狀主張原告基於安全職責，隨即啟動緊急應變措施，避免員工及包商受傷，因而通報逾時，並非不作為而放任事態之擴大等語亦可認為其為節省人事成本，刪減人力，致災害發生時無法有效應變處置。

防止洩漏與洩漏時之緊急應變，本為法律規定乃運作廠商之職責，原告為台塑集團關係企業之一，資力雄厚眾所皆知，明知處理能力不足卻不補充人力設備，災害發生時又隱匿而遲不通報，更造成40人送醫之廣大影響，故被告依法裁處最重罰鍰並無不當，亦未違反行政罰法第18條第1項之規定。

(五)裁量基準僅就運作毒性化學物質數量、運作量、違規次數等通用事項進行加權，並未考量單一法規之差異性，如污染所造成之危害範圍及影響程度、花費之社會成本、延遲通報之理由等。

按毒性化學物質光氣為第一類（化學物質在環境中不易分解或因生物蓄積、生物濃縮、生物轉化等作用，致污染環境或危害人體健康者）與第三類（化學物質經暴露，將立即危害人體健康或生物生命者）毒性化學物質。

僅短暫接觸大於25ppm即有危險，大於50ppm將可能造成死亡。

原告所訴「皆無人受傷而需接受治療」，似完全忽視40個受害者與其家屬在事發當時之感受。

次按主管機關裁量權之行使，若一般案件自可依照裁量基準，但二異氰酸甲苯廠光氣洩漏事故為重大之災害，主管機關以個案來衡量，基於法律授權，處以最重之罰鍰，並無原告所訴「裁量濫用」與「裁量怠惰」之情事。

被告認為本件二異氰酸甲苯廠光氣洩漏事故，係基於一連串公安管理錯誤，致發生危害人體健康與影響周邊環境之災害事件，應不足以認定為典型案件。

被告斟酌其所犯下列缺失：(1)延遲1小時51分才通報主管機關，(2)光氣洩漏影響鄰近工廠與員工40人，(3)光氣密閉室未裝設光氣遮斷裝置，(4)緊急處理之鹼洗塔容量不足，(5)洩漏時偵測器未正常操作（光氣密閉室內8支偵測器5支沒讀值）；

處以最高額罰鍰並無不當。

反之，若僅依上開裁量基準所列：運作毒性化學物質數量加權、運作量加權、違規次數加權，這些量化數據進行裁量，而不斟酌其他要素（如危害範圍、危害程度、社會成本、故意或過失等）逕為裁處，行政機關才有裁量怠惰之情形。

(六)另毒性化學物質管理法雖無規定情節重大之定義，綜觀各環境基本法如空氣污染防制法第82條、水污染防治法第73條、廢棄物清理法第60條等規定，對於情節重大之定義，皆有類似規定「其他經主管機關認定者」，即對於污染環境或影響人體健康之情形，主管機關有裁量之權。

且原告二異氰酸甲苯廠光氣洩漏事故亦符合空氣污染防制法第82條第1項第5款：「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質者。

」及第6款：「排放之空氣污染物中含有毒物質，有危害公眾健康之虞者。」

情節重大之情形，則被告依法或依職權認定其情節重大並無不當等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告99年3月12日府環空字第0993662013號執行違反空氣污染防制法案件裁處書、被告99年3月8日府環衛字第0993661067號執行違反毒性化學物質管理法案件裁處書、雲林縣毒性化學物質稽查工作單、空氣污染稽查紀錄工作單等影本附原處分卷可稽，應堪認定。

兩造之爭點在於被告另以原告違反空氣污染防制法第23條規定，依同法第56條及第57條規定處原告15萬元罰鍰並命停工，得否再依毒性化學物質管理法第24條第1項及第32條第6款規定處原告500萬元罰鍰？被告是否僅得依裁量基準計算本件罰鍰額度？被告對原告為最高金額之罰鍰有無裁量濫用或怠惰？經查：

(一)按「(第3項)第1類至第3類毒性化學物質運作人應積極預防事故發生，於事故發生時，負責採取必要之防護、應變、清理等處理措施。」

「(第1項)第1類至第3類毒性化學物質之運作過程中，應維持其防止排放或洩漏設施之正常操作，並備有應變器材。」

「(第1項)毒性化學物質，有下列情形之一者，運作人應立即採取緊急防治措施，並至遲於1小時內，報知直轄市、縣（市）主管機關：一、因洩漏、化學反應或其他突發事故而污染運作場所周界外之環境。

二、於運送過程中，發生突發事故而有污染環境或危害人體健康之虞。

」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並令其限期改善；

屆期不改善者，得令其停工或停業；

必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：‧‧‧四、違反第19條第1項規定或依同條第2項所定辦法中有關應變器材、偵測與警報設備之設置、構造、操作、檢查、維護、保養及校正之管理規定而污染環境。

‧‧‧六、違反第24條第1項、第2項規定；

違反第3項規定且污染環境；

未依同條第4項規定負責清理。」

「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令其限期改善；

屆期不改善者，得令其停工或停業；

必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：‧‧‧四、違反依第16條第2項所定辦法中有關保險標的、保險契約項目、最低保險金額、保險內容及文件保存之管理規定或違反第3項未積極預防致發生事故。」

為毒性化學物質管理法第16條第3項、第19條第1項、第24條第1項、第32條第4款、第6款及第34條第4款所明定。

又環保署95年12月29日環署毒字第0950103636號函公告修正「列管毒性化學物質及其運作管理事項」其附表一「公告之毒性化學物質一覽表」明定「二異氰酸甲苯」(列管編號：074。

分子式：C9H6O2N2)為列管第3類毒性化學物質。

(二)經查，原告從事化學品製造業，為使用及貯存環保署公告列管之毒性化學物質「二異氰酸甲苯」之運作人，系爭二異氰酸甲苯廠於98年11月18日上午9時21分發生二異氰酸甲苯化學製造程序（M01製程）無法有效收集，導致光氣(COCL2)外洩事故，原告卻遲至同日上午11時12分才報知主管機關。

另雲林縣環保局於同年11月27日上午11時30分派員前往稽查，發現事故當時該廠鹼洗塔排放口偵測器讀值為300ppb，另設置於光氣密閉室內8支偵測器有5支沒有讀值(未正常操作)，有3支讀值超過法規標準，其中1支偵測器讀值高達2ppm。

又稽查發現該廠於光氣密閉室內未裝設光氣遮斷裝置以有效阻斷光氣，致光氣迴流至卸放閥法蘭洩漏及鹼洗塔未能有效處理致排放出口，隨風逸散至周界外之環境，並造成包商及員工共40人送醫等情，為原告所不爭，並有雲林縣毒性化學物質稽查工作單、空氣污染稽查紀錄工作單、送醫人員資料、診斷證明書、就醫證明書等影本附卷（訴願卷第54、55、72、73頁、本院卷第70-84頁）可稽，則原告違反毒性化學物質管理法第24條第1項規定，洵堪認定，被告依同法第32條第6款規定裁處原告罰鍰，核無不合。

(三)次按「(第1項)一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。

但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。

(第2項)前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。

但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」

為行政罰法第24條第1項及第2項所規定。

本次原告二異氰酸甲苯廠光氣洩漏之同一事故，另經被告以原告違反空氣污染防制法第23條規定，依同法第56條規定裁處原告罰鍰15萬元並命停工乙節，固有被告99年3月18日空氣污染稽查紀錄單、98年11月25日府環空字第0983668259號函、99年3月12日府環空字第0993662013號函及所附裁處書附卷（訴願卷第72、80、76、77頁）可稽，惟原告不服，針對被告99年3月12日府環空字第0993662013號函提起訴願，經環保署99年9月15日環署訴字第0990042233號訴願決定將原處分撤銷，責由被告另為適法處分，決定之理由為原告系爭光氣外洩為單一行為，同時構成違反毒性化學物質管理法第24條第1項及空氣污染防制法第23條第1項規定，而毒性化學物質管理法第32條之法定罰鍰額度為100萬元以上500萬元以下罰鍰，空氣污染防制法第56條第1項關於工商廠場之罰鍰額度為10萬元以上100萬元以下，既然被告已依法定罰鍰額度較高之毒性化學物質管理法第32條第6款規定裁處原告500萬元罰鍰，其復依空氣污染防制法第56條規定裁處原告15萬元罰鍰，違反行政罰法第24條第1項、第2項規定，爰將有關空氣污染防制法罰鍰處分撤銷；

至於命令停工部分則因被告前以原告違反勞工安全衛生法第27條及98年度勞動檢查方針等相關規定為由，先於98年11月19日命原告立即停工，復依空氣污染防制法第56條規定以98年11月25日府環空字第0983668259號函命原告停工，則被告再以99年3月12日府環空字第0993662013號函命停工，如此一來，被告前後3次停工處分，處罰種類相同，其中後2次停工處分是否符合行政罰法第24條第2項規定，即非無疑等為由將被告99年3月12日府環空字第0993662013號函命原告停工之處分予以撤銷，有該份訴願決定書影本附卷（本院卷第115頁）可資對照。

因此，被告對原告依空氣污染防制法所為罰鍰處分既經撤銷而不存在，則被告適用法定罰鍰額度較高之毒性化學物質管理法所為本件罰鍰處分即無違反行政罰法第24條第1項規定。

至於被告依其他法律對原告之停工處分為罰鍰以外之其他種類行政罰，依行政罰法第24條第2項規定可以與本件罰鍰處分併存，並無重複處罰問題。

原告主張被告既另依空氣污染防制法規定裁處原告15萬元罰鍰及停工處分，其中停工處分即足以達行政目的，且原告已受空氣污染防制法之罰鍰處分，被告就同一行為再依毒性化學物質管理法處原告罰鍰，為重複處罰，違反行政罰法第24條第1項及第2項規定云云，並非可取。

(四)又行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許。

是行政機關基於法律授權裁量之意旨及行使裁量權之需要，而訂定裁量基準時，其除作原則性或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨（司法院釋字第423號解釋意旨參照），以達具體個案之正義。

而立法機關制定法律之目的，乃在於實現正義公平，面對大量的裁量案件，行政機關制訂裁量基準，列明典型的狀況與相應的效果，以使實際決定機關有所依循，因而得提高行政效率並減少相同情節事件卻有不同效果的規範不穩定與不公平情形，惟這種裁量行使的一般性規則，仍然是依抽象性之「典型案件」為適用對象，而無法及於所有的現實樣態；

故為符合授權法律規定之應依個案決定的裁量要求，裁量基準不應被理解為得作為「唯一」或「絕對」的判斷依據，而必須留給實際決定機關在面對「非典型」案件時，得有衡量原先裁量基準未納入考量但與立法目的及個案正義實現有關的情事，是以在抽象的類型化標準外，必須容許事務本質上無法適當歸入類型的個案特殊情形的存在，而予以不同的處理。

系爭裁量基準（見本院卷第22-35頁）設定之罰鍰額度計算方式，祇是以法定最低罰鍰額度乘以毒性化學物質之數量、運作量及違規次數為公式，其顯然未就運作毒性化學物質洩漏之個案規模及影響程度等特殊情節予以納入。

本件被告考量毒性化學物質光氣為第一類（化學物質在環境中不易分解或因生物蓄積、生物濃縮、生物轉化等作用，致污染環境或危害人體健康者）與第三類（化學物質經暴露，將立即危害人體健康或生物生命者）毒性化學物質，其中毒警示性很低，10ppm下30分至60分鐘即可致命，甚至在1.25至2.5ppm下暴露較長時間亦可造成有害效應，換言之，任何暴露都很危險，有被告提出之物質安全資料表及毒性化學物質災害防救查詢系統案例可佐（本院卷第158-164頁），而原告之二異氰酸甲苯廠為頗具規模之毒性化學物質運作廠，本應積極預防事故發生，尤應於事故發生後1小時內通報主管機關，然其不僅光氣密閉室未裝設光氣遮斷裝置，緊急處理之鹼洗塔容量不足，洩漏時偵測器未正常操作（光氣密閉室內8支偵測器5支沒讀值），且本次事故造成40人送醫，核已屬災害防救法及中央災害應變中心作業要點第4點第12款所定估計15人以上傷害之重大災害，惟原告卻於事故發生後延遲1小時51分才通知主管機關，使主管機關無從掌握災情及時應變，縱令原告在隱而未報時間自行處理事故且送醫人員事後並無重大傷亡，衡情乃屬幸運，尚難以此結果主張其與一般事故相同。

是以被告基於主管機關之裁量權，綜合本件之特殊情節，認為本件乃有別於一般事故之重大事故，如僅以裁量基準計算原告罰鍰額度，顯然失衡，無法達到前引毒性化學物質管理法之立法目的，乃處原告以最高罰鍰500萬元，並未逾越法定裁量範圍，亦未違反比例原則、平等原則及行政自我拘束原則，揆諸上開說明並無不合。

原告主張本件意外，源自設備故障所產生之連鎖反應，原告立即採取必要之防護、應變、清理等處理措施，全力積極搶救，並未放任事態擴大，而送醫人員事後已無大礙，故本件情節並非重大，被告未依裁量基準計算罰鍰額度，卻處原告最高罰鍰，有裁量怠惰及濫用之違法，並無可取。

五、綜上所述，原告之主張並不可採。原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事實已臻明確，兩造其餘主張與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 100 年 1 月 20 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 吳 永 宋
法官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 1 月 20 日

書記官 涂 瓔 純