高雄高等行政法院行政-KSBA,108,訴,156,20200630,2

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第156號
109年6月10日辯論終結
原 告 林雅玫
黃師品
李慧芳
王昇川
陳淑真
謝敏玲
蕭蓉欣
陳健瑩
施香梅
陳美瑛
楊素梅

孫淑偵
許鈺珮
葉長青
葉益榮

羅玗萍
黃萬能

郭淑娟

蘇鴻仁

陸春明

藍秀美
共 同
訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師
陳星年 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 韓國瑜
訴訟代理人 蔡思德

林佳靜
許玉燕
上列當事人間給付退休金事件，原告不服教育部如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：原告等21人均為經被告核准於民國108年2月1日退休生效之所屬各級公立學校退休教育人員，被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱本條例）第34條、第36條、第38條及第39條規定，審定原告每月退休所得，以如附表（即本判決附表）所示文號之行政處分（下稱原處分）檢附其核發公立學校教職員核定退休金計算單（下稱核定退休金計算單）、核定公立學校教職員退休所得計算單（下稱核定退休所得計算單）通知原告。

原告不服，分別提起訴願，均經決定駁回，於是共同提起行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰ 1、本條例於本件產生不真正溯及適用於原告申請退休案之情形，卻不具增進公共利益之正當目的，並有違比例原則、信賴保護原則及平等原則，因而侵害原告依據憲法第15條保障之財產權，而有違憲疑義。

為使紛爭能一次解決並節省司法資源之耗費，請依行政訴訟法第178條之1規定，裁定停止訴訟並聲請司法院大法官解釋。

2、我國公務人員之退休撫卹制度，原係維持由政府負擔退撫經費之恩給制，嗣因政治、經濟、社會環境急遽變遷，早期制度設計已有必須變更之情況，至84年7月1日起，改採共同提撥制，由政府與公務人員共同撥繳費用建立公務人員退休撫卹基金（下稱退撫基金），以支付改制後年資之退撫經費。

而教育人員於85年2月1日起加入退撫新制，每月與政府共同提撥一定比例之金額至退撫基金，以支應將來退休金之給付。

本件原告均已於原處分機關服務長達2、30年，其等每月薪資依照學校教職員退休條例（下稱原條例）提撥相當金額至退撫基金，可見其等與被告間關於退休金之法律關係於過去已發生，且在本條例於107年7月1日施行後尚未終結，而因本條例全面適用到已退休及未退休之教育人員，對於未退休之教育人員來說，即產生不真正溯及之效力，且本條例使原告原可領取之退休所得大幅減少，而仍應遵守信賴保護原則。

惟本條例新增所得替代率上限、扣減每月所得、減少退休教育人員得辦理之優惠存款之本金及利息，並於110年1月1號後全面停止領取月退休金者之優惠存款計息之規定，乃政府藉由刪減退休人員的每月退休所得來迴避政府對於各級學校教育人員給付退休金的雇主義務及原條例第8條第1項之最後支付保證責任，難謂目的具備正當性。

3、各級學校教育人員的每月退休所得，不論是月退休金、補償金，或考量早期教育人員待遇偏低而開創退休人員得辦理優惠存款的制度，於性質上均屬後付的薪資，涉及退休教育人員老年經濟安全的重大議題。

尤其月退休金相當比例上係個人薪資提撥、自付而來，對於退休金刪減退休教育人員每月退休所得的權利應該是最後手段，須嚴格審查。

應優先改革退撫基金績效、管理及監督的聲浪意見，卻未見主管機關及立法者對此議題之說明及檢討，即未檢討在同樣可達成退撫基金永續的目標上，是否有其他侵害較小的手段，率爾作成刪減退休人員每月退休所得之立法及處分，有違比例原則。

4、本條例雖然有設計過渡期間條款（本條例之新法施行前已符合月退資格者，仍依舊法即原條例規定）及最低保障，但對於補救或緩和措施設計顯然不足，退休金改革修（立）法後的實際核算結果，既非如政府對外宣稱的第一階段仍可領取9％，且受制於所得替代率之調整，造成退休教育人員的每月退休所得跳水式地驟降，並不符過渡期間條款的真諦。

又最低保障的金額已瀕臨貧窮線邊緣，退休金改革大幅刪減退休人員的每月退休所得，卻未考量退休人員的醫療、看護需求，配合諸如健保保費減輕或重大疾病自付額減少等緩和對於退休生活的衝擊措施，毫無補救或緩和措施可言，實有違憲疑義。

5、本條例第36條規定，支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率第1年驟降至9％，兩年後即歸零，再加上前述因所得替代率之限制，致一大部分人實際上第1年即歸零；

反之，支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優惠存款利率第1年降至12％，自114年1月1日起降為6％，兩者差異最大可達12％，所採取的分類標準亦與立法者所欲達成之目的欠缺關聯性，因此針對支領一次退休金者或支領月退休金者所為之差別待遇即有違平等原則。

(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰原告等21人係被告所屬學校退休教育人員，並均於108年2月1日退休生效，被告依本條例第36條、第38條、第39條規定，按各原告退休總年資及退休薪級，審定其等108年2月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核屬有據。

原告提起訴願後，業經被告重新審查原處分內容，亦無誤計、誤繕之錯誤情形。

至有關原告稱原處分違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、及比例原則等，核屬聲請解釋法律是否牴觸憲法事項。

另原告為早日釐清違憲疑義，併請受訴行政法院法官依行政訴訟法第178條之1規定，裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官會議解釋乙節，予以尊重。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、兩造爭點︰

(一)本條例第36條、第38條、第39條第1項及第2項規定有無違反信賴保護原則、比例原則及平等原則？

(二)被告依本條例之規定對原告作成重新審定退休所得之原處分，是否適法？

五、本院之判斷：

(一)前提事實：如爭訟概要欄所記載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原處分暨所附核定退休金計算單、核定退休所得計算單及訴願決定書等件為證，均可信實。

(二)應適用之法令：本條例第34條第1項、第36條、第38條、第39條第1項、第2項、第100條及本條例施行細則第36條第1項（如後附錄所示）。

(三)有關本條例第36條、第38條、第39條第1項及第2項規定有無違反信賴保護原則、比例原則及平等原則之憲法爭議： 1、中華民國憲法第78條明定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

據此，司法院所為之憲法解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，復經司法院作成釋字第185號解釋在案。

準此而言，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。

本件原告以被告作成原處分所依據之本條例違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，惟本條例嗣既經大法官作成合憲解釋，是否違憲問題，自非行政法院為案件審理時所得審查。

2、經查，立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之本條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋。

3、司法院就立法委員林德福等人之聲請，於108年8月23日作成釋字第783號解釋文：⑴本條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

⑵本條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。

⑶本條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

⑷相關機關至遲應於按本條例第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就本條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

⑸本條例第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與本條例第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。

⑹本條例第77條第1項第3款規定：「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：……再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」

與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。

綜上司法院解釋文之意旨，足見本條例第36條、第38條、第39條第1項及第2項等規定，並未違反信賴保護原則、比例原則與法律不溯及既往原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，依司法院釋字第185號解釋意旨，本院自應受司法院釋字第783號解釋之拘束。

(四)本條例調降原退休所得，既無違信賴保護原則、比例原則，則被告適用本條例對原告作成原處分，即無不合： 1、司法院釋字第783號解釋理由書已闡明：「任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。

然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。

且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。

……原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。

惟……上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；

⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；

⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；

⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；

⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；

⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。

此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。

是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

2、原條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄本條例公布時已逾20年，原告依據原條例規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期原條例之舊法規將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。

惟本條例規定對原條例之原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且本條例規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6％，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，核與信賴保護原則無違。

3、承前所述，本條例調降原條例原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，而本條例替代率之規定，形成退休所得與現職待遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同、維持退休所得以年資為要素之原則、維持原支領月退休金者之最基本給與、扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息等效果，有助於本條例目的之達成；

扣減順序規定，使部分受規範對象於本條例施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。

對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。

且本條例已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，亦無違於比例原則。

(五)本條例調降原退休所得，尚無違背平等原則，被告適用本條例分別對原告作出原處分，亦無不合：按憲法第7條所揭示之平等原則，非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇（司法院釋字第547號、第584號、第596號、第605號、第614號、第647號、第648號及第666號解釋參照）。

易言之，法規範是否符合平等保障權之要求，取決於法規範所以為差別待遇是否合憲，所取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定關連性而言（司法院釋字第682號解釋參照）。

原告雖主張本條例以支領一次性退休金或月退休金為分類標準，所為之差別待遇有違平等原則等語。

惟退撫給與為國家對其退休後生活照顧義務之給與所生之國家政策形塑議題，並非遞延工資之給付，在權力分立原則下，本屬政治部門（行政權、立法權）權責，除有違憲法規範之情形外，司法權對於政治部門之政策形成自由原則上應予尊重。

本件所涉本條例既經司法院釋字第783號解釋作成不違憲之解釋，已如前述，至於退撫給與之扣減比例暨給付方式等具體政策內容，並非職司審判之法院所得置喙。

(六)綜上所述，本條例第36條、第38條、第39條第1項及第2項規定，核與信賴保護原則、比例原則及平等原則，均無違背，並經大法官作成司法院釋字第783號解釋為合憲性宣告。

從而，被告於本條例施行後，依本條例第34條第1項、第36條、第38條及第39條規定，審定原告每月退休所得所為原處分，即難認於法不合。

原告認被告係適用有違憲疑義之本條例作成原處分，侵害其請求權利等語，指摘各該原處分違法，核非有據。

六、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。

中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│      之一者，得不│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│      委任律師為訴│  立學院公法學教授、副教授者。  │
│      訟代理人    │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│      列情形之一，│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│      經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│      院認為適當者│  。                            │
│      ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│      審訴訟代理人│  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。                      │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日

書記官 楊 曜 嘉


附錄：
1、公立學校教職員退休資遣撫卹條例：
A.第34條第1項：「退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。」
B.第36條：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9％。
自中華民國110年1月1日起，年息為零。
（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。
（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。
（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。
㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12％。
2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10％。
3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8％。
4.自中華民國114年1月1日起，年息6％。
一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。
（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。
但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。
兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。
但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
C.第38條：「（第1項）本條例施行後退休生效者之每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額。
（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算；
任職滿15年至第40年者，照前條第2項規定辦理。
（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。
（第4項）前三項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。
（第5項）本條例施行後退休生效者，應按退休生效時之待遇標準，依前四項規定計算每月退休所得；
經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」
D.第39條第1項及第2項：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。
退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。
退撫新制實施後年資所計得之月退休金。
（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」
E.第100條：「本條例除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自中華民國107年7月1日施行。
前項其餘條文施行之日起，原學校教職員退休條例及原學校教職員撫卹條例不再適用。」
2、公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行細則第36條第1項：「中華民國107年7月1日以後退休生效之教職員，應由主管機關於審定其退休案時，按退休當年度待遇標準，依本條例第36條、第38條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得。」