高雄高等行政法院行政-KSBA,103,訴,519,20151210,1

高雄高等行政法院判決
103年度訴字第519號
民國104年11月26日辯論終結
原 告 陳富祥
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁
訴訟代理人 姬世明
塗瑤清
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 陳志宏
薛信男
沈力洋
上列當事人間農地重劃事件，原告不服行政院中華民國103年10月8日院臺訴字第1030150101號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

行政院中華民國103年10月8日院臺訴字第1030150101號訴願決定撤銷。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用由被告高雄市政府負擔2分之1，餘由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項︰按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。

．．．。

（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。

（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。

．．．。」

行政訴訟法第111條定有明文。

可知於原告起訴狀送達被告後，為免訴訟延滯，原則上不得將原訴變更或追加他訴。

但訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，則例外應予准許，以兼顧當事人之利益。

惟在當事人、訴訟標的均屬同一，僅訴之聲明有不完整之情形，原告就訴之聲明予以補正，使之完整明確者，則不涉訴之變更或追加。

經查，原告於起訴狀聲明第2項中，就被告高雄市政府（下稱高市府）部分，訴之聲明為：「撤銷高市府民國102年5月29日高市府地發字第10270723001號分配結果公告（下稱102年5月29日公告）．．．。」

，嗣於言詞辯論程序，就訴之聲明追加：「撤銷高市府103年3月19日高市府地發字第10301342200號函（下稱103年3月19日函）」，然高市府103年3月19日函係以高市府102年5月29日公告分配結果之原始處分，經訴願前之異議救濟程序審查後重新作成之決定，核屬同一行政救濟程序之原處分範圍（詳述理由六、㈠、2），訴訟標的並無變更，核係就起訴時不完足之聲明為補正，使之明確化，不涉訴之追加。

又退步而言，縱認訴之聲明已有不同，構成訴之追加，為其請求源於同一基礎之原因事實，請求之基礎不變，且被告無異議而為本案言詞辯論，揆諸上開規定及說明，原告此部分訴之追加，既不影響被告之防禦及訴訟之終結，自應准為訴之追加。

二、事實概要︰緣合併改制前高雄縣政府（下稱高縣府）勘選前高雄縣美濃鎮吉安地區為農地重劃區，依農地重劃條例第6條規定擬訂「高雄縣美濃鎮吉安農地重劃計畫書」報奉被告內政部於99年5月3日以內授中辦地字第0990724360號函（下稱99年5月3日函）核定實施農地重劃。

旋高縣府以99年5月13日以府地劃字第0990115167A號公告重劃計畫書、圖，並於同日以府地劃字第0990115167B號函通知該重劃區內土地所有權人。

嗣縣市合併後，被告高市府續辦農地重劃，乃依農地重劃條例施行細則第39條規定，於102年1月15日以高市府地發字第10270030600號函通知重劃區內土地所有權人，於102年1月24日召開「高雄市美濃區吉安農地重劃區土地分配結果公聽會」（下稱系爭公聽會），向土地所有權人說明該重劃區內土地分配情形並聽取相關意見。

嗣高市府於踐行公聽會程序後，依農地重劃條例第25條規定，以高市府102年5月29日公告及同日高市府地發字第10270723002號通知，公告土地分配結果各項圖冊暨通知各土地所有權人，公告期間自102年5月31日起至102年7月1日止，共計30日。

原告不服分配結果公告，提出書面異議（收件日期102年6月13日），案經被告高市府查處後，以102年6月25日高市地發配字第10270807100號函對原告為查處說明。

原告仍對前開查處不服，於102年7月10日再次提出書面異議，要求不採土地折價方式，而按原位置原面積分配，被告高市府乃發交農地重劃協進會調解。

被告高市府另以102年10月9日高市府地發字第10271423700號函請土地所有人辦理土地點交（下稱102年10月9日函）。

嗣經農地重劃協進會於102年8月13日調解不成，續由被告高市府於103年2月17日調處，因原告未到場，調處亦不成立。

被告高市府乃以103年2月21日高市府地發字第10370216300號函報請被告內政部裁決，經被告內政部於103年3月11日以內授中辦地字第1036650493號函（下稱103年3月11日函）裁決同意依被告高市府所擬建議，按原公告分配結果辦理，被告高市府乃以高市府103年3月19日函通知原告裁決結果。

原告不服，提起訴願，被告內政部認原告訴願書雖載明不服被告高市府103年3月19日函，然實質不服之標的為被告內政部103年3月11日函，爰移請行政院審理，經行政院以103年10月8日院臺訴字第1030150101號訴願決定（下稱系爭訴願決定）駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴主張略以︰

㈠、原告最先提起訴願係以行政法院裁定作為依據，又依訴願法第56條之規定，訴願之提起僅要求載明訴願機關、訴願請求及訴願事實理由，沒有要求文號。

又原告針對被告內政部99年5月3日函、被告高市府102年5月29日公告及102年10月9日函提起行政訴訟所需經過之訴願程序，已包含於對被告內政部103年3月11日函及被告高市府103年3月19日函所提起之訴願程序中，原告已踐行訴願先行程序。

㈡、高縣府於99年5月19日擬訂高雄美濃吉安農地重劃計畫書，假農地重劃協進會之名在計畫書九（五）項下寫下「農民負擔部分：經提本重劃區協進會議決通過由參加土地所有權人負擔，留設抵費地標售支應。」

然農地重劃委員未予審議，並無任何委員會會議記錄，內政部亦不審查，未經議決程序，即就美濃區公所計畫書逕予核定，侵害農民「選擇保農地，現金支付工程分配款」之權利。

嗣高雄縣市合併被告高市府續辦，突於102年1月15日通知在同年1月24日召開公聽會，復於同年5月29至7月1日不顧農民抗議下，公告未經土地所有權人認可的土地交換分配圖。

公告期間，原告於同年7月10日提出抗議不願更改原有土地，被告高市府交由農地重劃協進會於同年8月13日協調未果，因為問題在被告高市府不是地主間的協商。

被告高市府二次發文於103年2月17在區公所調解，由原公告主持人被告高市府所屬地政局副局長主持，原告認非農地重劃委員會審議並未與會，被告高市府於103年2月21日逕以函文送被告內政部。

被告內政部103年3月11日函裁決依高市府分配定案。

期間高市府以102年10月9日函將公告前原告土地點交給公告後地主，並掘為魚池，經原告查覺制止。

被告高市府回應：僅發文未點交，同意掘池人待重劃爭議處理後再辦理整地事宜。

㈢、政府機關受人民請託執行農地重劃應尊重土地所有權人應有權利之行使。

況且依農地重劃條例施行細則28條，土地交換如何辦理之分配原則並非一成不變，而係以「土地所有權人原有權利」為協議的依據。

農地重劃條例第22條農地分配方法是一種參酌的方式，條文以「應盡量」來執行這種分配，並無強制性，且該條第2項第2款已規定「原有鄰接公路之土地」不適用之，原告所有之農地臨路，並不適用此規定，是被告高市府在未經原告同意變更原告農地，確實侵犯原告土地所有權之違誤。

今被告高市府枉顧土地所有權人應有「可保留土地，支付現金而不負擔抵費地」之權利，自行進行土地交換、直接繪圖公告，農民並不知道土地分配原則，也未有土地交換協議，故此不為農民地主所認可之市府土地分配公告應予撤銷。

㈣、農地重劃條例規定之行政契約當事人為政府及重劃區農民。美濃吉安農地重劃計畫書公告卻以協進會取代農民，決議以農地折價給付工程費用，即屬不法。

又因無市府重劃委員會之審議，而造成文書造假的情形發生，高縣府未審查之「高雄縣美濃鎮吉安農地重劃計畫書」，被告內政部逕予核定，損及農民選擇保留農地、現金支付工程分配款之權利。

又農地重劃協進會不具地政、法律、農地政策、水利工程、財務等資訊及能力，並無決議權，只有擬議協調功能，並無土地重分配之權力，此觀諸農地重劃協進會設置辦法自明。

本案內部施政組識架構並未依農地重劃條例第3條組設農地重劃委員會，重劃計畫書內無審議紀錄，即報請被告內政部核定；

重劃經費籌措及重劃區負擔減免標準協調亦無紀綠，即發包施工；

重劃工程規劃設計及工程預算之審議亦無記錄，已完成無法使用之農用道路及水路；

重劃土地爭議之協調亦無記錄，即報請被告內政部裁定；

其他有關農地重劃之協調推動及輔導連繫亦無記錄，全由農地重劃協進會取代，於法自有違誤。

被告高市府以不具重劃農地所有權權能之協進會代議方式，取得16％農地折抵工程款之決議，經原告於農地分配公聽會後，查證區公所協進會會議資料，證實計畫引用不實內容。

區公所方以被告高市府答辯中陳述之方式於農地分配公告前補正，以完備其公告之法源依據。

㈤、美濃吉安農地重劃計畫書所提之農地重劃協進會決議為假，故該計畫以後之行政處分均應撤銷。

縱農地重劃協進會決議為真實，亦無權決議農地所有權人農地權能之行使。

既然計畫書為無效之計畫，公聽會自然依法無據，公告之行政作為應予撤銷。

又被告內政部為農地重劃中央主管機關，依行政程序法迴避原則不得承包工程，事實上農地重劃工程由其工程處承包。

依地方自治法中央除核定補助款並依法釋義督導外無決定權。

況未經高雄市美濃吉安農地重劃委員會審議之計畫，被告內政部卻逕予核定，容有逾越權限、濫用權限之違誤。

至於被告高市府則為地方主管機關，應組設農地重劃委員會審議維護重劃當事人權益，被告高市府委由所屬地政局自辦自審乃逾越權限等情。

並聲明求為判決：撤銷訴願決定及被告內政部99年5月3日函及103年3月l1日函、被告高市府102年5月29日公告及103年3月19日函、102年10月9日函。

四、被告內政部則以︰

㈠、「高雄縣美濃鎮吉安農地重劃計畫書」，乃被告內政部依農地重劃條例第6條、第8條規定，以99年5月3日函核定農地重劃計畫書並請高縣府依同條例第7條規定公告辦理，高縣府爰於99年5月13日公告及通知該重劃區內土地所有權人，於法並無不符。

嗣被告高市府102年5月29日公告土地分配結果後，原告提出書面異議，被告高市府乃依序進行異議處理程序，而於103年2月21日檢附土地分配結果之處理意見書，依農地重劃條例第26條第1項規定報請裁決，被告內政部依上揭規定就該府研提之意見及相關資料研判，原告土地於重劃前已臨接路寬6公尺以上道路部分，已酌減其重劃負擔，另對其坵塊臨路寬減少乙節，於公告分配時業已考量，乃藉由留設抵費地方式縮短其坵塊長邊深度，並於其分配土地西側規劃農路，以提高異議人重劃後坵塊臨路寬，至其受配魚池窪地則將另案辦理整地工程，且權利關係人吳木林等皆主張維持原公告之分配結果。

基於上述理由，被告內政部同意依被告高市府所擬意見，按原公告結果辦理分配，並於103年3月11日函復被告高市府。

是以，上開號函所為之裁決，並無違誤。

㈡、有關重劃費用負擔方式，農地重劃條例第4條第2項定有明文，土地所有權人應分擔之工程費用，得由土地所有權人提供重劃區內部分土地折價抵付之；

又「重劃負擔方式之協調事項」及「農地重劃異議及糾紛案件之協調事項」係農地重劃協進會之任務，為農地重劃協進會設置辦法第2條所明定。

再查卷附吉安農地重劃計畫書所載：「農民負擔費用部分：經提本重劃區協進會決議通過由區內土地所有權人負擔，留設抵費地標售支應。」

是以高縣府在98年11月6日吉安農地重劃說明會中，就原告主張業已詳加說明：「區內排水給水均以混凝土施作，除中央補助款外，其餘差額以全區土地所有權人以抵費地方式共同分擔，初估16％以內，無需再支付現金」。

另查縣府於98年6月3日經重劃區內土地所有權人推選10人，依農地重劃條例第3條規定，組設農地重劃協進會，協助辦理農地重劃之協調推動事宜。

原告於系爭公聽會期間，對本重劃費用負擔依農地重劃條例第4條第2項規定以土地折價方式提出異議，經高市府依農地重劃協進會設置辦法第2條規定，於102年3月26日提交第14次農地重劃協進會提案六討論，重劃協進會協調討論後於102年4月15日第15次農地重劃協進會臨時提案二決議：「維持由區內土地所有權人留設抵費地方式辦理。」

。

而高市府於本市美濃區吉安農地重劃區土地分配公告前，依農地重劃條例施行細則第39條第1項規定，舉辦系爭公聽會，會場並張貼農路、水路系統規劃圖、重劃前地籍圖及重劃分配草圖、分配原則等圖籍資料，就土地分配初步成果，向農民說明並聽取其意見，以利後續參酌土地所有權人所提修正意見，研析處理，使土地分配結果更臻於公平、合理等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、被告高市府則以：

㈠、本件原告起訴容有不合法之處：關於被告高市府102年10月9日函之點交通知部分，原告除程序上未對該函提出訴願外，實體上該函是發給鄰地所有權人，該函並非對外直接發生法律效果之單方行政行為，核其性質應屬觀念通知，並非行政處分。

關於被告高市府102年5月29日函之土地分配結果公告，原告已提出異議，經異議救濟程序後，被告重新作成高市府103年3月19日函，亦已經過訴願程序。

至於被告內政部99年5月3日函部分，公告期滿後原告並未提起訴願，已無從提起異議救濟程序。

㈡、按主管機關得視農地重劃辦理情形，裁量決定是否籌組委員會與協進會。

農地重劃委員會設置之位階係於縣（市）政府，農地重劃協進會設置之位階係於鄉（鎮、市）。

農地重劃委員會主要透過公部門機關首長審議該縣（市）農地重劃相關事項，農民可參予的密度較低；

而協進會由地方鄉（鎮、市）公所主導，每一農地重劃區均得設立農地重劃協進會，以農民為主，透過協調方式推動農地重劃相關事項，農民參予密度較高。

惟不論農地重劃相關事項係經由農地重劃委員會審議或協進會協調，其最終均須由主管機關依法作出決定。

被告高市府將農地重劃負擔方式、負擔減免標準、地上物補償標準、重劃區內區段地價、農水路系統規劃及工程設計、抵費地集中規劃、農地重劃異議及糾紛案件等相關事項交由協進會協調討論，紀錄再由公所報由被告高市府備查，依法有據。

㈢、農地重劃各項規劃性質多樣，且攸關農民權益至鉅，相關議題若於短期間難以取得共識，將造成議事空轉，浪費行政資源；

為有效率進行議案討論，本重劃區於行政決定前，除提請高雄市美濃區公所召開農地重劃協進會討論外，並先由被告高市府所屬地政局土地開發處研擬相關議題或多種處理方案，經以會勘或會議召開方式，讓陳情農民及與會農地重劃協進會委員討論，程序並無不當。

㈣、農地重劃區土地分配異議之調處機關為直轄市或縣（市）主管機關。

被告高市府將原告之土地分配異議予以查處、發交協進會調解不成，再由被告高市府予以調處，依法有據。

原告主張被告高市府無權分配與調處，應由農民自行土地交換並交由農地重劃委員會調處乙節，容對法令有所誤解。

另原告所稱農地重劃條例施行細則第28條主要規定辦理重劃土地分配之程序，並非規定土地分配權責或分配原則。

㈤、被告於重劃負擔計算時業依相關規定就原告有利及不利之主客觀條件一律注意並參酌原告受益程度予以減輕，原告土地分配結果，尚與鄰地相當，並無特別不利於原告之處。

本件農地重劃計畫書關於農民負擔費用方式部分文字雖容有瑕疵，惟經被告高市府於土地分配結果公告前發現，併同原告於公聽會陳情意見，提交第14次協進會提案6討論，並於102年4月15日第15次協進會臨時提案2做出決議，足見上開重劃計畫書之瑕疵，已於土地分配結果公告處分前，依行政程序法第114條第1項第4款規定，完成補正行為等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有內政部99年5月3日函（第72頁）、高縣府99年5月13日府地劃字第0990115167A號公告（第73頁）、高縣府99年5月13日府地劃字第09 90115167B號函（第74頁）、高市府102年1月15日高市府地發字第10270030600號函（第75頁）、高市府102年5月29日公告及通知函（第78-79頁）、原告未具日期之異議書（第80頁）、高市府102年6月25日高市府地發字第10270807100號函（第81頁）、原告102年7月10日異議書（第83頁）、土地分配異議案件調解紀錄（第85頁以下）、高市府103年2月21日高市府地發字第10370216300號函（第89頁）、內政部103年3月11日函（第97頁）、高市府103年3月19日函（第98頁）、系爭訴願決定（第36頁）附本院卷一及訴願書（訴願卷第2頁）在卷可稽，洵堪認定。

茲就原告所提各個撤銷訴訟，是否合法，分述如下：

㈠、原告訴請撤銷系爭訴願決定及被告高市府102年5月29日公告、高市府103年3月19日函部分，是否合法，本院判斷如下： 1、按「訴願之管轄如左：．．．五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。

．．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。

．．．。」

「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」

分別為訴願法第4條第5款及第7款、第5條第2項所明定。

可知不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督而定管轄者，從其規定外，應依訴願法第4條各款以定其受理訴願機關，故倘係不服直轄市政府之行政處分者，自應以中央各部、會、行、處、局、署為訴願決定之管轄機關。

又「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，行政法院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」

最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議（二）決議意旨參照。

而訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，該訴願決定應予撤銷，以維護當事人權利，且不以當事人指摘為要件（最高行政法院104年度判字第601號判決意旨參照）。

2、次按農地重劃條例第25條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。

（第2項）前項公告期間為30日。」

第26條規定「（第1項）土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。

其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。

土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。

經表示異議之調處案件，主管機關應於5日內報請上級機關裁決之。

（第2項）在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」

是直轄市或縣（市）主管機關辦理農地重劃，於辦理土地分配完畢後依農地重劃條例第25條第1項公告分配結果，乃行政機關行使公權力，就公法上具體事件所為決定，而對外直接發生地權整理效果之單方行政行為，核其性質為行政處分（最高行政法院94年度裁字第1667號裁定、94年度判字第567號判決、99年度判字第577號判決、102年度裁字第1629號判決意旨參照）。

又土地所有權人對於重劃區土地之分配結果公告，如有不服，並依農地重劃條例第26條規定提出書面異議，直轄市或縣（市）主管機關所應進行之異議處理程序（包括查處、發交調解、調處、報請上級機關裁決、依裁決結果為通知），究為提起訴願之先行程序或任意程序，學說上固有不同見解，然其確屬對農地重劃分配結果公告不服，應依上開規定進行之特別救濟程序，尚無爭議。

是直轄市或縣（市）因土地所有權人不服其所為農地分配結果公告，須進行上開異議程序，經報請上級機關即內政部裁決後，按照裁決結果作成決定並另行發函通知土地所有權人，核係就土地分配結果之原始處分依特別救濟程序審查後所為之決定，並依其係維持或變更原公告分配結果之內容，對外直接發生地權整理之效力，性質上亦屬行政處分。

故土地所有權人對直轄市或縣（市）主管機關所為上開特別救濟程序之決定，倘有不服，即可直接以該決定為不服之對象，或以該決定及原始處分之土地分配結果公告為不服之對象，提起訴願及行政訴訟。

3、又「縣政府辦理市地重劃為地方自治事項，於辦理重劃分配完畢後，將分配結果公告，土地所有權人對分配結果不服，依平均地權條例第60條之2第2項、第3項及市地重劃實施辦法第35條第3項、第4項規定，向縣政府提出異議，經縣政府查處結果，土地所有權人仍有異議，復經縣政府調處不成，由縣政府擬具處理意見，報經內政部裁決維持縣政府所擬處理意見，此裁決程序，為上級機關之監督程序。

故土地所有權人不服市地重劃分配結果時，應以市地重劃分配處分機關縣政府為被告提起行政訴訟。」

最高行政法院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議參照。

衡諸農地重劃與市地重劃性質相同，均係就一定範圍內之土地，重新規劃整理及興辦設施，將原有土地予以交換分合成為形狀整齊之土地，重新分配予原土地所有權人，以達增加土地利用價值之土地開發方式，核屬地方自治事項，且上開農地重劃條例第26條關於土地所有權人對分配結果不服之異議、調處程序、報由上級機關裁決程序之規定，核與平均地權條例第60條之2第2項、第3項及市地重劃實施辦法第35條第3項、第4項，採相同體例規定，自應採同一法理之解釋，故土地所有權人不服農地重劃公告分配結果時，亦應以農地重劃分配處分機關之直轄市或縣（市）政府為被告提起行政訴訟，始為適法。

4、經查，高縣府為解決改制前高雄縣美濃鎮吉安地區當地耕地坵形不適於農事耕作或不利灌溉、排水，及耕地散碎不利擴大農場經營規模或應用機械耕作等問題，乃依農地重劃條例第6條規定，擬訂「高雄縣美濃鎮吉安農地重劃區計畫書」，報經內政部99年5月3日函核定實施農地重劃，由高縣府依法公告農地重劃計畫書、圖及發函通知重劃區內土地所有權人。

被告高市府於縣市合併後續行辦理農地重劃，經踐行公聽會之說明及聽取意見程序後，以高市府102年5月29日公告分配結果，並另行通知。

原告不服而提出書面異議，被告高市府依農地重劃條例第26條規定進行異議處理程序（包括查處、發交調解、調處、報請上級機關裁決、依裁決結果為通知），依內政部103年3月11日函維持原公告分配結果之裁決，另以103年3月19日函決定通知原告，原告仍表不服，提起訴願等情，業經兩造分別陳明於卷，並有上開農地重劃區計畫書、異議書、被告各函文、系爭訴願決定書附卷可稽，洵堪認定。

又依原告訴願書所載，以高市府103年3月19日函之處分書為訴願標的（訴願卷第2頁），即係不服被告高市府之行政處分，依前揭訴願法第4條第5款規定，其訴願管轄機關應為被告內政部。

再查，被告內政部於受理原告訴願後，未自行作成訴願決定，竟以原告實質不服之標的為內政部103年3月l1日函為由，而以103年4月18日台內訴字第1030143021號函（訴願卷第1頁）檢附原告訴願書正本移送於無訴願管轄權之行政院，行政院不察而為實體審理，進而作成駁回之訴願決定，應屬管轄錯誤（最高行政法院104年度判字第608號判決意旨參照）。

蓋原告依訴願法提起訴願後，有法定權限之內政部已將訴願案移由無法定權限之行政院作成訴願決定，此與行政訴訟法第4條第1項規定所謂「提起訴願逾3個月不為決定」之要件，尚有未合，不能逕行提起撤銷訴訟。

綜上所述，訴願管轄權為法定權限，原告依法提起本件訴願，既係由不具法定管轄權之行政院作成系爭訴願決定，即有管轄錯誤之違法，本院自應撤銷系爭訴願決定，另由法定訴願管轄機關即內政部依本院法律見解，就原告訴願書及相關資料，依訴願法之規定重為訴願審議，以維護當事人憲法第16條所保障之訴願權。

從而，原告訴請撤銷系爭訴願決定，為有理由，應予准許。

至於原告訴請撤銷土地分配結果之行政處分（高市府102年5月29日公告及高市府103年3月19日函），應於內政部重為訴願決定以踐行合法訴願程序後，再依行政訴訟程序以為救濟。

㈡、原告訴請撤銷被告高市府102年10月9日、內政部103年3月11日函部分、內政部99年5月3日函部分，是否合法，本院判斷如下： 1、按原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

又依同法第4條第1項規定，向行政法院提起撤銷訴訟之要件，須以中央或地方機關之違法行政處分為程序標的，且須以經過合法之訴願程序為前提要件。

若以非行政處分為程序標的，或未經合法之訴願程序，遽行提起撤銷訴訟，即非法之所許。

而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

至於行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照）。

又上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願（最高行政法院57年判字第178號判例參照）。

2、關於被告高市府102年10月9日函部分：按農地重劃條例第28條規定，重劃區內經重劃分配之土地，應由該管主管機關，以書面分別通知土地所有權人、使用人、承墾人限期辦理交接；

逾期不交接者，得移送法院強制執行。

是高市府102年10月9日函：「主旨：茲訂期辦理本市．．．等17筆土地點交」（本院卷一第197頁），核該函內容，係農地重劃主管機關依上開法律規定通知受分配土地所有人，前來辦理土地交接，純係就順利進行土地交接程序，就交接日期、地點等事項，對土地所有人所為之通知，並未對外發生任何法律上之規制效果，性質上屬觀念通知，並非行政處分。

蓋原告之原有土地，部分面積於重劃後劃歸其他土地所有人，核係因被告高市府103年3月19日函（含高市府102年5月29日公告）處分所生效力，核與此一點交通知函無涉。

再者，原告未經提起訴願程序，即對之提起撤銷訴訟，亦難謂合法。

從而，原告對性質上非屬行政處分之高市府102年10月9日函提起撤銷訴訟，且未經訴願程序，應屬不備起訴要件，為不合法，而情形又無法補正，揆諸上開規定及說明，應予駁回。

3、關於被告內政部103年3月11日函部分：依上揭最高行政法院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，內政部依農地重劃條例第26條第1項所為之裁決程序，為上級機關之監督程序。

故土地所有權人不服市地重劃分配結果時，應以市地重劃分配處分機關之直轄市或縣（市）政府為被告提起行政訴訟。

是即，直轄市或縣（市）政府依農地重劃條例第26條第1項後段擬具土地分配結果之意見，報請內政部作成裁決，據以對被告高市府所為103年3月11日函復，性質上僅係上級機關對下級機關所為內部行政監督之職務上表示，並未直接對人民發生地權交換分合整理之效果，亦非對農地重劃土地所有權人之請求有所准駁，性質上即非行政處分。

而以被告高市府103年3月19日函對原告所為維持原土地分配結果之通知，始為對原告發生法律效果之行政處分。

從而，原告對性質上非屬行政處分之內政部103年3月11日函提起撤銷訴訟，應屬不備起訴要件，為不合法，而其情形又無法補正，揆諸上開規定及說明，應予駁回。

4、關於被告內政部99年5月3日函部分：按「直轄市或縣（市）主管機關因左列情形之一，得就轄區內之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：．．．。

」「（第1項）農地重劃計畫書經上級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告30日，公告期滿實施之。

（第2項）前項公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施。」

為農地重劃條例第6條第1項、第7條所明定。

可知直轄市或縣（市）主管機關辦理屬地方自治事項之農地重劃，依法須擬訂農地重劃計畫書，報經內政部核定後始得辦理公告實施，重劃區土地所有權人如有不服，須於公告期間內請求救濟，故應以直轄市或縣（市）政府所為農地重劃計畫書公告，始為對外直接發生法律效果之行政處分（最高行政法院95年度判字第1509號判決參照）。

至於內政部所為核定，則係上級機關對下級機關之行政監督，而非由內政部自為市地重劃，再交由直轄市或縣（市）主管機關執行，並非對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分。

經查，本件被告內政部99年5月3日函，係依農地重劃條例第6條第1項核定被告高市府所陳報之「高雄縣美濃鎮吉安農地重劃計畫書」，揆諸上開規定及說明，自非行政處分。

退步而言，縱認被告內政部99年5月3日函係行政處分，然原告未於公告期間表示反對，亦未提起訴願，此為原告所自承，足認原告逕行提起撤銷訴訟，並未履行訴願前置程序，即對之提起撤銷訴訟，為不合法。

從而，原告對性質上非屬行政處分之被告內政部99年5月3日函提起撤銷訴訟，且未經訴願程序，亦屬不備起訴要件，為不合法，而情形又無法補正，揆諸上開規定及說明，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 10 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 12 月 10 日

書記官 宋 鑠 瑾