高雄高等行政法院行政-KSBA,104,訴,174,20151119,1

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第174號
104年10月29日辯論終結
原 告 黃禮明
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安
訴訟代理人 王正吉
李麗雲
伍展沛
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年5月28日環署訴字第1030037072號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要︰緣原告在屏東縣長治鄉○○村○○街○號畜牧場（下稱系爭牧場）飼養豬隻，從事畜牧業，領有被告核發之畜牧登記證（證號：飼養登字第300003095號），民國102年12月9日9時45分至11時10分許，行政院環境保護署(下稱環保署)所屬環境督察總隊南區環境督察大隊(下稱南區環境督察大隊)派員前往系爭牧場稽查，發現其未經申請取得廢(污)水排放土壤處理許可證（下稱土壤處理許可證），即將畜牧廢水排放至系爭牧場旁農地，核認違反水污染防治法（下稱水污法）第32條第1項規定，爰移由被告依水污染防治法第53條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第2條及環境教育法第23條第2項規定，以103年3月18日屏府環查水處字第103049號裁處書及同日屏府環查水處字第103049-1號限期改善通知書（以下合稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，環境講習2小時，並限期於103年6月30日前取得土壤處理許可證，屆期仍未改善者，按日連續處罰，在申請取得土壤處理許可證前，停止排放廢水至土壤。

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)原告繼承父業，經營系爭牧場已逾40餘年，領有畜牧登記證，並擁有農地1.8公頃，現飼養母豬60頭，小豬20頭，飼養豬隻所產生有機肥水，先流入固液分離池，經由固液分離機將水與雜質完全分離後，雜質可直接作堆肥處理，而原水再流入曝氣池做沉澱、曝氣及發酵後，放流至香蕉園區灌溉，對於香蕉生長極為有利，可大量減少使用化學肥料，相當符合有機蔬果觀念，更配合政府提倡「節能減碳」及「臺灣地區缺水危機水資源循環再利用」政策，處理過程嚴謹，絕無危害國民健康及環境生態情事，並不符合水污法第2條第9款規定之污水的定義。

(二)依水污法第32條規定，廢(污)水若注入於地下水體或排放於土壤者，固需經直轄市、縣(市)主管機關審查核准，發給許可證並報經中央主管機關核備，然原告使用發酵後之有機物既非污水，則用以灌溉香蕉等農作物之行為，自不符廢(污)水注入於地下水體或排放於土壤之定義；

且土壤處理是同法第2條第11款所規定之水污染防治措施方法其中一種，原告既已設置污水處理廠，何需再使用土壤處理之水污染防治措施；

又依土壤處理標準第2條規定，土壤處理是藉由排放、滲透於土壤以去除水中污染物或降低其濃度，原告灌溉香蕉等農作物之有機物質均符合相關檢驗值，並不需要藉由土壤以去除水中污染物或降低其濃度，所以亦不符合土壤處理之定義。

況原告從未耳聞應向主管機關申請核准取得許可證之情事，亦無任何政府單位進行輔導、勸導或公告，常言道：不教而殺，謂之孽。

(三)依南區環境督察大隊102年12月9日督察紀錄可知，當時督察人員處理情況極為草率，此觀督察紀錄內現場處理情形欄第3點明載「該牧場產生之廢水排放於土壤」等語，但在督察紀錄內水污染防治類別「排放查核」欄，卻又勾選「廢水採批次排放，督察時無廢水排放」；

另就「操作檢查」此選項也沒勾選「未許可排放於土壤」。

依上述情形，可以得知當天並無任何廢水排放，卻登載「該牧場產生之廢水排放於土壤」，實屬重大明顯之瑕疵，因此原告拒絕在「事業代表」欄位簽名。

另由被告環境保護局管制現況系統表可得知原告事業符合相關法律規範，尤其在水污染防治法欄位之土壤處理許可項目註明「不需申請」，既不需申請，被告為何仍予以裁罰。

(四)按行政處分內容對任何人均屬不能實現者，無效，行政程序法第111條第3款定有明文。

被告於103年5月22日屏東縣議會第17屆第9次定期大會業務報告陳稱:「本縣畜牧業均無法申請廢污水排放土壤處理許可證」；

被告亦自承連台糖養殖場也無法申請取得土壤處理許可證等情。

既然全屏東縣畜牧業均無法申請取得土壤處理許可證，此行政裁罰之內容因對任何人均屬不能實現而無效。

又訴願決定書自承原處分裁罰原告係有瑕疵，既有瑕疵，自不應執意裁罰原告。

(五)環保署已宣示將放寬畜牧廢水回灌農田的方式，可減少污染，滋養土地，且歐盟亦將畜牧廢水視為肥料，禁止排放河川，應回歸農田或焚燒發電，可見目前的水污法已經不合時宜。

環保署並預告修正「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」草案，擬訂畜牧糞尿厭氧發酵後作為農地肥分使用之專章，畜牧業者只要符合以下5項規定，畜牧糞尿即可作為農地肥分使用：⒈畜牧糞尿排入厭氧發酵設施，厭氧發酵天數養豬糞尿達10日以上，養牛糞尿達5日以上，並應定期排出沼液、沼渣，另厭氧發酵設施應能妥善收集沼氣。

⒉沼液、沼渣作為農地肥分之場址，應簽訂合約書或出具同意書。

⒊除以灌溉水混合溝灌與漫灌外，應於施灌1小時內完全滲入土壤，表面不得積留沼液。

⒋除應符合發酵天數容量外，另應有暫停施灌期間之應變緩衝容量，養豬糞尿達10日以上、養牛糞尿達5日以上。

⒌申請沼渣沼液作為農地肥分使用計畫，經農政機關審查。

如果是全量施灌，未排放到地面水體者，不需要再申請水污染防治措施計畫或申請排放許可證。

該項法規已預告公聽、研商，預定104年10月發布等情。

並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以︰

(一)依環保署99年12月15日環署水字第0990112348號令公告之「水污染防治法事業分類及定義」，畜牧業之定義：經向目的事業主管機關登記飼養畜禽或實際從事飼養畜禽之事業；

適用條件：非位於自來水水質水量保護區，飼養豬20頭以上者(備註：飼養豬隻未滿200頭者，不適用水污法第13條至第15條、第17條、第22條及第23條之規定)。

另依環保署95年10月16日環署水字第0950080100號令公告「土壤處理標準」第6條第1項規定：「事業或污水下水道系統應依本標準申請取得廢(污)水排放土壤處理許可證，始得排放廢(污)水於土壤。」

原告飼養80頭豬隻，係屬水污法所公告列管之事業，其飼養豬隻所產生之廢污水經固液分離機後，豬糞渣收集運送至自家農田當肥料，而廢水經收集至露天貯水池後以管線抽取輸送至牧場旁自家田地澆灌種植農作物之土壤(面積約1.8公頃)，其行為模式乃係以土壤處理方式處理所產生之廢污水。

按上揭水污法第32條第1項暨土壤處理標準第2條規定，土壤處理係指以管線或溝渠輸送廢(污)水，排放、滲透於土壤，以去除水中污染物或降低其濃度之方法。

所規範之內容係事業產生之廢(污)水不得有排放於土壤之行為，除非經直轄市、縣(市)主管機關審查核准。

是以，本件姑不論廢(污)水採樣檢測結果是否符合「土壤處理標準」之數據值，原告未先經申請取得土壤處理許可證，即將飼養豬隻產生之廢水流入貯存池後逕以管線輸送排放至田地滲透入土壤，其違反上開規定之事實明確。

(二)訴願決定書理由四所謂「瑕疵」係指被告原應依「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」附表項次七所定裁量因子「承受水體或環境類型(D)」部分，第1款係「排放廢(污)水於農地者，8萬元≧D≧6萬元」，第2款係「非屬上述情形者6萬元＞D≧2萬元」，原告污染行為既屬逕行將畜牧廢水排放至農地之情形，則原應依第1款規定之「8萬元≧D≧6萬元」核計罰鍰金額，始為正辦，惟被告就裁量因子(D)裁處2萬元罰鍰，即有認定裁量因子(D)錯誤而導致罰鍰金額核計錯誤之瑕疵。

然依最高行政法院35年判字第26號判例所揭示「不利益變更禁止原則」，自不得予原告為更不利益之變更或處分，是本件被告裁處原告6萬元罰鍰，雖有未符裁罰準則附表所列情事之瑕疵，仍應予維持，是該「瑕疵」尚非違規事證之「瑕疵」，應予指明。

(三)被告轄內目前雖尚無畜牧業申請取得廢污水排放土壤處理許可，然非謂許可廢污水未經申請審查核准，即可逕予排放土壤，故原告違反水污法第32條第1項之行為，仍應受該法之規範，非得以尚無核發廢污水排放土壤處理許可之案例而主張免罰。

且查原告於82年間曾提出排放許可申請，並領有廢水排放許可文件（有效期間：84年12月20日至89年12月19日止），迄95年5月24日始註銷其廢水排放許可文件，足見原告係知悉相關環保法令規定，縱不諳廢污水排放至田地土壤需申請核准之規定，亦不得因不知法令規定而免除行政處罰責任，行政罰法定有明文等語，資為抗辯。

並聲明：原告之訴駁回。

四、上揭如事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳明在卷，並有南區環境督察大隊102年12月9日督察紀錄（第39頁）、原處分（第24、25頁）、訴願決定書（第16-21頁）等件影本附本院卷可稽，洵堪認定。

本件兩造之爭點為：被告以原告未經主管機關核准發給土壤處理許可證，即逕將畜牧廢水排放於土壤，違反水污法第32條第1項規定，乃以原處分裁處原告罰鍰6萬元，環境講習2小時，並限期於103年6月30日前取得土壤處理許可證，在取得土壤處理許可證前，停止排放廢污水至土壤，是否適法？本院判斷如下：

(一)按「本法專用名詞定義如下：．．．四、污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。

．．．七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。

八、廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。」

「廢(污)水不得注入於地下水體或排放於土壤。

但有下列情形之一，經直轄市、縣(市)主管機關審查核准，發給許可證並報經中央主管機關核備者，不在此限：．．．二、廢(污)水經處理至合於土壤處理標準及依第18條所定之辦法者，得排放於土壤。」

水污法第2條第4款、第7款、第8款、第32條第1項第2款分別定有明文。

次按「違反第32條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；

情節重大者，得命其停工或停業；

必要時，並得廢止其注入或排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」

行為時水污法第53條亦有明文（104年2月4日修正為：違反第32條第1項未取得注入地下水體或排放土壤處理許可證而注入或排放廢（污）水者，處新臺幣6萬元以上600萬元以下罰鍰，主管機關並應令事業全部停工或停業；

必要時，應勒令歇業）。

綜上規定可知，含有污染物之畜牧業廢水不得排放於土壤，除非符合下列兩項要件：⒈須經直轄市、縣(市)主管機關審查核准，發給許可證並報經中央主管機關核備；

⒉須經處理至合於土壤處理標準及依水污法第18條所定之辦法（即水污染防治措施及檢測申報管理辦法），始得排放於土壤。

凡未符合上述兩項要件而將廢水排放於土壤者，即應依水污法第53條規定處罰並限期改善。

(二)經查，原告自陳在系爭牧場將所飼養之豬隻排泄的豬糞包裝成袋後先擺置處理廠房，清洗豬圈時所產生的肥水，先流入固液分離池，經由固液分離機將水與雜質完全分離後，雜質直接作堆肥處理，而原水再流入曝氣池作沉澱、曝氣及發酵後，用管子直接接到香蕉園及椰子園區灌溉，受限於管路長度，所以灌溉面積約一甲之事實，並提出顯示其飼養、堆肥、沈澱、發酵、放流等處理情形與農地及香蕉園現場照片（附本院卷第99-102、117-121頁）為證，核與前述南區環境督察大隊102年12月9日督察紀錄（本院卷第39頁）之現場處理情形欄第3點記載內容：「本日會同該牧場負責人黃禮明君督察，黃君說明，目前飼養公豬4隻、母豬56隻、中隻肉豬20隻，產生之廢水，經固液分離後，豬糞渣收集裝袋後運到自己的農地當肥料，而廢水則於該牧場旁的自有農地灌溉使用（約1甲地），該牧場產生之廢水排放於土壤」等語，大致相符，應可信實。

上開原告清洗豬圈時所產生的肥水，含有豬隻排泄物，核屬水污法第2條第8款之廢水，殆無疑義，依水污法第32條第1項第2款規定，上開廢水除須經處理至合於土壤處理標準及依水污法第18條所定之辦法外，尚須經縣(市)主管機關審查核准，發給許可證並報經中央主管機關核備，始得排放於土壤，業如前述，本件原告自承並未就廢水排放於土壤申請縣(市)主管機關審查核准，發給許可證（見本院卷第88頁104年7月29日準備程序筆錄），則其違反水污法第32條第1項第2款規定之事實即堪認定。

原告主張其灌溉香蕉等農作物所使用之發酵後有機物符合相關檢驗值，並非污水，自不符合污水排放於土壤之定義；

南區環境督察大隊102年12月9日督察紀錄之記載有重大明顯瑕疵云云，委無可採。

(三)至原告主張由被告環境保護局管制現況系統表可得知原告事業符合相關法律規範，尤其在水污染防治法欄位之土壤處理許可項目註明「不需申請」，既不需申請土壤處理許可，被告不應予以裁罰等語。

然本件被告得否依水污法第53條規定裁罰原告，應以原告有無違反同法第32條第1項之行為為斷，要非以上述管制現況系統表之記載內容為依據。

況被告就此有關管制現況系統表之頁面記載辯稱：20頭以上的養豬戶就是屬於管制的事業，而200頭以上需排放許可，之前原告有申請排放許可，後來養豬頭數變少，所以才不須申請排放許可，但這是針對排放到地面水體的時候，這樣的規範與現場稽查情形並沒有衝突，現在原告是排放到土壤，與原先申請排放到水體內容不符，頁面並沒有錯誤等語。

觀諸上述管制現況系統表（本院卷第72-73頁）之記載可知，原告前係於82年5月7日申請，嗣並取得發文日期84年12月20日之排放許可證（省環南排許字第03661-00號），有效日期自84年12月20日至89年12月19日，註銷申請收件日及註銷生效日均為95年5月24日。

足見上述管制現況系統表有關依水污法管制之「目前廢水排放行為」欄位記載「排放至地面水體」，係指排放許可證註銷前當時之管制現況而言，並非102年12月9日督察紀錄時之管制現況；

且當時管制現況系統表之「目前廢水排放行為」欄位既未記載原告有廢水排放於土壤之行為，自無申請土壤處理許可證之必要，則土壤處理許可項目當然註明「不需申請」，是以此管制現況系統表之記載，尚不足資為有利原告之認定。

(四)原告另主張環保署已宣示將放寬畜牧廢水回灌農田的方式，並預告修正「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」草案，擬訂畜牧糞尿厭氧發酵後作為農地肥分使用之專章，畜牧業者若符合要件規定，畜牧糞尿即可作為農地肥分使用等語。

然按在撤銷訴訟中，原告係主張行政處分違法並應予以溯及既往撤銷，是以，法院之任務在於事後檢視行政處分作成時之合法性，因此，即使在原處分作成後相關法令或事實發生變動，一般而言並不影響該行政處分合法性之判斷。

易言之，行政處分依據作成時之法令與事實若係合法，並不因作成後法令或事實變更而成為違法。

準此以言，縱「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」如環保署所宣示之內容修正，放寬畜牧廢水回灌農田的方式，因係原處分作成後法令發生變動，亦不影響本件行政處分合法性之判斷結果。

原告就此所為主張，亦無從資為有利之認定。

(五)末按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」為行政罰法第8條前段所規定。

又「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」

環境教育法第23條第2款亦有明文。

查被告以原告違反水污法第32條第1項規定，依同法第53條所定6萬元以上60萬元以下罰鍰金額，審酌裁罰準則所規定：(A)污染源規模或類型；

(B)不符合放流水標準排放或其他污染行為；

(C)違規紀錄；

(D)承受水體或環境類型；

(E)其他等項目情狀，就上述(A)、(B)、(D)各項目考量原告為初犯，並無違規紀錄，故依各項目之罰鍰最低下限計算裁處罰鍰6萬元｛計算式：【( A)污染源規模或類型：(五)非屬上述各種類型者，2萬元】＋【(B)不符合放流水標準排放或其他污染行為：(三)未經核准排放廢(污)水於土壤且不符合土壤處理標準者，2萬元】＋【(D)承受水體或環境類型，排放廢(污)水於農地者，2萬元】＝2萬元＋2萬元＋2萬元＝6萬元｝，乃裁處原告罰鍰6萬元，有原處分可稽，惟其中(D)承受水體或環境類型項目分為「排放廢(污)水於農地者，8萬元≧D≧6萬元」及「非屬上述情形者6萬元＞D≧2萬元」二類型，原告本件污染行為係屬將畜牧廢水排放至農地之情形，本應依「排放廢(污)水於農地者，8萬元≧D≧6萬元」之規定核計罰鍰金額，始為正辦，惟被告就此誤依「非屬上述情形者，6萬元＞D≧2萬元」之規定裁處最低額罰鍰，依最高行政法院35年判字第26號判例所揭示「不利益變更禁止原則」，自不得予原告為更不利益之變更或處分，是以，訴願決定予以維持，自屬於法有據。

縱原告主張不知應向主管機關申請核准取得許可證屬實，亦不得因不知法規而免除行政處罰責任。

五、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以原告未經主管機關核准發給土壤處理許可證，即將畜牧廢水排放於土壤，係違反水污法第32條第1項規定，乃依水污法第53條、違反裁罰準則第2條及環境教育法第23條第2項規定，以原處分裁處原告最低額罰鍰6萬元，環境講習2小時，並限期於103年6月30日前取得土壤處理許可證，在取得土壤處理許可證前，停止排放廢污水至土壤，並無違誤。

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 11 月 19 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎

以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 11 月 19 日

書記官 楊 曜 嘉