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高雄高等行政法院判決
105年度訴字第560號
民國106年5月16日辯論終結
原 告 陳卿浩即陳卿浩畜牧場
訴訟代理人 林芳榮 律師
被 告 嘉義縣政府
代 表 人 張花冠 縣長
訴訟代理人 王忠義
石國言
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105年11月9日環署訴字第1050070219號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於嘉義縣○○鄉○○村○○○00○00號從事畜牧業，領有被告核發之廢（污）水排放地面水體簡易許可文件（嘉義縣環水許字第00000-00號）。
被告所屬環境保護局（下稱環保局）依據民眾陳情，於民國105年3月13日8時40分至9時20分許派員前往稽查，發現原告於廢水處理設施終沉池以軟管將廢水繞流至放流口排放路徑排放，經稽查人員於排放口採取水樣送驗結果，懸浮固體為3,750毫克/公升（mg/L）、生化需氧量為3,660毫克/公升（mg/L）、化學需氧量為9,910毫克/公升（mg/L），不符放流水標準所定限值（畜牧業㈠：懸浮固體150mg/L、生化需氧量80mg/L、化學需氧量600mg/L），且濃度均達放流水標準限值5倍以上。
案經被告審認並斟酌原告陳述意見後，於105年6月6日以府授環水字第1050091113號函附裁處書（下稱原處分），核認原告違反水污染防治法（下稱水污法）第7條第1項、第18條之1第1項規定（原處分贅引同法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法〈下稱申報管理辦法〉規定），從一重依水污法第46條之1及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）55萬8千元，依環境教育法第23條第2款規定，處環境講習2小時，並以原告繞流排放且廢水中污染物濃度為放流水標準限值5倍以上，構成水污法第73條第1項第7款之情節重大為由，命原告停工。
原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰㈠本件被告以原告「繞流排放污水」，違反前揭水污法等相關規定，裁處原告55萬8千元。
不論裁罰金額是否適當，被告既認為原告違反水污法第7條、第18條之1等規定，自應就各條規定分別以觀，方符合處罰法定原則。
惟被告105年3月13日稽查記錄，其中載明：「（前略）巡查時，見放流口有排放水排出，水色呈黑色，至場內巡查，於污水處理設備終沉池內見有一軟管，連接至放流口排放『管路』，飼主表示該軟管功用為抽取池底污泥。」
前揭調查筆錄僅載明「系爭軟管連接」至放流口，並未見其載明原告確有「排放之情」，被告於裁罰處分時，引用調查筆錄時，卻故意漏掉：連接至放流口排放「管路」，又「飼主表示該軟管功用為抽取池底污泥」，是巡查記錄錯誤又過分簡單，並誤解原告意思，該軟管功用如何能抽取池底污泥，原告意思是：如要清理終沉池污泥，因污泥已塞住終沉池之流放口，污水已無法經由流放口流出，故應先將終沉池污泥上沉殿後之清水，排放至放流口排放「管路」，因污泥上之清水沒有先排放，無法清理終沉池之污泥，以該兩寸小管線，根本不可能排放污泥，更何況水管是高掛在終沉池槽壁上（見附照片），原告是為求使排放之污水更清潔，於終沉池後又加建一過濾池，污水均經由終沉池再流向加建之過濾池，再流至排放管路對外流放，由照片顯示：水管一端是放在終沉池內，另一端是插在「排放管路」上，如果原告是用來排放終沉池之污水，又何必多此一舉，直接由終沉池排放即可，原告水管是要清理終沉池污泥時，先抽乾終沉池內污泥上面之清水，經由水管流放至排放「管路」，稽查員稽查時，該水管未在流水，稽查員未採樣檢驗。
㈡原告當天根本沒有排放污水，如要排放污水，也可直接由終沉池口排放，又何須大費周章、多此一舉，由終沉池上所放置之兩公分寬軟管排放。
由於放流口未見放流水排放污泥（見訴願卷第48頁左邊中間照片），環保局才羅織：原告是經由軟管排放污水。
根本不可能，不但不合邏輯，也不合物理原理，請問被告：原告如何經由軟管排放污水？請環保局到現場操作、測試排放污水，供法官勘驗。
又該局所提出：「採取水樣」「裝罐」之照片（見訴願卷第42頁照片），原告認為是栽贓，該「水樣」之污水是由何處取水？令原告存疑。
由訴願卷第48頁右下方照片觀之，並未見排放污水（見該照片說明記載：場外排放口卻有排放水排放。
排放口當然會有排放水，但並不是排放污水），故不得僅以異地所照「採取水樣」及「裝罐」之照片，即認定該「水樣」之污水，係原告由軟管所排放之污水。
從「採取水樣」照片觀之，該局「採取水樣」是以長把大水瓢取水，很明顯該局，是以長把大水瓢由終沉池內，所取尚未排放之污水，充當由軟管所排放之污水，如果是由軟管所排放之污水，該局可以直接把插在排放大管上之軟管抽出來，直接以水桶接污水，又何須跑到距牧場約70公尺外之大涵管排放口，用長把大水瓢在場外大涵管排放口接水，再裝入水桶後再裝罐。
又稽查員稽查時，該水管並沒有在流放水，稽查員根本沒有由軟管採樣檢驗，又如何證明：原告由軟管排放污水？㈢縱稽查員於放流口採取水樣，送驗結果違反放流水所定限值標準，但絕對不是「原告於污水處理設備終沉池，以軟管將廢水繞流至放流口排放之結果」，該水管稽查員稽查時，並無放流水，稽查員也未在水管插入放流管線處取樣，且該水管長度僅有約4公尺，放流口距離終沉池約70公尺，「不可能將廢水以水管繞流至放流口」，被告卻以該原因裁罰，自有未當。
故原告係觸犯水污法第7條第1項及第40條第2項規定，應處6千元以上60萬元以下罰鍰。
惟原告是初犯，卻被裁處高達55萬8千元，不符比例原則，被告並未說明：裁罰金額係依據何標準？被告依法不得隨興裁罰等情。
並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰㈠原告於105年3月13日經環保局於105年3月13日派員稽查，發現於污水處理設備終沉池有一軟管，連結將廢水繞流至放流口排放，並經採樣檢驗結果，懸浮固體3750mg/L（限值150mg/L）、生化需氧量3660mg/L（限值80mg/L）、化學需氧量9910mg/L（限值600mg/L），未符合放流水標準所訂之限值，已違反水污法第7條第1項、第18條之1第1項及放流水標準第2條規定。
被告爰依水污法第46條之1第1項暨裁罰準則，裁處原告罰款55萬8千元。
另因繞流排放廢水，且污染物濃度為放流水標準限值5倍以上，為水污法第73條第1項第7款所稱嚴重污染附近水體品質之行為，違反情節重大，處以停工處分。
㈡被告當日現場稽查時，見場外排放口有排放水排出並現場採樣，水色呈黑色，至場內巡查於污水處理設備終沉池內見有一軟管，連接至放流口排放管路，原告表示該軟管功用為抽取池底污泥（場外排放口所採樣檢驗之水質相符）；
原告於稽查紀錄內容表示該軟管功用為抽取池底污泥，且該軟管確實為放置在終沉池跟放流口排放路線，放流口排放管路之廢水水色呈黑色與終沉池之廢水水色一致，與原告於稽查紀錄內容表示該軟管功用為抽取池底污泥相同，原告未經核准登記之放流口排放廢水，另以軟管以泵浦抽取方式將廢水排放於放流口下方排放溝渠至周界外排水溝，當場採樣檢驗之水質，其污染物濃度高達放流水標準之45倍，可見該廢水即為原告將終沉池內之污泥廢水抽出排至放流口排放路線上，並排至承受水體，該稽查紀錄係稽查當時行為之紀錄，已足以判斷屬繞流排放之行為，所填寫為事實，並經原告確認無誤簽名，故已違反水污法第18條之1第1項及水污法施行細則第8條規定。
原處分係合義務性、合目的性之裁量，符合比例原則，其裁罰準則計算方式如原處分卷第29-30頁所載內容等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告畜牧場水污染防治許可證（文件）（訴願卷第49頁）、105年3月13日水污染稽查紀錄（原處分卷第17頁）、現場稽查照片（原處分卷第19-25頁）、環保局事業廢水樣品送驗、接收紀錄表（原處分卷第18頁）、水質檢測報告（原處分卷第16頁）、原告陳情書（訴願卷第29頁）、原處分（原處分卷第31-32頁）及訴願決定書（本院卷第29-43頁）等附卷可稽，洵堪認定。
兩造之爭點為：㈠原告是否有繞流排放廢水之行為？㈡原處分裁罰之罰鍰金額有無違反比例原則？是否適法？茲將本院之判斷分述如下：㈠按水污法第7條規定：「（第1項）事業……排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。
（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。
直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」
第18條之1第1項規定：「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」
第40條第2項規定：「畜牧業違反第7條第1項或第8條之規定者，處新臺幣6千元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；
情節重大者，得令其停工或停業；
必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」
第46條之1規定：「排放廢（污）水違反第18條之1第1項、第2項或第4項規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；
情節重大者，得令其停工或停業；
必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」
第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。
（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」
第73條第1項第7款規定：「本法第40條……第46條之1……所稱之情節重大，係指下列情形之一者：……七、其他經主管機關認定嚴重影響附近地區水體品質之行為。」
次按水污法施行細則第8條第1款、第2款第1小目規定：「本法第18條之1第1項所定繞流排放，係指下列情形之一：一、以專管、渠道、閥門調整或泵浦抽取方式使廢（污）水由未經核准登記之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。
但僅排放未接觸冷卻水者，不在此限。
二、廢（污）水未經核准登記之收集、處理單元、流程，而由核准登記之放流口排放，有下列情形之一：㈠排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值5倍以上……。」
另行政院環境保護署（下稱環保署）105年3月11日環署水字第0000000000A號令（訴願卷第54頁）：「核釋水污染防治法第18條之1第1項所定繞流排放與第2項所定稀釋行為，為同法第73條第1項第7款所稱嚴重污染附近水體品質之行為。」
再按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
㈡又環保署依水污法第66條之1第2項授權規定，訂定發布裁罰準則，該裁罰準則第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表1至附表8所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。
一、畜牧業適用附表1。
……八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表8。」
附表1規定：「壹、違規態樣點數：一、基本點數：違規對象類型：規模（應取得排放許可證者，以許可核准之廢污水排放量認定……）(Q)：10≦Q< 20CMD：嚴重違規點數：4點。
影響（以廢（污）水注入點位置之承受水體認定）：總量管制水體或應取得農田水利會搭排證明之灌溉渠道：4點。
二、違反本法第18條之1行為點數：第1項繞流排放行為（以許可廢（污）水產生量(Q)認定）：Q< 20CMD：5點。
三、涉及排放行為點數：排放超標之濃度：其他水質項目(C)（以超過放流水標準限值倍數最高之水質項目認定）：40倍≦C< 50倍：18點。
貳、加重或減輕點數事項：一、加重點數：有下列情形之一者，總點數加百分之20：㈠……假日……發現有實質污染之違規行為：總點數×(0.2)。
二、減輕點數：稽查配合度良好：總點數×(0.1)。
3年內首次違規且未涉及本法第73條：總點數×(0.2)。」
附表8規定：「違反本法各條款對應之處分基數：違反條文：第18之1條第1項。
處分依據：第46條之1。
違規者分類：畜牧業：嚴重違規：20,000。
備註一：嚴重違規包含下列情形之一：……2.違反本法第18條之1第1項……。」
第3條第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）前條附表1至附表5罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。
（第2項）前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；
處分基數係指依附表8所列處分依據與違規者分類對應之處分基數……。
（第4項）前2項罰鍰額度之計算取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。」
第4條規定：「（第1項）一行為違反本法數個規定，應依法定罰鍰額度最高之規定裁處之，於法定罰鍰額度最高額相同時，則以其法定罰鍰額度最低額最高者裁處之。
（第2項）主管機關應依前項確定違規行為據以裁處之條文後，再擇第2條規定附表所列情事裁處之。」
另環保署依水污法第7條第2項之授權規定，訂定發布放流水標準，該標準第2條第1項規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如附表1。」
附表1關於畜牧業㈠（適用非草食性動物，如豬、雞、鴨、鵝等）之項目、最大限值規定：生化需氧量80mg/L、化學需氧量600mg/L、懸浮固體150mg/L。
㈢經查，本件被告係因民眾陳情原告畜牧場偷排廢水，於105年3月13日至原告畜牧場稽查，當場查獲場外排放口有排放廢水，水色呈黑色，至場內巡查，發現廢水處理設施終沉池內有軟管連接至放流口管路排放路徑排放廢水，經被告稽查人員於場外排放口現場採取水樣送請經認證之被告檢驗室檢驗結果，其懸浮固體為3,750mg/L、生化需氧量為3,660mg/L、化學需氧量為9,910mg/L，不符合放流水標準所定限值（畜牧業㈠：懸浮固體150mg/L、生化需氧量80mg/L、化學需氧量600mg/L），且濃度均達放流水標準限值5倍以上等情，已據被告陳明在卷，且有環保局環保報案中心陳情案件處理電腦管制單（原處分卷第15頁）、水質檢測報告（原處分卷第16頁）、水污染稽查紀錄（原處分卷第17頁）、現場稽查照片（原處分卷第19-25頁）及財團法人全國認證基金會認證證書（本院卷第115-116頁）等在卷足憑，堪信為真實。
㈣原告雖主張稽查當天係因放流口未見放流水排放污泥，環保局才羅織原告係經由軟管排放廢水，且環保局提出：「採取水樣」、「裝罐」之照片是栽贓，事實上原告根本沒有排放廢水，自無繞流排放之行為。
縱放流口取樣結果，不符放流水標準，亦僅違反水污法第7條第1項及第40條第2項規定，且原告為初犯，被告裁處罰鍰55萬8千元，違反比例原則，原處分自有違誤云云；
惟查：1.本件原告經許可之廢水處理設施最後處理單元為終沉池，其廢水經廢水處理設施處理完畢後，放流水應經由設有水錶計量之放流口排放，此有原告廢水處理設施平面、流程圖（本院卷第122頁）及現場稽查照片（訴願卷第48頁）在卷可按。
惟參諸被告稽查紀錄內容記載：「1.該址為養豬場，現飼養約400隻豬，巡查時，見放流口有排放水排出，水色呈黑色，至場內巡查，於污水處理設備終沉池內見有一軟管，連接至放流口排放管路（原書寫「路線」2字，後刪除改為「管路」2字），飼主表示該軟管功用為抽取池底污泥。
2.現場採取水樣乙組，量測PH值為7.4。
3.以上經業者確認無誤。」
等情，且經原告簽名確認無誤（原處分卷第17頁背面），對照被告現場稽查照片顯示：原告場外排放口正在排放黑色污泥及廢水（原處分卷第20頁、訴願卷第48頁），而稽查紀錄所載終沉池內有一軟管，連接至放流水排放路徑，該終沉池及放流水排放路徑（即該軟管放置處）均充滿如同場外排放口之黑色污泥及廢水（原處分卷第23、24頁），但原告經許可之放流口卻未見有放流水排放（訴願卷第48頁中間照片），據此足認原告放流水排放路徑及場外排放口之黑色污泥及廢水，確係藉由該軟管連接排放終沉池中之污泥及廢水。
再者，審究原告105年5月4日提出之陳情書（行政程序中之陳述意見）所自承：「因終沉池裡有泥沙易將放流孔阻塞，而這一軟管是用來和抽水馬達將終沉池的放流水抽至後面的小污水池，有利放流，清除污泥沙」等情（訴願卷第29頁），亦可見原告係藉由抽水馬達及軟管等方式逕將終沉池之廢水繞流排放甚明。
則被告認定原告有繞流排放廢水之行為，核屬有據，並無違誤。
原告主張本件係環保局羅織栽贓原告有繞流排放廢水之行為云云，顯非可採。
至於原告爭執稽查紀錄將「連接至放流口排放『路線』」刪改成「連接至放流口排放『管路』」乙節（本院卷第87頁），觀諸稽查紀錄內容，不論被告之用語係記載路線或管路，僅屬被告稽查人員對於現場狀況之描述，並不影響原告有繞流排放廢水行為之事實認定。
另原告聲請現場勘驗，由環保局至現場操作原告如何經由軟管排放廢水乙節，亦核無必要，附此敘明。
2.又按行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。
但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」
衡諸本件原告繞流排放廢水至地面水體，不符合放流水標準，其行為同時違反水污法第7條第1項及第18條之1第1項之規定，依據水污法第40條第2項規定（違反同法第7條第1項規定之處罰），可處6千元以上60萬元以下之罰鍰；
而依水污法第46條之1規定（違反同法第18條之1第1項規定之處罰），可處6萬元以上2千萬元以下之罰鍰。
則被告審酌上開事證認定原告係出於故意而為繞流排放廢水之行為，且其情節重大（本院卷第92頁），從一重依水污法第46條之1、行政罰法第18條第1項及上揭裁罰準則等規定，於法定罰鍰範圍內裁處原告罰鍰55萬8千元（原處分卷第29-30頁），並無違反比例原則之違法情事。
原告以前揭情詞指摘原處分罰鍰金額違反比例原則云云，不足為採。
㈤綜上所述，原告畜牧場故意繞流排放廢水之行為，屬環保署認定嚴重影響附近地區水體品質之行為，情節重大，且原告排放之廢水不符合放流水標準，其中懸浮固體超標25倍、生化需氧量超標約45倍、化學需氧量超標約16倍，污染嚴重，被告核認原告違反水污法第7條第1項、第18條之1第1項規定，從一重依同法第46條之1及裁罰準則規定，裁處原告罰鍰55萬8千元，並依環境教育法第23條第2款規定，處環境講習2小時，暨以原告繞流排放且廢水中污染物濃度為放流水標準限值5倍以上，構成水污法第73條第1項第7款所指之情節重大，而命原告停工，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告起訴意旨，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日
書記官 周 良 駿
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