高雄高等行政法院行政-KSBA,105,訴,83,20170501,2

高雄高等行政法院裁定
105年度訴字第83號
原 告 李權桓
被 告 嘉義縣政府
代 表 人 張花冠
上列當事人間重測事件，原告不服內政部中華民國104年12月24日台內訴字第1040087680號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……10、起訴不合程式或不備其他要件者。」

行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

次按同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」

此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。

故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例參照）。

二、本件原告所有嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○段○000○號土地（重測後為東石段384地號，下稱系爭土地），係嘉義縣民國101年度辦理東石鄉地籍圖重測區內土地，於重測期間經被告通知辦理地籍調查與定期協助指界，因原告不同意協助指界結果，乃另行指界，與毗鄰土地所有權人指界不一致，致產生界址爭議，被告爰依土地法第46條之2第2項準用第59條第2項規定辦理調處事項，並由嘉義縣朴子區域性不動產糾紛調處委員會予以調處。

調處結果無法達成協議致生相關爭議尚在法院審理中，故被告於101年11月29日以府地價測字第1010356994號函通知原告表示：「……本案系爭土地已訴請司法機關審理，待法院判決確定後，再另行通知調處。」

另被告辦理上開地籍圖重測結果於101年9月17日以府地價測字第1010310496號公告時，依照土地法第46條之1至第46條之3執行要點第16點規定，將系爭土地附記「……七、下列土地尚無重測結果，正依法處理中：東石鄉三塊厝段……及頂東石段389、390、391……。」

於公告事項中，並於公告期滿後，由嘉義縣朴子地政事務所（下稱朴子地政○○○○○○○○○○○○00○○○○○○○○段○○○號記載於登記簿之標示部及其他登記事項欄，註明重測前面積及加註本宗土地重測界址爭議未解決字樣，並通知土地所有權人。

嗣原告於103年6月27日向被告請求國家賠償，經被告以103年11月14日府行法字第10300215412號函復拒絕賠償，原告不服，提起國家賠償訴訟，現由臺灣高等法院臺南分院審理中。

原告又於104年8月3日向被告申請撤銷上開賠償理由書與101年9月17日府地價測字第1010310496號公告等地籍重測公文、調查表等相關資料，案經被告於104年8月5日府地價測字第1040143685號函復說明二表示：「本案現於臺灣高等法院臺南分院104年度上國字第4號國家賠償案審理判決中，待判決結果再依判決結果辦理。」

原告不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴意旨略以：

（一）朴子地政事務所於101年11年14月，因「地籍圖重測」，不法變更登記：原告所有旱地重測界址未解決、面積為0、西、南二側界址為空白；

旱地「北側毗鄰之382地號（重測前433地號）國有堤道」較重測前路寬為縮減、自中段起大幅向東北方拉長，面積由1,978平方公尺大增「26.98平方公尺」，變更登記成2,004.98平方公尺，毗鄰於該堤道南側第三人吳棟材承租之386（重測前389-1）地號國有魚塭部分向北位移至該堤道，致使系爭土地東、北二側地籍線位置連帶向東北方大幅位移確定，東側界址位移約5-7公尺至他人所有、「使用性質不同」之魚塭及磚造塭堤、塭堤坡坎。

103年11月27日朴子地政事務所以「系爭土地依嘉義縣政府101年9月17日府地價測字第1010310496號公告屬『尚無重測結果，正依法處理中』土地。」

等語，拒絕依據地籍圖，回復登記系爭土地西、南二側原界址。

原告喪失原有土地權利範圍，而無法為權利主張，亦不得使用、收益、處分所有旱地，多年來無法排除「西側鄰地國有魚塭承租人吳棟材」竊佔旱地之侵害，財產權、物上請求權及生存權均受損害。

被告雖表示：「原告依重測前之原地號（本縣○○鄉○○○段000○號）申請，原地籍圖仍可作有效使用。」

但系爭土地現行地號為「東石段384地號」，重測前之「頂東石段390地號」已因公告及標示變更登記完成，而歸於消滅，重測前地段、地號及土地界址當然均屬「歷史記錄」，而非「現行有效」之地籍，自101年11月14日標示變更登記日起，無法適用。

財政部稅務機關之「全國財產稅總歸戶財產查詢清單」亦記載：原告可處分財產僅有「東石段384地號」，不存在「頂東石段390地號」。

不特定大眾到地政機關申請土地登記謄本及地籍圖謄本等地籍資料，均僅能取得「現行重測後資料」，無法取得「重測前頂東石段」之資料。

「重測前頂東石段之地籍圖」僅限於土地所有權人或司法、行政機關得向登記機關申請或調查，但重測前資料已無效，自不得以此無效之資料為權利主張、處分等作用。

又被告於與本件同一原因事實之國家賠償事件中說明：「土地法第46條之1至第46條之3執行要點第16點其中明定：重測結果公告時，部分土地之界址爭議，尚未依土地法第59條第2項程序處理完畢者，應於公告文載明重測地籍圖經公告期滿確定後，登記機關不得受理申請依重測前地籍圖辦理複丈。

」益見系爭土地無故遭被告及登記機關標示為「重測界址爭議未解決」，造成原告及鄰地權利人均不得申請依重測前地籍圖辦理複丈。

（二）101年6月15日被告重測人員劉修弘在未受法院通知、囑託、調查、訊問或原告申請之情況下，無故自行介入非其職掌之「原告與鄰地承租人吳棟材間之排除侵害、返還土地、附帶損害賠償民事訴訟事件」，協同內政部國土測繪中心人員到場，自行主動向審理該事件之法官提示圖說及陳述，以致內政部國土測繪中心拒絕法官現場囑託「依當時之（舊）地籍圖測量」，要法官等待被告於地籍圖重測作業中之指界確定，再進行訴訟程序。

101年7月25日被告地籍調查人員黃克生、測量人員劉修弘、主辦人員龔晏正到場逕依自己「事先繪製之重測規劃圖」，違法執行大幅變更界址之「無權指界」，以偽作為系爭土地之「鄰地未到場所有權人之指界」及「協助指界」成果，將原告正訴請移除之「西側鄰地承租人吳棟材100年5月新建之截水牆」各曲折點以東約30公分處及「被位移植設之界樁」指為系爭土地西側重測界址點，併依此作位移系爭土地整體位置之指界、大幅變更全部界址，剝奪土地法第46條之2第1項規定賦予原告於地籍圖重測時之「到場指界權」，不依法辦理「地籍調查」程序，不查註原告於到場指界之位置，拒絕按「原告到場依98年6月8日本件被告鑑界所指界之位置」施測，亦拒絕依距離系爭土地各界址點約160至200公尺之「測量圖根點所在之西部濱海防汛道路」為基準，按照「舊地籍圖所示之原界址點位置」測量、協助指界；

復拒絕提供「重測地籍調查表」予原告認簽，違法自創「重新指界」程序，要原告另作「不同意嘉義縣政府指界結果之自行指界」，另行埋設全部界標，而不協助精準指出原界址，以「原告與未到場之鄰地所有權人間」之界址爭議調處等程序處分。

（三）101年4月9日被告於系爭土地西側之389、392地號國有魚塭之地籍圖重測地籍調查表不實記載：「由財政部國有財產局臺灣南區辦事處嘉義分處指派勘查人員洪崇舜到場指界。」

並在與系爭土地相鄰之界址標示註記：「待協助指界」、「另定期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界。

」101年4月19日被告寄送地籍調查通知書至83-95年間之原告住址（臺北市敦化南路一段），而未寄送至當時登記簿住址（臺北市玉成街），並任意於系爭土地地籍圖重測地籍調查表背面，虛偽記載其通知之敦化南路住址為「通訊處住址」，未依法通知原告地籍調查，使原告未及時知悉被告執行地籍圖重測作業，無從在地籍調查期日到場指界。

101年6月1日被告在系爭土地地籍圖重測地籍調查表不實記載：「本宗土地所有權人經完成通知後，而逾期未到場指界。」

全部經界標示：「待協助指界」、「依土地法第46條之2第1項第1款規定逕行施測」、「土地使用狀況：魚塭」，未記載「旱田」。

101年7月11日被告寄送協助指界定期通知書至臺北市玉成街，而未寄送當時戶、稅籍地址臺北市南港路二段，使原告於101年7月13日始收受地籍圖重測之通知書。

101年7月13日被告於系爭土地南側之重測前391地號魚塭地籍圖重測地籍調查表上不實記載：「由共有人陳慶芳到場指界。」

又矛盾的記載：「待協助指界」、「另定期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界。」

101年7月20日朴子地政事務所不實復函原告：「本年度重測工作經國土測繪中心核定後，已由嘉義縣政府於101年11月1日公告重測實施範圍及土地權利人應注意事項，並由本所於101年10月15日執行相關重測作業，有關台端提及之地籍調查及界址測量等相關工作亦於101年1月3日陸續辦理中，重測作業聯絡方式請參照本所寄發地籍調查及協助指界通知書內有詳載。

旨揭土地之地籍調查已於101年4月27日辦理，如台端因住址變更致使信件收取延誤而未能到場指界，請於協助指界時到場並補辦地籍調查，重測作業相關通知書已改寄送至台端提供之住址。」

（四）101年7月26日被告在系爭土地西側鄰地重測前389、392地號國有魚塭地籍圖重測地籍調查【界址標示補正】表不實記載：「由管理機關指派洪崇舜先生到場，並同意協助指界結果。」

並於南側鄰地391地號魚塭之地籍圖重測地籍調查【界址標示補正】表中，與系爭土地間之界址點劃記被告101年7月25日逕行無權指界之樁位。

101年8月13日朴子地政事務所不實復函原告：「因住址變更致延誤重測相關作業之進行，造成台端之不便，本所深感歉意。」

101年8月21日被告於系爭土地地籍圖重測地籍調查【界址標示補正】表不實記載：「本宗土地經通知於101年7月25日實地協助指界後，土地所有權人不同意A～O界址協助指界之結果，另行於101年8月17日自行指界，而發生與毗鄰各地號同意協助指界結果之不同界址，發生界址爭議，擬移送不動產糾紛調處委員會調處。」

101年8月22日朴子地政事務所不實復函原告：「重測前後土地面積之增減，係因重測前之測量方法與面積計算方式精度較差所致，重測之意義係使用最新測量儀器、技術及方法，重測製地籍圖，計算面積，以使每宗土地的位置、形狀、地號、面積等與地籍圖、登記簿記載內容一致，旨揭地號土地於重測後面積略有增加，台端所請求事項（辦理重測作業時莫為變更縮減所有坐落東石頂東石段390地號土地之地籍線、位置、面積及寬度），於法無據，本所無法照辦。」

101年9月5日朴子地政事務所於「東石鄉地籍圖重測土地界址爭議案移送調處書（第3案）」不實記載：「甲方土地所有權人謝瓊蘭（原告原名）於實地辦理地籍調查時未到場，而乙方土地所有權人指界時，同意參照舊地籍圖另定期辦理協助指界，經實地詳細現況測量、套繪舊地籍圖及面積分析後，經通知於101年7月25日實地辦理協助指界，甲方不同意協助指界結果而於101年8月17日另行指界未認章；

乙方同意協助指界結果，致雙方指界不一致，而產生界址爭議。」

被告則於「頂東石段390地號與頂東石段389、392、391地號土地界址爭議案調處圖說及分析表」記載：「甲方指界增加之面積為477.32㎡」，卻矛盾的記載：「乙方（鄰地389、392、391地號土地所有人）減少之面積各為618.14、29.75、61.74」，即合計為709.63㎡，遠大於其所載甲方指界增加之面積。

101年9月6日被告於系爭土地西側鄰地重測前389地號國有魚塭地籍圖重測地籍調查【界址標示補正】表不實記載：「本宗土地至F-K經界線因與毗鄰390地號土地所有權人指界不一致發生界址爭議。」

並於392地號國有魚塭之地籍圖重測地籍調查【界址標示補正】表不實記載：「本宗土地I-J經界線因與毗鄰390地號土地所有權人指界不一致發生界址爭議。」

亦於南側鄰地391地號魚塭之地籍圖重測地籍調查【界址標示補正】表不實記載：「本宗土地D-A經界線因與毗鄰390地號土地所有權人指界不一致發生界址爭議。」

（五）被告101年9月17日府地價測字第1010310496號公告公告系爭土地東、北二側界址位移，使該土地東側界址確定位移至他人魚塭及磚造塭堤、塭堤坡坎，並不實記載「土地界址發生爭議」，被告又提供此大幅變更界址之地籍公告圖給地籍圖重測主管機關內政部國土測繪中心於101年10月間公告，以致內政部國土測繪中心依此變更地籍公告圖，繪製鑑定圖給予民事法院，供作審理原告與第三人吳棟材間之排除侵害等事件。

101年11月2日朴子地政事務所不實復函原告：「台端因不同意協助指界結果與鄰地發生界址爭議，經本所協調無法達成協議，已送不動產糾紛調處委員會調處，有關上述土地重測後標示變更登記等相關作業，需待調處結果裁定，如台端不服調處結果，應於接到通知後15日內依規定向法院提起確認經界之訴，經法院判決確定或駁回、撤回起訴，本所再依規定辦理。

台端請求轉交異議書及其附件影本供不動產調處委員會委員等參閱，本所將於第2次不動產糾紛調處委員會會議時，提供上述資料予調處委員及與會之鄰地關係人。」

等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及1、嘉義縣東石鄉頂東石段390、389、300○000○○○○○○段000○000○000○000○○號地籍圖重測地籍調查表及地籍調查【界址標示補正】表；

2、101年9月5日頂東石段390地號與頂東石段389、392、391地號土地界址爭議案調處圖說及分析表；

3、被告101年9月17日府地價測字第10103054963號函；

4、被告101年10月24日府地價測字第10103341332號函；

5、被告101年11月29日府地價測字第1010356994號函；

6、被告103年11月14日府行法字第1030215412號拒絕賠償理由書；

7、被告104年8月5日（原告誤載為8月6日）府地價測字第1040143685號函。

（另關於原告訴請撤銷被告101年9月17日府地價測字第1010310496號公告部分，係屬當事人不適格，另以判決駁回。

）

四、經查：

（一）按「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。」

司法院著有釋字第374號解釋在案。

是於實施重測前應先實施地籍調查，由相關土地所有權人進行指界，是地籍調查表僅係實施地籍圖重測作業之準備程序而已，並非最後之重測成果公告或登記，自非行政處分，是以原告請求撤銷「嘉義縣東石鄉頂東石段390、389、392、391（重○○○○段000○000○000○000○○號地籍圖重測地籍調查表及地籍調查界址標示補正表，即非合法。

（二）本件系爭土地於土地重測時，原告到場指界，因與鄰地（頂東石段389、392、391地號）界址不符，發生界址爭議，朴子地政事務所乃通知土地所有權人召開協商會，因雙方當事人無法達成共識，朴子地政事務所遂於101年9月5日以地籍圖重測土地界址爭議案移送調處書檢附「土地界址爭議案調處圖說及分析表」移送嘉義縣不動產糾紛調處委員會裁處，而朴子地政事務所101年9月5日移送之土地界址爭議案調處圖說及分析表，係記載原告與頂東石段389、392、391地號土地所有權人之指界情形，及經雙方指界後計算之土地面積，並非最後之調處結果，未直接對外發生法律效果，自非行政處分，是以原告請求撤銷「101年9月5日頂東石段390地號與頂東石段389、392、391地號土地界址爭議案調處圖說及分析表」，亦不合法。

（三）被告101年9月17日府地價測字第10103054963號函略以：「主旨：台端所有東石鄉重測區頂東石段390-0地號土地與同段389-0、392-0、391-0地號土地發生界址爭議一案，茲訂於101年9月27日（星期四）上午10時50分假朴子地政事務所召開本府朴子區域性不動產糾紛調處委員會予以調處，屆時請台端攜帶身分證、私章準時出席，倘有書面意見，請於調處前送府……。」

等語，101年10月24日府地價測字第10103341332號函意旨以：「主旨：台端所有東石鄉重測區頂東石段390-0地號土地與同段389-0、392-0、391-0地號土地發生界址爭議一案，茲再訂於101年11月21日（星期三）上午10時0分假朴子地政事務所召開本府朴子區域性不動產糾紛調處委員會第2次會議，屆時請台端攜帶身分證、私章準時出席……。」

等語，上開函文均係被告於辦理土地重測時，因雙方當事人指界不一致，通知召開該府朴子區域性不動產糾紛調處委員會會議，為觀念通知性質，非屬行政處分。

（四）被告101年11月29日府地價測字第1010356994號函略以：「查本案旨揭地號土地因地籍圖重測界址爭議，依土地法第46條之2第2項、第59條第2項規定，應由本府召開朴子區域性不動產糾紛調處會議，惟本案系爭土地已訴請司法機關審理，待法院確定後，再另行通知調處。」

等語，上開函文係向原告說明系爭土地與鄰地之界址爭議，俟法院判決確定後，再另行通知調處，係單純的事實敘述或理由說明，並未產生任何公法上法律效果，核屬觀念通知性質，非屬行政處分。

（五）國家賠償法第10條規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。

賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。

協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。」

第11條第1項規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」

是依上開規定，拒絕賠償理由書係請求國家賠償之先行程序，對於該拒絕賠償，應於法定期間內向民事法院提起國家賠償訴訟。

是拒絕賠償理由書既為國家賠償之先行程序，非屬行政救濟之行政處分，原告訴請撤銷103年11月14日府行法字第1030215412號拒絕賠償理由書，自非合法。

（六）被告104年8月5日府地價測字第1040143685號函略以：「主旨：為台端申請撤銷本府103年11月14日府行法字第1030215412號拒絕賠償理由書及101年9月17日府地價測字第1010310496號公告等地籍圖重測作業1案，復如說明二，請查照。

說明：……二、本案現於臺灣高等法院台南分院（案號：104年度上國字第4號）訴訟中，待判決確定後本府將依法院判決結果辦理。」

等語，核係對原告申請事項所為之答復，非屬行政處分。

（七）綜上所述，原告對前揭非行政處分提起訴願，訴願決定予以不受理，即無不合。

原告復行提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。

至原告其餘先位聲明訴請撤銷被告101年9月17日府地價測字第1010310496號公告部分，並請求回復原狀、損害賠償，暨備位聲明附帶請求損害賠償部分，由本院另以判決駁回之，附此敘明。

五、據上論結，原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 106 年 5 月 1 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬
法官 林 彥 君
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 106 年 5 月 1 日

書記官 謝 廉 縈