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高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第56號
上 訴 人 映誠股份有限公司
代 表 人 謝維洲
訴訟代理人 周宇修 律師
被上訴人 臺南市政府環境保護局
代 表 人 謝世傑
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國109年6月10日臺灣臺南地方法院108年度簡字第112號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
（一）行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊南區督察大隊會同被上訴人、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於民國105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至臺南市○○區○○段000○號土地（下稱系爭土地）執行環檢警聯合大型環保犯罪案件稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物（下稱系爭底渣廢棄物），經被上訴人於網路申報系統查知以前開土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點者為上訴人、第三人全精英事業有限公司（下稱全精英公司）及勝朢營造有限公司（下稱勝朢公司），被上訴人乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保局、屏東縣政府環保局及上訴人至現場勘查（臺中市政府環保局未派員前往會勘）後，認定上訴人雖於網路申報該批產品「已使用完成」，然系爭底渣廢棄物仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法（下稱清除處理辦法）第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式（下稱再利用管理方式）第5點第1款規定，完成再利用行為，被上訴人依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁處第三人全精英公司及勝朢公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第105113762號裁處書（下稱基礎處分），裁處上訴人新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。
上訴人不服，提起訴願，案經臺南市政府以106年1月25日府法濟字第1060108534號訴願決定書駁回後，上訴人提起行政訴訟，經本院以106年度訴字第114號判決駁回、最高行政法院以108年度判字第99號判決駁回確定。
（二）經被上訴人再派員到場複查後認定上訴人未於前揭處分限期改善期限（105年12月14日）前完成改善，乃根據前揭基礎處分，依廢棄物清理法第50條第2款規定，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即自105年12月15日起，按日連續裁處上訴人1,200元，並於按日連續裁處書內命上訴人限期改善。
上訴人於106年8月18日提出處置計畫書，經被上訴人審核後，同意上訴人展延至107年1月8日前清理完畢。
（三）嗣被上訴人於臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）108年度簡字第112號行政訴訟判決（下稱原判決）附表所列載之「原處分機關派員稽查日期」派員至系爭土地現場複查，發現上訴人未於107年1月8日前完成改善，且未依違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第6條第1款規定報請被上訴人查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處上訴人1,200元罰鍰，並於裁處書內命上訴人限期改善。
上訴人不服其中如原判決附表所示之49件裁處書（自108年5月21日起至同年7月8日，罰鍰金額計58,800元，下稱原處分），提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟。
經原判決：「一、訴願決定及原處分除關於如附表所示之108年5月21日、108年6月15日、108年6月20日、108年6月25日、108年6月26日、108年7月6日裁處書（下稱系爭6件處分）外，其餘均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。」
上訴人不服對其不利部分，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張要旨及聲明、被上訴人於原審之答辯要旨及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴要旨及聲明：
（一）上訴要旨： 1、原處分與行政程序法第5條明確性原則不符，就此原判決有適用行政程序法第5條不當及判決不備理由之違法： （1）被上訴人於106年環事字第1060089451號函審查同意上訴人之廢棄物處置計畫書時，僅稱需將底渣資源化產品全數清除完畢。
後被上訴人派員至系爭土地現場複查，僅稱上訴人未於108年1月8日改善完畢，即開始按日連續處罰。
然如何才算改善完畢，何處未達被上訴人之標準，被上訴人皆未置一詞。
被上訴人作成原處分並送達7次之函文中，亦多僅泛稱上訴人於被上訴人派員複查時未改善完畢，仍未揭示應如何改善、朝何方向改善。
上訴人實已盡所能配合，卻無法得知被上訴人要求為何，即遭每日不停處罰。
就此而言，被上訴人逕自作成49次處分，卻無法在原處分中具體且特定上訴人改正義務範圍，使上訴人無法遵法履行改正義務，顯與行政程序法第5條、臺北高等行政法院106年度訴字第1630號判決及最高行政法院108年度判字第286號、第481號判決之見解有違，自應撤銷。
（2）原判決於第27頁稱上訴人改善計畫並無不明確之情，然上訴人於原審係主張：被上訴人無法在該49次處分中具體且特定上訴人的改正義務範圍為何，使上訴人無法遵法履行改正義務。
蓋按日連續處罰之每日，上訴人之改善皆有不同進展，然被上訴人僅是每日稱未完成，但未告知未完成之處為何、應再清理多少廢棄物方能認為改善完成，此使上訴人無法藉由每次處罰理解應如何改善，而無法預見改善之方法。
原判決未有回應，實有適用行政程序法第5條不當及判決不備理由之違法。
2、系爭土地被棄置之廢棄物顯與上訴人所生產之水洗底渣不同，不能認係由上訴人所棄置，亦不應認上訴人因此有改善義務，原判決未有實質理由回應，有判決不備理由之違法： （1）余乾慶公證人108年度南院民公慶字第00042號事實體驗公證書指出相關地點即臺南市安南區城南段940、941、941-1、1155、1069-2、1069-3、臺南市安南區城西段000○000○0○000○0○000○000○○號土地於開挖後「開挖露頭附近地面有大小不一的石礫狀結塊」足認上述物品顯非上訴人所生產之水洗底渣，蓋上訴人生產之底渣均經水洗，與上開地點廢棄物明顯不同。
（2）余乾慶公證人108年度南院民公慶字第00208號事實體驗公證書指出，系爭土地於開挖後「露出面的表面有大小不一的石礫狀結塊」「開挖露頭附近地面有大小不一的石塊」「露出面的表面下層及最上層為多大小不一的石礫狀結塊」「露出面的表面上層多為土壤少石礫狀結塊」足認上述物品為原判決作成前即已存在且非屬上訴人所生產之水洗底渣，且該等物品係由不同人所堆置。
3、上訴人放置在系爭土地之物品並非廢棄物清理法所規範之廢棄物，而係上訴人經專業再利用處理後所形成「道路級配粒料底層及基層」之資源化產品，被上訴人處罰上訴人應繳納共計58,800元之罰鍰，顯有違誤，原判決未予糾正，自有判決違背法令之情： （1）依廢棄物清理法第2條第1項、第12條第1項及清除處理辦法第34條第1項、環保署101年10月17日環署廢字第0000000000A公告之再利用管理方式第二（三）點、第八（三）點規定及條文制定脈絡，應可認屬於廢棄物清理法中一般廢棄物者，僅限於再利用行為前之焚化爐底渣，若焚化爐底渣已經再利用之專業處理，即成為資源化產品，已不在廢棄物清理法所定義一般廢棄物之範圍內，此可由上開相關法令、辦法等訂定脈絡看出，否則何須於再利用管理方式第八（三）點規定中，特將底渣及資源化產品分列兩項陳明。
故應認經再利用處理行為後所生之資源化產品非屬廢棄物清理法中之廢棄物，縱有堆放資源化產品之行為，亦不得以廢棄物清理法作為處罰依據。
（2）上訴人完成底渣再利用並交付予龍州工程行，並由龍州工程行載運至系爭土地之日期為104年8月6日，此後上訴人即未再有將資源化產品交由龍州工程行載運或堆置於系爭土地之行為。
據上訴人所知，第三人全精英公司曾自105年2月9日至同年4月14日止，載運22,717.31公噸之道路級配粒料底層及基層放置在系爭土地上，顯見被上訴人至系爭土地稽查前，亦有他人曾在系爭土地上放置道路級配粒料底層及基層，且堆放之數量更大於被上訴人稽查所發現之8,000立方公尺，足見並非僅有上訴人曾載運道路級配粒料底層及基層至系爭土地。
被上訴人不能單以上訴人曾申報在系爭土地完成再利用，即率認系爭土地上之物品均係上訴人所有、放置，而應深入探究系爭土地上之物品為何人所有及倒置，則被上訴人上開認定，顯有倒果為因之情，更有違反依法行政原則之虞，並非妥適。
（3）上訴人具備將焚化爐底渣再利用而製成資源化產品之技術，也遵守再利用管理方式為底渣再利用之行為，並未有未完成再利用行為之違法。
上訴人雖曾於104年3月至8月交付物品予龍州工程行負責人施文龍，而施文龍再將此產品載運至系爭土地。
然上訴人交付之物品，係經底渣再利用技術所產出之資源化產品即道路級配粒料底層及基層，已非廢棄物，則上訴人將資源化產品交付予施文龍並由施文龍載運至系爭土地放置之行為，即無廢棄物清理法規範之餘地。
再者，上訴人於資源化產品製成並交付予龍州工程行之負責人施文龍後，即屬於施文龍所有，縱認不得堆置在系爭土地上，亦非上訴人所得處置及改善，而應由所有人（即施文龍）始得處理，否則上訴人擅自介入處理，即有違犯民刑法相關法規之可能，則被上訴人逕命上訴人改善，強人所能。
4、被上訴人未依環保署所頒佈之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序作成處分，且明知系爭土地廢棄物除底渣資源化產品外，尚有其他種類之廢棄物，但未釐清詳細種類及數量，皆由上訴人處理，實非合理： （1）上訴人並非污染行為人，且污染行為人極有可能為臺灣高等法院105年度重訴字第28號刑事判決所記載之施文龍等人，其違反廢棄物清理法之事證明確，臺南市政府未為積極調查，即命上訴人負清運義務且命上訴人繳交如此鉅額之費用，顯違反環保署101年4月20日環署廢字第1010032859號函頒佈之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序第13頁、第14頁及第18頁。
（2）余乾慶公證人108年度南院民公慶字第00042號事實體驗公證書第4頁、第7頁及第9頁分別顯示，系爭土地所顯示之地面顏色分別有黃色、黑色、白色與褐色；
相較之下，垃圾焚化廠焚化底渣資源化產品皆為灰色，而無其他可能之顏色。
呈現灰色者有可能是底渣，而前述黃色、黑色、白色與褐色，皆非底渣，該等廢棄物應查明污染行為人，確認清理義務人，優先或同時要求清理之，然被上訴人僅要求負清除責任，實不合理，且有違相關規定。
此由原審法院105年度重訴字第28號刑事判決第149頁至第151頁之記載即可證明。
（二）上訴聲明： 1、原判決駁回上訴人請求撤銷訴願決定關於維持系爭6件處分及系爭6件處分之部分廢棄。
2、前項廢棄部分，訴願決定關於維持系爭6件處分及系爭6件處分均撤銷。
四、本院之判斷：
（一）應適用法令： 1、廢棄物清理法 （1）第12條第1項：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法由中央主管機關定之。」
（2）第50條第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。
經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……二、違反第12條之規定。」
2、資源回收再利用法第19條第1項：「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」
3、執行準則 （1）第2條：「執行機關或其上級主管機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」
（2）第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。
（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」
（3）第6條：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。
二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；
處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」
（二）經核原判決駁回上訴人於原審請求撤銷訴願決定關於維持系爭6件處分及請求撤銷系爭6件處分之部分，並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下： 1、上訴人固主張：系爭土地被棄置之廢棄物與其所生產之水洗底渣不同，不能認係其所棄置，亦不應認其因此負有改善義務，原判決實有判決不備理由之違法；
放置於系爭土地之物品係經專業再利用處理後所形成之資源化產品，原判決未予糾正，有判決違背法令；
其並非污染行為人，系爭土地廢棄物除底渣資源化產品外，尚有其他種類之廢棄物，未釐清詳細種類及數量，皆責由上訴人處理，實非合理云云。
然按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，此觀行政程序法第110條第3項即明。
基於法治國家之法安定性要求，在行政處分確定後，因其形式上及實質上之存續力，除非有例外情形得由作成已確定行政處分之原處分機關依申請、職權或其上級機關依職權撤銷或變更之外，不得再爭執該行政處分之效力，或命作成已確定行政處分之原處分機關應撤銷或變更處分。
而有效之先前行政處分成為後續行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。
當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，已非該受訴行政法院審理之範圍。
次按所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；
若其理由並不影響判決主文者，並不包括在內，至所載理由稍欠完足，而不影響判決基礎者，則尚難謂其為理由不備。
查提起本件上訴者僅有原審之原告，對照其上訴聲明之範圍，本件上訴審理範圍僅限於前揭原審判決不利於上訴人之部分，從而，本件上訴之程序標的應僅包含系爭6件處分。
而系爭6件處分均係基礎處分確定以後，被上訴人認定上訴人經其通知限期改善後，屆期仍未改善，違反廢棄物清理法第12條第1項，乃依同法第50條第2款按日連續處罰規定所為之處罰，此為原審確定之事實，核與卷附系爭6件處分相符，足見系爭6件處分之作成均係以基礎處分所認定上訴人就系爭土地上之廢棄物負有清理改善義務為前提。
而上訴人先前已對基礎處分另案循序提起行政救濟，且經本院106年度訴字第114號判決駁回其訴，復經最高行政法院108年度判字第99號判決駁回確定在案，亦為原審所確定之事實，揆諸前揭說明，該基礎處分即已發生形式上及實質上之存續力，則被上訴人將該基礎處分之存在及其內容作為系爭6件處分之構成要件基礎，自無違法。
原判決既已敘明前揭基礎處分之行政救濟情形，並以基礎處分仍有效存在，依前述行政處分之效力，採為系爭6件處分按日連續處罰之前提要件事實，核無判決不適用法規或適用不當之違誤；
且原判決就此部分其職權調查證據之結果亦已為論斷，並敘明證據取捨之理由，自無判決理由不備之情形。
上訴意旨仍執前詞指摘原判決有不備理由、違背法令及應調查事項未予調查之違法云云，無非以其歧異之法律見解再為爭執基礎處分之合法性，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使指摘為不當，自無足採。
2、上訴人另主張：其無法藉由每次處罰理解應如何改善，無法預見改善之方法，原處分顯與明確性原則不符，就此原判決有適用行政程序法第5條不當及判決不備理由之違法云云。
惟按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文，此固為明確性原則在行政程序法上之具體規定。
然所謂明確性原則，係指涉及人民權利義務之事項，須有清楚之界限與範圍，使人民可事先預見，以符人民權利保障之要求而言。
查原判決認定系爭6件處分並未違反明確性原則，係斟酌上訴人106年6月20日映字第1060620051號函暨廢棄物處置計畫書（見原審卷一第437頁至第445頁）、被上訴人106年9月7日環事字第1060089451號函及臺南市○○○○市○○○區○○段000○號廢棄物處置計畫書（見原審卷一第447頁至第469頁）等調查證據之結果，並於理由中敘明上訴人收受基礎處分後，已依處分意旨先後提出廢棄物處置計畫書，針對系爭土地上廢棄物之數量、特性、處理方式、作法、時程及流向等擬定具體之執行過程，送被上訴人核備同意後據以執行，自無不明確情形等語，足見原判決業就其職權調查證據之結果而為論斷，並就駁回上訴人此部分主張所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，核與卷內事證並無不符，依前說明，自無違背論理法則或經驗法則之情形，亦無判決不適用法規、適用不當或不備理由等違背法令之情事。
且上訴人於改善期限屆滿後，並未曾檢齊證明文件主動報請被上訴人查驗等情，亦為原審依卷內證據所確認之事實，則上訴人就系爭土地所應負責清除處理之範圍及其所應清除處理之對象、方法及進度與系爭6件處分作成前之狀態並無不同。
原判決縱未針對上訴人於原審主張系爭6件處分是否均具體特定其改正義務乙節逐一論駁，仍無影響判決基礎，依前揭說明，仍難認為判決不備理由。
故上訴人執此指摘原判決違背法令，亦無足採。
（三）綜上所述，原判決就不利於上訴人部分之認事用法均無違誤，並已說明其認定事實之依據及得心證之理由，對上訴人在原審相關部分之主張如何不足採之取捨已為論斷，且對於本件應適用法令所持之見解，亦無不合，尚難認有何判決不適用法規及判決理由不備之情形。
上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、結論：上訴為無理由。
中 華 民 國 109 年 8 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑
法官 曾 宏 揚
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 8 月 31 日
書記官 林 幸 怡
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