高雄高等行政法院行政-KSBA,99,訴,650,20110127,1

高雄高等行政法院裁定
99年度訴字第650號
原 告 陳招弟
陳益昌
陳韻如
陳文吉
陳 純
兼 共 同
送達代收人 陳萬生
被 告 交通部公路總局第三區養護工程處
代 表 人 鄧文廣 處長
訴訟代理人 陳琪苗 律師
上列當事人間土地徵收事件，原告不服交通部中華民國99年10月22日交訴字第0990054732號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按人民因中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，固得依法提起訴願，惟所謂行政處分，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言；

至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。

又原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

二、原告起訴略以：（一）被告於民國70年間辦理高雄縣大寮鄉（現合併改制為高雄市○○區○○○○路拓寬工程，奉准徵收範圍內高雄縣大寮鄉○○段778號土地（下稱系爭土地），係原告之被繼承人陳壬癸所有（重測前為大寮鄉○○○段1601-2地號），於用地徵收清冊逕行認定為原12公尺內之既成道路，現已拓寬使用。

原告於99年7月1日向行政院提出異議，陳情系爭土地是鳳林公路拓寬部分，並非既成道路，請求確認非既成道路之事實，被告於99年8月4日以三工用字第0990325355號函文（下稱系爭函文）復原告：「查依土地登記簿記載，案內坐落高雄縣大寮鄉○○段778地號土地，係總登記為道地目之既成道路，土地總登記由地政機關依據土地法規程序辦理；

復依土地法第43條規定：『依本法所為之登記，有絕對效力。』

上開土地於70年間拓寬高雄縣鳳林公路時，即為原12公尺寬度內之既成道路．．．。」

並附系爭土地之土地登記謄本作為依據，惟其認定與事實不符。

又用地徵收土地清冊，由需地機關依據法律規定及依據土地「地目」和其產權之依歸而以職權認定之，本件需地機關於用地徵收清冊上逕行認定系爭土地為鳳林公路原12公尺寬度內之既成道路，原告於99年7月1日向行政院陳情系爭土地為鳳林公路拓寬部分，非既成道路，請求認定非既成道路之事實。

依高雄縣政府（現合併改制為高雄市政府）98年12月10日府建都字第0980306938號函說明三「應請該道路主管機關交通部公路總局第三區養護工程處查明旨揭地號土地是否坐落該公路拓寬之範圍內，如是則非既成道路，否則為既成道路。

」是以，原告針對系爭土地並非日據時期既成道路之事實，於99年7月1日第1次陳情行政院請求確認系爭土地並非既成道路，與91、93至98年行政訴訟標的無關，且91、93至98年行政訴訟未曾對系爭土地是否為「日據時期之既成道路」作判決或最終判決。

（二）又被告系爭函文依土地登記簿記載以土地總登記地目登記為「道」及土地法第43條規定，單方面將非既成道路之系爭土地認定為於70年間辦理高雄縣大寮鄉○○○路拓寬工程拓寬時即為原12公尺寬度內之日據時期既成道路，以公用地役關係繼續使用，已嚴重侵害原告財產權，合於訴願法第3條第1項、行政訴訟法第4條第1項、行政程序法第92條第1項及司法院釋字第423號解釋意旨，且被告於系爭函文認定系爭土地為日據時期之既成道路，否准「並非既成道路」之請求事項，符合「行政機關對於人民請求之事項，雖未具體准駁之表示，但其敘述之事實及理之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的（最高行政法院77年度判字第2054號及第1519號裁判參照）。

系爭函文即有發生直接對外之法律效果，而非僅為事實之陳述，應屬上開法律定義之行政處分無疑，交通部訴願決定竟謂非行政處分而為訴願不受理之決定，其訴願決定態度偏頗，侵害人民財產權甚鉅。

（三）合併改制前高雄縣政府為既成道路認定之主管機關，依據監察院98年12月2日（98）院台業貳字第0980170672號函請既成道路認定之主管機關查明系爭土地是否為既成道路，經合併改制前高雄縣政府98年12月10日府建都字第0980306938號函復原告陳萬生並副知監察院函文已闡明系爭土地○○○區○○道路用地」，係屬依都市計畫法第48條規定應以徵收方式取得之公共設施保留地，及於說明三說明應請該道路主管機關即被告查明旨揭地號土地是否坐落該公路拓寬之範圍，如是則非屬既成道路，否則即為既成道路。

又依據合併改制前高雄縣大寮鄉公所98年12月28日大鄉建設字第0980035607號分區證明書記載，系爭土地係大寮鄉都市計畫（原都市計畫於63年8月22日公告實施）應徵收而未徵收之公共設施保留地。

足以證明系爭土地為公共設施保留地，其應徵收而未徵收之公共設施保留地，係鳳林公路拓寬部分之土地，非被告所謂之鳳林公路拓寬時，即為原12公尺寬度內之既成道路。

（四）再者，合併改制前高雄縣大寮鄉○○○路路段○道路度僅寬約11至12公尺左右，被告於70年間奉台灣省政府70年5月5日(70)府地四字第32890號函規定辦理鳳林公路拓寬工程徵收兩旁私有土地供道路拓寬為20公尺之用，依據地籍圖資料標示鳳林公路（合併改制前高雄縣大寮鄉忠義、光武村鳳林四路）係兩邊拓寬，並非單邊拓寬，請調閱徵收土地圖說（縣道與拓寬部份顏色不一樣，並列有徵收土地改良物位置）或建築物補償清冊，例如系爭土地旁邊同地段地號790及819號土地當時均蓋有房屋，例如合併改制前高雄縣大寮鄉○○○路309、307、305、303、301、299、279、275號房屋，70年間由十餘坪被拆除後，剩下3至4坪左右之屋主可作為佐證，及當時居住於系爭土地附近現住於高雄市○○區○○路○○○巷15號居民廖孟才亦可證明，足以證明系爭土地為拓寬部分，而鳳林公路原12公尺內道路亦不及於系爭土地，並非被告屢稱之原鳳林公路12公尺寬度內之既成道路，非常明確，而被告逕行認定為既成道路與事實不符。

系爭土地重測前為合併改制前高雄縣大寮鄉○○○段1601-2地號，日據時期地目為「田」，70年鳳林公路拓寬前均作為農業用途使用，並非縣道。

（五）復依都市計畫法相關規定，所謂「公共設施保留地」之定義：都市為適應都市未來發展之需要，依都市計畫程序預為劃設供各項公共設施使用之土地是為「公共設施用地」，其應開發而尚未開發之公共設施用地稱之為「公共設施保留地」。

公共設施保留地依內政部所頒「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」規定，土地所有權人僅得作有限度臨時使用等。

都市計畫預為劃設將來供新闢道路或道路拓寬使用之公共設施保留地，在道路未開闢或未拓寬前，地政機關均主動將其上開土地地目變更為「道」，並增設原地號之附號辦理獨立權狀，所有權狀地目均登記為「道」，如依照被告僅依土地登記簿登記為「道」而逕行認定為既成道路，以公用地役關係繼續使用，那麼全國千千萬萬筆未開發之公共設施保留地豈不是皆變為既成道路嗎？縱然土地於總登記時登記地目為「道」，仍難認為就是既成道路，以公用地役關係繼續使用。

被告系爭函文內容否准原告請求認定系爭土地並非日據時期之既成道路之請求事項，其認定與事實不符，系爭土地日據時期地目為「田」，70年鳳林公路拓寬前均作為農業用途使用，並非縣道，被告未依法行政其處分顯有違誤及交通部訴願決定有所偏頗，已侵害原告等財產權甚鉅等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、經查，本件原告於99年7月1日向行政院陳情被告70年辦理181線鳳林公路用地徵收事宜，有關系爭土地為鳳林公路拓寬部分，非既成道路，請求認定系爭土地非既成道路之事實，經行政院秘書處以99年7月7日院臺交移字第0990039416號函移文交通部，復經交通部以99年7月13日交總字第0990042810號函移文被告，經被告以系爭函文函復原告略以：「查依土地登記簿記載，案內坐落高雄縣大寮鄉○○段778地號土地，係總登記為道地目之既成道路，土地總登記由地政機關依據土地法規程序辦理；

復依土地法第43條規定：『依本法所為之登記，有絕對效力。』

上開土地於70年間拓寬高雄縣鳳林公路時，即為原12公尺寬度內之既成道路。

前經本處98年6月22日三工用字第0981004553號函復田端（詳附件1）等人在案。

旨揭陳情事由，經提起訴願、行政訴訟，復經交通部、高雄高等行政法院及最高行政法院判決駁回確定在案，本處亦於98年12月16日三工用字第0980338652號函（詳附件2）及99年2月10日三工用字第0990305267號函（詳附件3）復台端等人．．．」等語，有上開函文附於本院卷可稽。

而原告起訴狀所載之訴之聲明，係不服上開被告系爭函文，提起行政訴訟。

惟查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」

「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」

「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」

「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」

土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。

準此，系爭土地如有徵收必要，其徵收核准機關應為內政部，而補償機關為高雄縣政府（現合併改制為直轄市高雄市政府），被告僅係「需用土地人」之法律地位而已。

次查，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。

又查「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」

「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。」

「本自治條例所稱現有巷道指包括下列情形之一者：一、供公眾通行，具有公用地役關係，且其寬度達2公尺以上之既成道路。

二、未計入法定空地之私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書並經公證人認證切結。

三、未計入法定空地且法令容許得作為道路使用之都市土地及非都市土地經土地所有權人捐獻土地予縣府或轄管鄉○○○市○○○○道路使用，經依法完成土地移轉登記手續，且其寬度不小於6公尺，於工業區及丁種建築用地不小於8公尺。

四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之既成巷道（路），經縣府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。

五、於辦理都市計畫細部計畫變更前，依市地重劃實施辦法第28條規定所增設或加寬為8公尺以下之巷道，或依區段徵收實施辦法第15條規定所增設或加寬為10公尺以下之巷道。

六、經評議小組認定為現有巷道者。」

「現有巷道之改道或廢止，應向縣府申請，縣府應將廢止或改道之路段公告1個月，徵求異議。」

建築法第101條、合併改制前高雄縣建築管理自治條例第1條、第4條第1項及第7條第1項分別定有明文。

揆諸上開高雄縣建築管理自治條例第7條第1項明定現有巷道之主管機關為合併改制前高雄縣政府，則系爭土地是否為既成道路之認定，為合併改制前高雄縣政府之權責，被告僅係需用土地人之法律地位，並無認定既成道路之權限。

從而，被告既非成道路認定之權責機關，亦非核准徵收之主管機關，則其所為上開對原告之函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生認定系爭土地為既成道路之法律效果，自非行政處分，原告不得對之提起行政爭訟（最高行政法院93年度判字第545號判決參照）。

訴願決定以系爭函文非行政處分，而為不受理之決定，洵無不合。

原告提起本件行政訴訟，即屬起訴不備其他要件，自為法所不許，應予駁回。

又原告之訴，既經本院依程序駁回，其實體之主張，自無庸再予斟酌，併此說明。

四、爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 100 年 1 月 27 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 100 年 1 月 27 日

書記官 洪 美 智