高雄高等行政法院行政-KSBA,109,訴,330,20220215,1

高雄高等行政法院判決
109年度訴字第330號
民國111年1月25日辯論終結
原 告 盧勁維即達昇法律地政士事務所


被 告 經濟部水利署第六河川局

代 表 人 陳建成
訴訟代理人 王治華 律師
何宗翰 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會

中華民國109年7月10日訴1090132號採購申訴審議判斷，提起行
政訴訟，本院判決如下︰

主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由
壹、程序方面：
按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。
（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。
（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。
二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。
……。
五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」
行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款、第3款、第5款定有明文。
又同法第196條第2項規定：「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」
查原告起訴時，訴之聲明為：「一、先位聲明：（一）原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
（二）被告應就（即109年度工程用地協議價購產權移轉作業）作成決標予原告之行政處分。
（三）被告應將其登錄於行政院公共工程委員會(下稱工程會)資訊網路系統上原告未得標之紀錄及理由予以撤除。
（四）被告應給付原告新台幣（下同）45,000元整，及自起訴狀送達日至清償日止按年息百分之五計算利息。
二、備位聲明（一）確認原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均違法。
（二）被告應給付原告311,300元整，及自起訴狀送達日至清償日止按年息百分之五計算利息。
（三）被告應將其登錄於行政院公共工程委員會資訊網路系統上原告未得標之紀錄及理由予以撤除。」
嗣原告於言詞辯論時，變更訴之聲明為：「一、確認原處分違法。
二、被告應給付原告261,300元，及自起訴狀送達日至清償日止按年息百分之五計算利息。」
（本院卷二第204頁）。
查原告前開訴之變更係因本件起訴後，被告辦理之「109年度工程用地協議價購產權移轉作業(開口契約)」採購案(下稱系爭採購案)，依公開招標公告之履約期限係至民國110年12月31日(審議卷第12頁)，故系爭採購案業已執行完畢而無回復原狀可能，即有行政訴訟法第196條第2項規定之適用，核其請求之基礎不變，且被告對於前開訴之變更並無異議，而為本案之言詞辯論，爰依據前開規定，准許原告訴之變更。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
緣原告於109年3月27日參與被告辦理之系爭採購案，而以266,300元之價格投標，因總價低於系爭採購案底價之百分之七十，被告乃依政府採購法第58條規定要求原告提出說明，經審核其說明後，仍認其標價顯不合理，有降低品質，不能誠信履約之虞，遂以109年4月23日水六產字第10918007380號函（下稱原處分）通知不決標予原告。
原告不服，於109年4月28日以書面向被告提出異議，經被告以109年5月1日水6產字第10950062810號函復原告維持原處分(下稱異議處理結果)，原告猶未甘服，向工程會提出申訴，亦遭審議判斷駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告就系爭採購案所訂底價偏高，不應適用政府採購法第58條規定：
(1)依工程會100年8月22日工程企字第10000261091號令(下稱100年8月22日令)修正「政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」（下稱系爭執行程序）之附註：系爭執行程序之執行原則（下稱執行原則）一、「訂有底價之採購，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第58條之規定。」
是以採購機關應先檢討底價是否偏高，如底價並無偏高，再審認該最低標標價偏低，是否為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。
(2)依政府採購網查詢被告近年辦理之相似採購案，其決標金額皆低於底價百分之七十，足見被告核算之底價顯有疑義，可認系爭採購案之底價確有偏高情事。
例如被告辦理「108年度工程用地協議價購產權移轉作業」合格廠商5家，竟有4家廠商投標金額均低於底價百分之七十，被告亦決標於最低標廠商，被告並於決標金額較預算金額明顯偏低之說明一「……最低價格之3家廠商出價差距甚近，故對本案價格看法一致，合乎廠商合理獲利要求……」可見被告於108年辦理採購時，即知本類型採購案之投標廠商就投標金額低於底價百分之七十仍屬合理標價並且符合相當利潤，堪認投標價格合理。
故被告於109年度辦理系爭採購案時，應調整底價金額以貼近市場行情。
惟被告卻未為之，致於系爭採購案再度發生4家合格廠商，全數標價均低於底價百分之七十情事，足認系爭採購案顯以高於市價之方式制定底價，故系爭採購案底價顯然偏高。
2、縱本件並無底價偏高而可適用政府採購法第58條規定，被告亦以法令、規章所無之評斷方式為系爭採購案之絕對依據，亦屬違法：
(1)工程會出版之「政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析」第30至31頁略以：「廠商之總標價雖形式上低於底價百分之八十，但其是否有政府採購法第58條所指顯不合理、降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，招標機關仍應以公平合理為原則……始符合採購法規定之意旨。
惟招標機關仍應本於客觀事實為實質審查，依具體事證如當地工料價格、社會經濟狀況等客觀事實為實質審查，而非毫無根據得由招標機關主觀率斷。」
等語。
被告前以原處分、異議處理結果及109年6月8日水6產字第10918011800號函（下稱109年6月8日函）予原告之內容，皆未說明原告就系爭採購案所為標價有何顯不合理、降低品質、不能誠信履約情事，故被告不予決標予原告，顯然違反政府採購法第58條規定。
(2)本件決標公告關於決標金額較預算金額明顯偏低之說明表示「一、本案符合資格投標廠商標價無明顯集中趨勢，難謂最高標或最低標有標價偏高或偏低之情形，故皆納入考量。
二、最低標（原次低標）廠商光復地政士事務所標價466,000元，與平均標價8折（490,582元）接近，該標價尚屬合理，經與會委員全體同意決標予該廠商。」
惟被告認定光復地政士事務所標價與平均標價8折接近，該標價尚屬合理之依據，未見被告提出說明或法令依據，難令原告信服。
又被告於決標公告說明一既自承本案符合資格之投標廠商價格未有標價偏高或偏低，亦即原告亦為符合資格（即未有標價偏低）之廠商。
則復以得標廠商光復地政士事務所標價466,000元趨近平均標價8折490,582元(計算式為「光復地政士事務所466,000＋福璟地政士事務所774,611＋原告266,300＋佑民地政士事務所946,000＝合計標價2,452,911/ 4＝平均標價613,227元，再將平均標價613,227*0.8＝490,582元」)為決標理由顯屬無稽，因未見被告提出「平均標價8折」之法令依據。
3、系爭採購案開標時間為109年3月27日，但得標廠商光復地政士事務所於109年3月17日即已備妥廠商低投標價理由書（下稱低標價說明書），並於向被告召開之「廠商低投標價審議小組會議」(下稱審議會議)提出之簡報資料自認於開標前即收訖低標價說明書，並於109年5月5日第二次提出說明書，均與一般招標情形有異。
4、原告投標價格分析：
(1)電腦系統化作業
A.原告全面採用電腦化、系統資料庫作業，一次建檔一次套入本標案工作內容所需之文件例如：協議價購契約書、土地登記申請書、買賣移轉契約書、實價登錄申報書、變更編定申請書等，皆以Word軟體繕打，並搭配Excel建置資料庫，進行一次性建檔無須以人工每每重覆登打，大量節省人力成本。
B.多數協議價購產權移轉標案，所需之工作內容皆為固定化作 業，配合原告系統化作業流程，可大幅提升作業精準度，
節省人力時間，相對降低原告作業成本，更不會影響品質。
(2)網路化作業：現行政府機關推廣多用網路少用馬路，土地增值稅申報均採網路報稅並搭配線上查欠完稅，由稅務單位網路線上逕行匯出完稅稅單，免於親自到不動產所在即臺南、高雄等地之稅務機關查欠。
(3)投標價格計算
A.交通費：原告核算交通費成本係以臺南至高雄，以騎乘機車為交通工具，往返油資每次100元為計算。
協議價購簽約作業均由機關指定時間及地點，由得標廠商協力完成，而往往此種協議價購標案簽約可一次性合併辦理多筆地號土地即多位地主，以總人數900人次，概抓車資100趟（等同於每趟辦理9位地主簽約），核算100元*100趟=10,000元。
B.郵電影印費：郵電影印費每人次以50元計算，核算50元*900人=45,000元。
價格計算簡表 項目 金額 備註 投標金額 266,300 交通費 - 10,000 100元*100趟 郵電影印費 - 45,000 50元*900人 = 211,300 （原告估算淨利） 5、被告援引之「經濟部水利署工程採購投標須知」(下稱工程投標須知)規定，惟該須知以工程採購為名，系爭採購案屬勞務採購，自不得比附援引。
另依系爭採購案之「投標須知」第58點決標原則，並無被告所稱之「……如最低標價格低於各合格廠商總標價平均值之百分之八十者……」，被告即不得以此做為評斷依據。
被告上開判斷方式，於被告另案「109至110年度高雄市內中央管河川布袋蓮清除計畫」勞務採購案之「投標須知」第58點決標原則係有明確公告「前項最低標總價無顯不合理之情形，如最低標總價未低於各合格標廠商總標價平均值之百分之八十者。」
系爭採購案既無此項規定，基於「明示其一，排除其他」原則，被告自不得持該原則為本案最低標之判斷標準。
6、被告應給付原告261,300元，並自起訴狀送達日至清償日止按年息百分之五計算利息：原告因被告所為行政處分違法造成原告損失所失利益，投標金額扣除必要支出為216,300元。
另額外支出審議費3萬元及準備投標、異議之必要費用15,000元，小計45,000元。
所失利益216,300+所受損害45,000=合計261,300元。
7、被告109年5月28日水六產字第10918011080號函（下稱109年5月28日函）為重覆處分，原告僅須就第一次行政處分(即原處分)為行政救濟即可：原告就原處分提起異議，經被告以異議處理結果維持原決定，該函表示原告若仍不服，得依政府採購法第76條提起申訴。
則原告依該救濟教示提起申訴，並無程序上缺失。
復依最高行政法院106年度判字第121號判決意旨，被告以原處分不予決標予原告，性質屬行政處分，被告再作成109年5月28日函(原告誤植為109年5月1日異議處理結果)，對原告而言均屬相同之不利益處分，應為重複處分。故原告僅須就第一次行政處分即原處分為行政救濟。
(二)聲明︰
1、確認原處分違法。
2、被告應給付原告261,300元，及自起訴狀送達日至清償日止按年息百分之五計算利息。
三、被告答辯及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告限期原告於109年4月6日前提出說明，原告於所定期限內提出說明，主張所需文件登打全面採電腦化作業、工作內容皆為固定化作業，配合SOP作業流程，可節省作業成本；
前此曾辦理類似標案，一件已完成，一件正履約執行中；
因競爭激烈，願以節省之成本回饋機關等情。
被告於109年4月15日召開審議會議，經幕僚單位提出簡報資料，說明原告報價為預算金額之13.79%、系爭採購案各投標廠商標價情形、履約地點、原告於低標價說明書提出之說明、104年至108年間決標金額與標比、104年至108年與109年預算單價比較等資料，提供審議會議參酌，經與會委員全體同意不決標予原告。
被告前揭辦理方式，衡諸系爭執行程序所定，「最低標廠商總標價態樣」項次五「最低標之總標價低於底價之百分之七十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」，其相關之「機關執行程序」款次二：「限期(由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限)通知最低標提出說明，並視情形為下列之處理:……二、最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。
該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕」，尚無不合。
2、系爭採購案單價係參考國稅局「107年度執行業務者收入、費用標準」(被告誤植為108年度)(下稱執業標準)業別五、地政士，其中與被告主要委託項目有關為買賣、共有物分割，表查可知為7,000元/件；
附註四:地政士執行業務收費計算應以「件」為單位，所稱「件」原則上以地政士事務所收文一案為準，再依下列規定計算：(一)依登記標的物分別計件:包括房屋及基地之登記，實務上，有合為1案送件者，有分開各1送件者，均視為1案，其「件」數之計算如第4款。
(二)依登記性質分別計算：例如同時辦理所有權移轉及抵押權設定之登記，則應就所有權移轉登記及抵押權設定登記分別計算。
(三)依委託人人數分別計件：以權利人或義務人一方之人數計算，不得將雙方人數合併計算。
但如係共有物之登記，雖有數名共有人，仍以1件計算，且已按標的物分別計件者，即不再依委託人人數計件。
(四)同一收文案有多筆土地或多棟房屋者，以土地1筆為1件或房屋1棟為1件計算；
另每增加土地1筆或房屋1棟則加計25%，加計部分以加至200%為限。
亦即同一買賣案件中，費用最低情況為1+ 8=9筆土地。
其費用為7,000×﹝1+(25%×8)﹞=21,000，則平均單筆土地費用為2,333元/筆，被告預算編列2,500元/筆，尚屬合理。
又考量各土地所有權人數不同，故依其數量酌加價金300元/人。
有關分割登記費用，因被告已完成預為分割，地政士實際不需參與前階段現場作業，故給付金額每筆1,000元尚屬合理。
此即系爭採購案之預算編列而來，其預算之編列1,930,600元及底價核定為1,738,700元係依照107年度執業標準相關規定所編列，即無不合理或偏高之情。
至於廠商投標低於底標價百分之八十，係因投標廠商競標之結果，而非被告所訂底價偏高所致，故系爭採購案自有政府採購法第58條之適用。
3、依被告「108年度工程用地協議價購產權移轉作業(開口契約)」與系爭採購案性質相同(年度不同)其預算之編列「土地移轉登記費」「每1筆土地，所有權人超出1人之人數部分費用」「土地分割登記費」「變更編定計畫表製作費」「實價登錄申報作業費」單價分別為4,500元、600元、1,500元、3,000元、1,500元，於系爭採購案單價分別調降為2,500元、300元、1,000元、2,500元、1,200元，益徵被告已考量108年度廠商競標之情形而作適度之單價調整，顯無底價偏高之情事。
4、依工程投標須知第18條(一)採最低標決標者:最低標總標價在底價以內且在底價百分之八十以上時；
逕行決標。
最低標總標價低於底價百分之八十時，「依採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」規定辦理；
機關如認為最低總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形時，無需通知廠商提出說明及差額保證金，得依上揭執行程序項次二照價決標予最低標廠商。
前項最低總價無顯不合理之情形，如最低標總價低於各合格廠商總標價平均值之百分之八十者(合格標之計算應剔除高於公告預算金額或標價明顯錯誤者)。
5、系爭採購案共有5家廠商投標，除1家不合格，4家合格標價分別為(由高至低)946,000元、774,611元、466,000元、266,300元(原告之標價)，均低於底價之80%，依上開工程投標須知第18條(一)規定，其總標價平均值之80%為490,604元﹝(946,000+774,611+466,000+266,300)/4×80%=490,604﹞。
原告標價266,300元(標比為15.32%)顯然低於490,604元，而第二投標低價之標價466,000元與490,604元相近，考量本案符合資格投標廠商標價無明顯集中趨勢，難謂最高標或最低標有標價偏高或偏低之情形，故皆納入考量。
另最低標(原次低標)廠商光復地政士事務所標價最低標466,000元，與平均標價8折(490,604元)相近，該標價應合理，經與會委員全體同意決標予該廠商，均依法有據且公平合理。
除前述工程投標須知第18條(一)規定外，臺北市政府99年12月21日府工採字第09936717900號函說明二，亦有相同之規定及說明該規定之原由，益徵被告之認定，依法有據，且符合政府採購法第58條之規定。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)系爭採購案之底價並是否偏高?被告以原處分通知不決標予原告，是否違法？
(二)原告依行政訴訟法第7條併請求被告賠償261,300元及遲延利息，是否有理由？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有公開招標公告(審議卷第10-14頁)、開標紀錄(本院卷一第181頁)、低標價說明書（本院卷一第49頁）、原處分(本院卷一第51頁)、異議處理結果(本院卷一第67頁)、被告109年5月28日函(本院卷一第53頁)、決標公告（本院卷一第55-63頁）、申訴審議判斷書(本院卷一第71-81頁)等附卷可以證明，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、政府採購法第58條：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。
廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」
2、政府採購法施行細則第79條第1款：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十者。」
3、工程會100年8月22日工程企字第10000261091號函訂頒低於底價百分之八十案件執行程序，其中項次五「最低標之總標價低於底價之百分之七十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」機關執行程序為：「限期（由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限）通知最低標提出說明，並視情形為下列之處理：一、最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明合理，無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標。
最低標如不接受決標或拒不簽約，依採購法第101條、第102條，並得依其施行細則第58條第2項規定處理。
有押標金者，依招標文件之規定不予發還。
二、最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。
該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」
附註：本程序執行原則第1點：「訂有底價之採購，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第58條之規定。」
此均為行政機關判斷廠商個案事實是否涵攝於政府採購法第58條之構成要件事實時，所應遵循之法規命令及行政規則。
(三)系爭採購案之底價並無偏高：
按採購案底價之高低，應與採購機關所需求之數量、品質規格及所要求承辦事務複雜程度相關，因此其底價金額是否合理，自應依被告於系爭採購案所需求之數量、品質規格及承辦事務複雜程度為據以為論斷。
觀諸系爭採購案有關委託項目為買賣、共有物分割之登記，其費用則有土地移轉登記費、每筆土地所有權人超出1人之人數服務費用、土地分割登記費、非都市土地變更編定作業費及實價登錄申報作業費等項目，被告所列單價分別為2,500元、300元、1,000元、 2,500元、1,200元，有被告詳細價目表(本院卷一第151頁)在卷可稽，參酌國稅局107年度執業標準業別五、地政士，其中有關為買賣、共有物分割登記每件為7,000元；
附註四載明：依登記性質分別計算：例如同時辦理所有權移轉及抵押權設定之登記，則應就所有權移轉登記及抵押權設定登記分別計算。
且依委託人人數分別計件：以權利人或義務人一方之人數計算，不得將雙方人數合併計算。
但如係共有物之登記，雖有數名共有人，仍以1件計算。
又同一收文案有多筆土地或多棟房屋者，以土地1筆為1件或房屋1棟為1件計算；
另每增加土地1筆或房屋1棟則加計25%，加計部分以加至200%為限(本院卷一第135、145頁)。
亦即同一買賣案件中，其費用加計後上限為7,000×﹝1+(25%×8)﹞=21,000元。
被告於土地移轉登記費雖編列為2,500元較低於執業標準，惟依執業標準於土地分割登記時，應另外加計7,000元，被告則僅加1,000元，是綜合觀之，其總價仍遠低於執業標準所載之金額。
另比較被告108年度工程用地協議價購產權移轉作業(開口契約)詳細價目表(本院卷一第162-164頁)，其編列之土地移轉登記費、每筆土地所有權人超出1人之人數服務費、土地分割登記費、變更編定計畫書製作費及實價登錄申報作業費，則分別為4,500元、600元、1,500元、3,000元、1,500元，其各項費用均高於系爭採購案之費用。
又本院檢具系爭採購案之詳細價目表，內含計劃項目及數量，及執業標準送中華民國地政士公會全國聯合會(下稱地政士全國聯合會)鑑定系爭採購案底價是否偏高，其函復稱：「（一）查於通常情形下地政士執行業務向當事人收取委辦報酬時，多係考量個人營業所需行政管銷成本及案情繁易程度等多重因素，而訂定個別事務所之收費標準表，並按表計價收費。
惟若涉及案件情形繁雜時，則通常會與當事人以議訂方式，達成收費方式及金額等協議。
而揆諸本系爭採購案，應歸屬較繁雜類案件，併予敘明。
……。
三、綜上所陳，……（一）底標金額173萬8,700元：無顯不合理而偏高之情形。」
有該會110年4月8日全地公(9)字第1109650號函(本院卷一第411-413頁）附卷可稽。
系爭採購案之底價係參考國稅局107年度地政士執業標準而訂定，並遠較108年度同類採購案之各項單價為低，且依地政士全國聯合會之意見亦認無顯不合理而偏高之情形，是系爭採購案之底價並無偏高之情形，應堪認定。
原告主張系爭採購案所訂底價偏高，不應適用政府採購法第58條規定云云，洵不足採。
(四)原告未能提出標價偏低之合理說明，被告以原處分通知不決標予原告，尚無違誤：
1、查系爭採購案109年3月27日開標當日，原告雖以266,300元投標成為最低標，然因該標價僅達系爭採購案底價1,738,700元之15.3％，依上述說明，原告有政府採購法施行細則第79條第1款總標價低於底價80％之偏低情形屬實。
2、次查，被告於109年3月27日開標當日，發現原告之最低標低於底價80％，當場保留決標，並以109年3月30日水六產字第10918005940號函(審議卷第26頁)通知原告於109年4月6日前提出相關說明，原告雖則於109年3月30日函覆被告(審議卷第27頁)，惟系爭採購案有4家符合招標文件規定之廠商，其等之投標金額雖均低於被告底價（1,738,700元)之百分之八十(1,390,960元)，4家合格標價分別為(由高至低)946,000元、774,611元、466,000元、266,300元(原告之標價)，有被告109年3月27日之開標紀錄(本院卷一第181頁)在卷可證，因原告之標價係其中最低標，且較合格4家總標價平均值之80%490,604元﹝(946,000+774,611+466,000+266,300)/4×80%=490,604﹞低出甚多，自應提出具體之說明，使被告相信其標價非單純為搶標而生。
然觀之原告提出之低標價說明書（本院卷一第49頁)，僅抽象性說明因文件登打全面採電腦化作業、工作內容皆為固定化作業，配合SOP作業流程，故可節省作業成本，仍未能提出標價偏低之具體合理說明，反觀次低標廠商光復地政士事務所之理由書(本院卷二第33-35頁)則詳載:「本所人員倘須前往台南及高雄當地送取件、用印及至台南或高雄地政事務所辦理移轉登記送件，除負責人趙元瑞或登記助理員將搭乘統聯客運方式前往而非自行開車或高鐵方式，且本所於當地備有摩托車代步以利送取件，除可機動往返於火車站、地政事務所與貴局間外，並可免苦於受停車之累且響應政府積極推動節能減碳之政策。
故交通費用可採最低方式(單趟臺北至台南每人每次來回車資約新臺幣820元（台北來回高雄來回優惠票亦僅980元)，以預估300趟往返車次計算，最多600筆土地之半數計算(依貴局招標文件記載土地買賣移轉登記600筆土地之半數人次計算)費用約為新臺幣294,000元(980×300=294,000元)……(四)行政作業費及雜支部分：以最多600筆土地計算每人約新臺幣100元，共計60,000元，尚足支應影印、郵電、契約書、執行業務所得稅款等雜支費用，剩餘款項則為本所利潤。」
等語，其顯有具體算出營運成本，並檢附國道客運乘車票價表(本院卷二第37-39頁)，依上開資料可知其最低成本即354,000元(即交通費294,000元＋行政作業費及雜支60,000=354,000元)，則光復地政士事務所之466,000元標價，扣除上開成本後，顯然尚有合理利潤存在。
惟原告之標價266,300元顯然不足以支付成本，自屬不合理之標價。
又地政士全國聯合會對系爭採購案投標金額是否合理，其函復亦稱：「(二)投標金額26萬6,300元：顯有不合理且偏低之情形」(本院卷一第413頁），故被告以原告上開說明書之內容，未能提出標價偏低之合理說明，而以原處分通知不決標予原告，尚無違誤。
原告雖於本院審理時即110年9月29日，始提出交通費、郵電影印費等具體金額之計算表(本院卷二第7-9頁)其成本共55,000元(交通費1萬元+郵電影印費4萬5,000元=5萬5,000元)，惟已逾上述之109年4月6日前之說明期限，且原告事務所位於桃園市，然其在計算交通費每次金額竟僅100元，且欲處理土地高達600筆，然僅計算100趟，上開計算顯有違事實，洵不足採。
3、按政府採購法第58條之規定，係招標機關本應採最低標決標，但因開標時發現最低標廠商標價偏低，經認定其有顯不合理等情事，在欲決標予次低標廠商前，為免爭議，乃先賦予招標機關保留暫不決標之權限，並通知最低標廠商，讓其有提出合理說明或繳交差額保證金之機會，以保證其得標後確能履約，否則不決標予該廠商，由次低標廠商為最低標廠商。
查被告依政府採購法第58條之規定，通知原告於109年4月6日前提出相關說明，原告雖則於109年3月30日函覆被告，經被告認定原告未能提出合理說明，而次低標廠商光復地政士事務所之理由書則已詳載其成本及合理利潤，已如上述，而被告復參考4家合格標價之平均值為490,604元，認次低價之標價與上開平均值相近，故確認該理由書合理，則被告按上揭政府採購法第58條及工程會訂頒之執行程序第5項、第2點之規定，不再依同法第58條之規定，另通知原告限期提出擔保，而是不決標予原告，並以109年5月27日之決標公告(本院卷一第55-63頁)次低標光復地政士事務所為最低標廠商，於法自屬有據。
原告主張被告認定光復地政士事務所標價與平均標價8折接近，該標價尚屬合理之依據，未見被告提出說明或法令依據云云，尚不足採。
4、原告雖主張得標廠商光復地政士事務所於開標前及開標後就提出二次低標價說明書，然原告僅受被告通知一次云云。
惟證人趙元瑞即光復地政士事務所負責人證稱：「……這個案子我特別去看了一下，有的單位在招標的時候，就會希望你先附投標低於百分之八十理由書進去，有的單位沒有，是事後決標之後，通知你，所以第一次投標也許時間就像這樣子。
機關通知我的時候，在決標以後，隔了很久，才電話通知我是次低標，我提說明書給他，但是他們還是很擔心，所以電話中包括文件跟他做說明。」
等語（本院卷二第110頁)，足證光復地政士事務所開標前所提出之低標價說明書，係其主動提出，非被告通知，原告主張其未受公平待遇，僅能為1次說明，被告未為二次通知云云，顯有誤會。
(五)原告依行政訴訟法第7條併請求被告賠償261,300元及遲延利息，並無理由：
按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固有明文。
而該條之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。
故依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。
經查，原告主張被告對通知不決標予原告之原處分違法，因而提起本件確認之訴，既無理由，已如前述，則其合併請求被告應給付原告261,300元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，亦屬無據。
(六)綜上所述，原告請求確認原處分違法，為無理由，應予駁回。
另原告合併請求損害賠償，亦因上開請求為無理由而失其所據，是原告請求被告應給付261,300元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，亦難認有理由，應併予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭點無涉，或對本件判決結果不生影響，故不再逐項論述，附此敘明之。
六、結論：原告之訴無理由。
中 華 民 國 111 年 2 月 15 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚
法官 廖 建 彥
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 2 月 15 日

書記官 洪 美 智