高雄高等行政法院行政-KSBA,110,訴,244,20230823,4

高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
110年度訴字第244號
民國112年8月2日辯論終結
原 告 謝明振

訴訟代理人 潘俞樺 律師
被 告 臺南市政府工務局

代 表 人 陳世仁
訴訟代理人 翁順衍
楊舜雯
參 加 人 陳由豪
陳由哲

陳敏子 鄭光吉
參 加 人 黃琡雅

黃琡棻
黃琡斐

上3人共同
訴訟代理人 張秀夏 律師 參 加 人 陳由賢

陳胡雅香

上2人共同
訴訟代理人 許雅芬 律師
蔡宜君 律師
王文廷 律師
上列當事人間建築執照事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序方面：

一、被告代表人原為蘇金安，於本件訴訟審理中變更為陳世仁，經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷2第181頁），核無不合，應予准許。

二、參加人陳由豪、陳由哲、陳敏子及鄭光吉等4人經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告及被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：緣訴外人陳清曉（即參加人陳由豪、陳由賢、陳由哲、陳敏子等4人之父及參加人黃琡雅、黃琡棻、黃琡斐等3人之祖父，於民國87年8月25日死亡）於82年間擬在臺南市東區育樂段（下稱育樂段）818-1、1125、1127、1128、1129、1130、1210（後因重測分割而增加同段1210-1地號土地，其中1210地號土地由臺南市取得，但未作建築基地使用）、1211-1、1212、1213（後因重測分割而增加同段1213-1地號土地，其中1213地號土地由臺南市取得，但未作建築基地使用）、1215（後因重測分割而增加同段1215-1地號土地，其中1215地號土地由臺南市取得，但未作建築基地使用）、1216、1217地號等13筆土地上興建鋼筋混凝土構造地上24層、地下4層店鋪、辦公室、集合住宅之新建工程，而以起造人之身分，向被告申請建造執照，經被告於82年9月14日核發（82）南工造字第2845號建造執照（下稱系爭建造執照），嗣陳清曉於83年9月15日申報開工並經被告同意備查在案。

其後原告於98年間取得其中育樂段818-1、1125、1216（後因重測分割增加1216-1）、1217（後因重測分割增加1217-1）地號等4筆土地所有權（以下就育樂段818-1、1125、1216、1216-1、1217、1217-1地號等6筆土地合稱系爭土地），原告因認系爭建造執照之起造人於83年9月15日申報開工後，迄今仍毫無任何工程進度而未實際開工，依建築法第54條第2項規定，系爭建造執照已失其效力，遂於110年5月6日具文向被告申請確認系爭建造執照業已失效，並請求被告廢止系爭建造執照，經被告於110年6月15日以南市工管一字第1100706419號函復略以：系爭建造執照依建築法第53條及第54條規定仍有效力，且無行政程序法第123條所定得予廢止之事由。

原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

(一)主張要旨： 1、程序部分： (1)按行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」

經查，原告於起訴前，曾請求被告確認系爭建造執照無效或失其效力，並請求被告廢止系爭建造執照，惟被告以110年6月15日南市工管一字第0000000000號書函復略以：「說明：……二、有關旨揭執照是否已逾期失效一節，本局前業以106年8月25日南市工管一字第0000000000號書函函復在案，該案依照建築法第53條及第54條相關規定依法仍有效力。

另所陳本局應依職權廢止旨揭執照一節，依建築法第53條及第54條尚無明定廢止執照之依據，亦經本局以110年1月4日南市工管一字第0000000000號函函復尚無行政程序法第123條所定得予廢止之事由。」

等語。

準此，原告提起本件行政訴訟，業已踐行上開程序，於法相符。

(2)次按「倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，……。

至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；

如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」

司法院釋字第469號解釋理由書可資參照。

又按「（第1項）直轄市、縣 (市) 主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。

（第2項）前項建築期限，以開工之日起算。

承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。

未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。

（第3項）第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」

「（第1項）起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工；

並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承造人施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。

（第2項）起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期1次，期限為3個月。

未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。

（第3項）第1項施工計畫書應包括之內容，於建築管理規則中定之。」

分別為建築法第53條及第54條所明定。

查原告係系爭建造執照部分建築地點即系爭土地之所有權人，系爭建造執照之效力顯將影響原告之權利或法律上利益，如系爭建造執照失其效力，則系爭土地所有權之完整權益即得回復為原告所有；

且參酌上開司法院釋字第469號解釋理由書及建築法第53條、第54條規範要旨，應包含有保障建築物所在土地所有權人之目的，原告應屬利害關係人，依法得提起本件行政訴訟。

(3)被告雖辯稱原告應於訴願期間內提起撤銷訴願或課予義務訴願。

惟按系爭建造執照核發時（73年11月7日修正公布）之建築法第54條規定：「（第1項）起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。

（第2項）起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。

但展期不得超過3個月，逾期執照作廢。

（第3項）第1項施工計畫書應包括之內容於建築管理規則中定之。」

是以，關於建造執照逾期作廢之規定，若依其文義以觀，無論係解為「直接依據法律規定，致使該建造執照逾期作廢」或解為「由於主管機關作成建造執照之行政處分時，並附有期限之附款，因期限屆滿，致使該建造執照失其效力」，均無待主管機關另作成廢止建造執照之行政處分；

且查諸上開建築法第54條之立法意旨，尚無課以主管機關應對逾期建造執照作成廢止行政處分之規定，故建造執照逾期應無待主管機關作成廢止該建造執照之行政處分，即自然失其效力。

從而，本件應非得提起課予義務訴願或訴訟。

再者，原告係依建築法第54條及臺灣省建築管理規則第26條規定，主張系爭建造執照因逾期開工而作廢失效，與主張系爭建造執照核發處分違法，尚屬有別，被告既自認系爭建造執照處分未存有瑕疵，豈又反而主張原告應提起撤銷訴願或撤銷訴訟以為救濟？被告所辯顯有違誤。

2、實體部分： (1)按系爭建造執照核發時（73年11月7日修正公布）之建築法第54條規定：「（第1項）起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。

（第2項）起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。

但展期不得超過3個月，逾期執照作廢。

（第3項）第1項施工計畫書應包括之內容於建築管理規則中定之。」

次按79年3月8日修正發布之臺灣省建築管理規則第26條規定：「本法第54條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打椿、從事安全措施等工程，但搭建工寮或設圍籬而無實際工作者不得視為已開工。」

準此，起造人應自領得建造執照之日起，於期限內申報開工，並在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程，方得視為已開工，倘若起造人逾期未開工，依法該建造執照應作廢而失其效力。

(2)經查，系爭建造執照之領照日為82年12月15日，嗣於83年9月15日申報及核准開工，依前開規定，起造人自應於此期限內，在系爭建造執照之建築地點，現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程，方得視為已開工。

然查，系爭土地迄今竟仍未申報放樣勘驗，亦無挖掘基礎土方行為；

且查，系爭土地自申請系爭建造執照前、申報開工後及迄今，現場地貌竟無變化，此有82年至107年農林航空測量所航攝影像圖為憑。

由此可知，系爭土地顯然未實施拆除原有房屋、整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程，自當不得視為已開工，應屬起造人逾期未開工，故系爭建造執照依法應作廢失其效力而不存在，至為明確。

(3)另查，系爭建造執照核發迄今已近30年，然其所載竣工期限竟係「自核准開工日起961個月內竣工」，已然逾越80年，而按現行臺南市建築管理自治條例第21條第1項第2款之規定重新計算其施工期限，僅103個月（8年7個月），兩者相差將近10倍，明顯不符現今常情及建築法規之本旨。

系爭建造執照核發迄今，建築法及相關建築管理規則迭經修正，將法定建築期限標準作出正確合理之調整，應有避免起造人濫用持有超長施工期限建照之名，無故延宕開發以達養地炒作之實等穩定地價維護整體經濟效用等公益目的之規範意旨。

被告不應無視此公益價值及法規修正意旨，而仍認定系爭建造執照存在之合理性。

況查，系爭建造執照雖於83年9月15日申報及核准開工，豈料起造人迄今仍未申報放樣採勘，恣意放任系爭土地荒廢至今，系爭建造執照自當因未於法定開工期限內依法開工而作廢失其效力。

(4)被告雖辯稱依內政部105年12月8日臺內營字第0000000000號函檢送該部105年11月24日研商建築法第54條開工之管理方式會議紀錄，指明建築法第54條「開工」之認定係採申請備查制，如認有就「開工」之實質意涵或行為態樣為具體規範之必要，應於建築法明定。

惟查：①系爭建造執照核發時（73年11月7日修正公布）之建築法第54條第1項係規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。」

故起造人仍應於領得建造執照之日起6個月內「開工」，非謂起造人無需進行實際開工行為，亦非謂主管建築機關備查後即無查核起造人有無實際開工之職權和義務，否則，倘若起造人僅需申報開工無需實際進行開工建築行為，抑或主管建築機關僅需備查無需查核起造人是否實際進行開工建築行為，法律明定開工日期及逾期失效之目的何在？豈非令建築法第54條明文規定的限期開工形同具文？又試問，如主管建築機關僅需被動消極地接受備查資料，將如何管理起造人申報開工後完全無實際建築行為之情形？主管建築機關放任起造人申報開工後荒廢閒置，如何落實主管機關建築管理法定職權？如主管建築機關怠於行使建築管理職權，又如何保障國民生命財產、提昇居住品質、實際建築計畫發展方向而達維護公共利益之建築法核心規範目的？被告所辯顯然違背建築法第54條之文義及立法意旨，亦不符建築法第1條前段所定「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法」之立法核心規範目的及公共利益，被告主張不足憑採。

②況且，系爭建造執照核發時（79年3月8日修正發布）之臺灣省建築管理規則第26條明定：「本法第54條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打椿、從事安全措施等工程，但搭建工寮或設圍籬而無實際工作者不得視為已開工。」

反觀，被告引用之上開內政部會議紀錄，非屬中央法規之法律或命令，法律位階亦不及臺灣省建築管理規則，主管機關以此會議紀錄所為解釋已逾越法規之明文規定，並逕自排除法規明定事項，已屬解釋逾越裁量權限之情形，自當不可採用。

(5)原告與系爭建造執照起造人陳清曉之繼承人間就系爭土地之使用借貸關係不存在乙節，業經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）110年度重訴字第35號民事判決認定在案，是系爭建造執照因此欠缺法定要件而失其效力：①按建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。

」故申請建造執照時，土地權利證明文件為依法應具備文件之一。

次按司法院釋字第776號解釋：「建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地，而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者，該同意書應許附期限；

鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者，如主管機關准予變更使用執照，自應發給定有相應期限之變更使用執照，而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制；

另同意使用土地之關係消滅時（如依法終止土地使用關係等），主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請，廢止原核可之變更使用執照，並解除套繪管制，始符憲法第 15 條保障人民財產權之意旨。

」準此，同意使用土地關係消滅時，主管機關得依職權或依土地所有權人之申請，廢止原核可之變更使用執照。

②經查，系爭建造執照之起造人為訴外人陳清曉，嗣陳清曉於87年8月25日死亡，由其子女陳由豪、陳由賢、陳由哲、陳敏子及孫女黃琡雅、黃琡棻、黃琡斐等人為繼承人。

系爭建造執照於83年9月15日申報開工後，迄今仍毫無實施拆除原有房屋、整地、挖地、打樁、從事安全措施等工程，現場地貌幾無變化而未實際開工，起造人實屬逾期未開工，系爭建造執照依法應作廢失其效力而不存在。

又原告取得系爭土地所有權後，並不同意作為系爭建造執照之建築基地，縱該等土地之前手曾出具土地使用同意書予系爭建造執照起造人陳清曉，惟對原告無拘束力，原告與系爭建造執照起造人陳清曉之繼承人間，就系爭建造執照部分建築地點即系爭土地之使用借貸關係不存在等節，業經臺灣臺南地方法院110年度重訴字第35號民事判決認定在案。

復依建築法第30條規定，申請建造執照時，土地權利證明文件為依法應具備文件之一，原告與系爭建造執照起造人陳清曉之繼承人間，既就系爭建造執照部分建築地點即系爭土地之使用借貸關係不存在，則其土地使用同意書之土地權利證明文件之效力，亦當不存在，致使系爭建造執照欠缺法定要件而失其效力。

再者，參酌司法院釋字第776號解釋要旨，同意使用土地關係消滅時，主管機關得依職權或依土地所有權人之申請，廢止原核可之建造執照，故系爭建造執照就原告所有系爭土地之同意使用土地關係不存在時，舉輕以明重，不僅原告得請求審理系爭建造執照之土地權利證明文件失效，主管機關即被告亦得依職權廢止原核可之系爭建造執照。

(6)被告雖指稱原告於取得系爭土地時，已知悉該等土地已領有系爭建造執照作建築基地使用，本件屬私法爭議，有關基地開發之經濟效用、基地所有權人因事後反悔等財產利用自主權等考量，尚非建築法有關建築執照管理所欲規範之範疇。

然查，系爭建造執照申請核發時，起造人提出系爭建造執照範圍土地內部分土地之房屋拆除切結書、申請拆除執照，並經被告同意核發拆除許可，惟查，該等房屋迄今不僅仍未拆除，負責監督拆除作業之江詹子鏗建築師業已辭世竟依舊掛名而未更換，該等應拆除之房屋甚至遭東雲紡織股份有限公司提供作為申貸之擔保，顯見主管建築機關之被告，亦未查核確認其所核發拆除許可之執行情形，被告疏於建築管理之情節自當有礙於整體建築計畫之發展方向，並造成建築管理公權力之不彰，影響建築管理之安定性及民眾信賴等公共利益，被告再難謂已盡其建築管理職權，而無影響於公共利益。

況且，被告雖辯稱本件係基地所有權人因事後反悔財產利用自主權之私權爭議，惟實則乃係起造人之繼承人所提之合建方案，不符建築法及消防法等相關法規，方導致無法合作，然此亦與被告身為建築主管機關應落實建築執照查核及監督管理之公法職權無涉，被告所辯顯無理由。

(二)聲明：確認被告核發之系爭建造執照失其效力而不存在。

三、被告答辯及聲明：

(一)答辯要旨： 1、程序部分： (1)按行政訴訟法第6條第1項、第3項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」

依此規定，確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起。

準此，當事人對於行政處分之違法性有爭議，本得提起訴願及撤銷訴訟而不提起者，自不得事後再提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟（最高行政法院95年度判字第818號判決及本院107年度訴字第329號裁定意旨參照）。

(2)次按訴願法第1條第1項、第2條第1項及第14條第1項、第2項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。

但法律另有規定者，從其規定。」

「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」

「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。

利害關係人提起訴願者，（第2項）前項期間自知悉時起算。

但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」

(3)是以，原告既稱系爭建造執照因起造人未曾實施任何實際開工行為，應於領得系爭建造執照之日起6個月後失效，被告卻仍予維持系爭建造執照之效力，則依前揭規定，原告自應於知悉系爭建造執照有前揭瑕疵或不應予維持其效力之時起，向被告提起訴願（按：以上僅係依原告主張，尚非被告自認系爭建造執照存有瑕疵）。

查系爭建造執照起造人於83年9月15日申報開工並經被告同意備查在案，則原告於98年取得系爭土地時，即應依前揭訴願法規定期間向被告提起撤銷訴願或課予義務訴願，惟其卻遲於106年3月1日及同年7月6日始向被告申請撤銷，並經被告以106年8月25日南市工管一字第0000000000號書函否准在案，惟原告復於110年7月2日提起本件行政訴訟，法定救濟期限均已逾期，故其訴顯不合法，應予駁回。

2、實體部分： (1)按系爭建造執照核發時有效（73年11月7日修正公布）之建築法第53條第1項及第54條第1項、第2項規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定核定其建築期限；

建築期限標準，由省（市）政府於建築管理規則中定之。」

「（第1項）起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。

（第2項）起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。

但展期不得超過3個月，逾期執照作廢。」

次按79年3月8日修正發布之臺灣省建築管理規則（業已於94年6月20日廢止）第24條第1項、第3項規定：「（第1項）縣市主管建築機關依本法第53條核定建築期限時，以3個月為基數，另依左列規定標準增加日數：一、地下室每層每100平方公尺60日。

二、地面各樓層每層60日。

三、雜項工程90日。」

「第1項建築期限以開工之日起算。」

查被告係於82年9月14日核發系爭建造執照，並依起造人申請建築物之樓層及面積，按上開臺灣省建築管理規則第24條規定，於系爭執照核定期限並註記「自核准開工日起961個月內竣工」，起造人於82年12月15日領得系爭建造執照，嗣於83年5月25日申請展期，復於83年9月15日申報開工備查，故系爭建造執照自83年9月15日起961個月內（概算約至163年以前）均屬有效。

(2)次查內政部前以105年12月8日臺內營字第0000000000號函檢送該部105年11月24日「研商建築法第54條開工之管理方式會議」紀錄，指明建築法第54條「開工」之認定係採申請備查制，如認有就「開工」之實質意涵或行為態樣為具體規範之必要，應於建築法明定，地方自治團體就建築管理所為之立法，仍不得逾越中央所定建築法框架立法之範圍。

從而，起造人於領得建造執照之日起，6個月內會同承造人及監造人依建築法第54條規定申報開工日期，其建造執照即無依同條規定失效可言，並停止適用該部63年12月3日臺內營字第608528號函、70年2月18日臺內營字第006783號函等實際開工認定之相關函釋。

是原告所稱系爭建造執照起造人自領得系爭建造執照後，未依核發時仍有效之臺灣省建築管理規則第26條規定，從事挖土、整地、打樁、安全措施等實際工作，已屬逾期未開工，系爭建造執照應作廢而失其效力云云，洵非可採。

(3)另行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。

」被告為確認系爭建造執照因建築期限較久，是否應適用現行建築技術規則之耐震及安全標準等疑義，曾以109年10月19日府工管一字第0000000000號函洽詢中央建築主管機關，經內政部營建署109年12月7日營署建管字第0000000000號函復略以：「說明：……二、……（一）本件基於公共安全考量應否適用現行建築技術規則之耐震及建築安全標準，而要求起造人進行變更建築設計乙節：1、查本部89年3月3日臺89內營字第8982629號函說明二：『……已領得建造執照尚未領得使用執照者，應勸導起造人參照新修正後之規定就建築物之結構系統再行檢討，……。

（二）起造人未依前述勸導事項辦理者，於其使用執照加註『本建築物係依88年12月29日修正前之建築技術規則建築構造編耐震設計規範與解說設計建造』。

……』已有釋示。」

等語。

從而，本件原適用臺灣省建築管理規則第24條所核定之竣工期限既無違誤並已確定，基於法規不溯及既往原則，又無法令授權得由主管建築機關調減建築期限之明文，復考量起造人尚未有施作建築物本體工程之情事，尚不生依舊有耐震及安全標準實施建築行為致有產生公共安全危害之情事，倘予廢止系爭建造執照，反將對起造人原已合法取得之權利產生侵害。

故被告未予廢止，於法尚屬有據，並不生行政怠惰之情事。

(4)又依建築法第11條規定，法定空地不得重複使用，原告所有之系爭土地倘因訴外人領有系爭建造執照，致無法作他用而產生爭議，原告並非不得洽系爭建造執照起造人或其繼承人，依建築法第55條規定辦理變更起造人或申報中止或廢止工程等相關行政程序，即得對系爭土地重新申請建築；

另依據行政院62年2月23日臺內字第1610號函說明二意旨略以：「主管建築機關已核發建築執照或修建證後，土地權利關係人提出異議時，應通知其向法院提起訴訟，俟法院判決確定後再行依法處理，……。」

是原告於98年取得系爭土地時，即已知悉該等土地已領有系爭建造執照之事實，其後因不願繼受前手之土地使用同意，繼續提供系爭建造執照作建築基地使用一事，本屬私法爭議，自可循前開私法救濟途徑維護權益，或與系爭建造執照起造人間達成協議，循建築法第55條規定辦理，卻逕提本件行政訴訟，轉向被告要求屬於系爭建造執照起造人本應負有之權利義務，顯有訴求對象之誤解。

(5)原告主張被告所核發之系爭建造執照，建築期限逾80年，造成起造人濫持長期有效執照之名，行延宕開發，滋生變相養地，影響基地之整體經濟效用，嚴重妨害基地所有權人之財產權益等語。

按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

為建築法第1條所明定，是對建築基地及建築行為進行有效管理，以維護公共安全、公共交通及市容觀瞻等公共利益，始為主管建築機關依建築法核發建築執照之目的。

至有關基地開發之經濟效用、基地所有權人因事後反悔等財產利用自主權等考量，尚非建築法有關建築執照管理（包含建築期限之核定）所欲規範之範疇。

是原告據上揭理由主張被告應對法定建築期限作適當合理調整云云，尚無可採。

(二)聲明：原告之訴駁回。

四、參加人陳述要旨：

(一)參加人陳由賢、陳胡雅香等2人部分： 1、查臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）111年度重上字第65號民事判決略以：「（二）被上訴人（即本件原告）是否應繼受前手陳由哲，與上訴人（即本件參加人陳由豪、陳由賢、陳由哲、陳敏子、黃琡雅、黃琡棻、黃琡斐等7人）之前手陳清曉間之使用借貸關係？1.按以不動產為標的之債權行為，除法律另有規定外，固僅於特定人間發生法律上之效力（對人效力之債權相對性），而非如物權行為，以登記為公示方法使第三人得知悉之狀態下，並以之作為權利取得、喪失、變更之要件，俾保護善意第三人，而對任何第三人均發生法律上之效力（對世效力之物權絕對性）。

惟特定當事人間倘以不動產為標的所訂立之債權契約，其目的隱含使其一方繼續占有該不動產，並由當事人依約交付使用，『其事實為第三人所明知』者，縱未經以登記為公示方法，因已具備使第三人知悉該狀態之公示作用，自應與不動產以登記為公示方法之效果等量齊觀，並使該債權契約對於受讓之第三人繼續存在，此乃基於『債權物權化』法理所衍生之結果（最高法院97年度臺上字第1729號判決意旨參照）。

是以占有特定不動產為標的所訂立之繼續性債權契約，其目的在促進社會經濟及公共利益者，為使債權契約之一方繼續占有他方所交付之不動產，該債權契約如對受讓特定不動產所有權之第三人發生效力，始能維持契約原先所欲達成之目的。

為維持法律秩序之安定，使當事人締結契約之本旨及社會公益得以完全實現，固得例外令第三人受該債權契約關於不動產繼續占有法效之拘束，惟必須第三人明知或可得而知該債權契約存在及不動產之占有實況，令其受該拘束無致其財產權受不測損害之虞，且不悖公平正義及誠信原則者，始為適法（最高法院108年度臺上字第787號、108年度臺上字第757號判決意旨參照）。

2.查被上訴人向陳由哲購買系爭6筆土地時，明知系爭6筆土地曾由陳清曉與陳由哲以系爭同意書約定作為申請系爭建造執照（即明知陳清曉與陳由哲就系爭6筆土地有使用借貸契約），且該系爭土地上亦坐落有東公司之建物，為兩造所不爭(見兩造不爭執事項㈢）。

又被上訴人購買系爭6筆土地時，陳清曉業已死亡，由上訴人繼承系爭6筆土地之所有權，則陳由哲前同意陳清曉就系爭6筆土地為申請系爭建造執照之使用借貸債權契約，自應與不動產以登記為公示方法之效果等量齊觀；

亦即被上訴人98年9月8日受讓目的隱含由陳清曉（87年8月25日死亡）繼受人繼續占有系爭6筆土地及使該使用借貸債權契約對於受讓之被上訴人繼續存在，此乃基於『債權物權化』法理所衍生之結果。

被上訴人既應繼受前手陳由哲與上訴人之前手陳清曉間之使用借貸關係，則被上訴人主張伊向陳由哲購買系爭6筆土地係要自己使用，並無繼受陳由哲與陳清曉就系爭6筆土地之使用借貸關係云云，並無可取。」

等語，認定原告於購入系爭土地時，即已知悉系爭建造執照合法存在之事實，且於系爭土地買賣契約表明「願為系爭建造執照起造人」之約定，原告自應繼受前手陳由哲與陳清曉繼承人就系爭土地之使用借貸法律關係。

2、查系爭建造執照於原告購入系爭土地前即已合法存在，故原告自不得以系爭土地現況，回溯主張系爭建造執照應予作廢而失其效力。

3、又依建築法第11條規定，法定空地不得重複使用，原告所有之系爭土地固為系爭建造執照效力所及，惟系爭建造執照效力尚涉及其他非原告所有之系爭土地。

基此，原告是否得以系爭建造執照所涉及之一部分土地，主張系爭建造執照全部無效，容有爭議。

(二)參加人黃琡雅、黃琡棻、黃琡斐等3人部分：援引前揭被告及參加人陳由賢、陳胡雅香之主張。

(三)其餘參加人陳由豪、陳由哲、陳敏子及鄭光吉等4人則未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為任何陳述。

五、爭點：

(一)原告提起確認訴訟，訴訟類型是否正確？

(二)被告於82年9月14日核發之系爭建造執照是否業已失效？

六、本院的判斷：

(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有陳清曉建造執照申請書（本院卷1第111至116頁）、系爭建造執照（本院卷1第25至27頁）、陳清曉繼承系統表（本院卷1第329頁）、育樂段818-1、1125、1127、1128、1129、1130、1210、1210-1、1211-1、1212、1213、1213-1、1215、1215-1、1216、1216-1、1217、1217-1地號等18筆土地地籍圖資查詢資料（本院卷1第376至394頁）、系爭土地登記第1類謄本（本院卷1第33至55頁）、原告110年5月6日申請書（本院卷1第150至155頁）、被告110年6月15日南市工管一字第1100706419號函（本院卷1第81頁）附卷可稽，堪予認定。

(二)原告提起確認訴訟，訴訟類型並無錯誤： 1、應適用之法令： (1)行政訴訟法第6條第1項前段：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」

(2)73年11月7日修正公布（系爭建造執照核發當時）之建築法：①第53條：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定核定其建築期限；

建築期限標準，由省（市）政府於建築管理規則中定之。

（第2項）前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期，但以2次為限，每次不得超過6個月，逾期執照作廢。」

②第54條：「（第1項）起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。

（第2項）起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。

但展期不得超過3個月，逾期執照作廢。

（第3項）第1項施工計畫書應包括之內容於建築管理規則中定之。」

(3)現行建築法：①第53條：「（第1項）直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。

（第2項）前項建築期限，以開工之日起算。

承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。

未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。

（第3項）第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」

②第54條：「（第1項）起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工；

並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承造人施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。

（第2項）起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期1次，期限為3個月。

未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。

（第3項）第1項施工計畫書應包括之內容，於建築管理規則中定之。」

(4)內政部92年1月10日臺內營字第0000000000號函：「說明：……二、本案經本部函據法務部前揭91年12月17日法律字第 091004554號函 (如附件) 說明二，『按建築法第53條及54條關於建造執照或雜項執照逾期作廢之規定，若純依其文義以觀之，無論解為係直接依據法律規定，致使該建造執照或雜項執照逾期作廢；

抑或解為係由於主管機關於作成核發建造執照或雜項執照之行政處分時，並附有期限之附款，而因期限屆滿，致使該建造執照或雜項執照失其效力，均無待該管主管建築機關另作成廢止建造執照或雜項執照之行政處分。

惟倘立法意旨係需俟該管主管機關另作成廢止建造執照或雜項執照之行政處分，該建造執照或雜項執照始失效力，則自當別論。

……』，茲審酌建築法第53條及第54條立法意旨，尚無課以該管主管建築機關應對逾期之建造執照或雜項執照作成廢止該建造執照或雜項執照之行政處分之規定，故建造執照或雜項執照逾期尚無待主管建築機關作成廢止該建造執照或雜項執照之行政處分，即自然失其效力。」

(5)上開內政部92年1月10日臺內營字第0000000000號函釋，乃主管機關內政部本於職權就相關法律之適用所作成之解釋性行政規則，係闡明法規之原意，符合法規範意旨，爰予援用。

2、得心證之理由： (1)揆諸上開建築法規定及內政部函釋意旨可知，起造人於領得建造執照後，應於一定期限內開工，且開工後亦應於一定期限內完工，倘未於一定期限開工或完工，建造執照將因此作廢而失其效力，且無待主管建築機關作成廢止該建造執照之行政處分，即自然失其效力。

(2)經查，訴外人陳清曉（即參加人陳由豪、陳由賢、陳由哲、陳敏子等4人之父及參加人黃琡雅、黃琡棻、黃琡斐等3人之祖父，業於87年8月25日死亡）於82年間擬在育樂段818-1、1125、1127、1128、1129、1130、1210（後因重測分割而增加同段1210-1地號土地，其中1210地號土地由臺南市取得，但未作建築基地使用）、1211-1、1212、1213（後因重測分割而增加同段1213-1地號土地，其中1213地號土地由臺南市取得，但未作建築基地使用）、1215（後因重測分割而增加同段1215-1地號土地，其中1215地號土地由臺南市取得，但未作建築基地使用）、1216、1217地號等13筆土地上興建鋼筋混凝土構造地上24層、地下4層店鋪、辦公室、集合住宅之新建工程，而以起造人之身分，向被告申請建造執照，經被告於82年9月14日核發系爭建造執照在案，其後原告於98年間取得系爭土地（即育樂段818-1、1125、1216、1216-1、1217、1217-1地號等6筆土地）所有權等情，此有陳清曉建造執照申請書（本院卷1第111至116頁）、系爭建造執照（本院卷1第25至27頁）、陳清曉繼承系統表（本院卷1第329頁）、育樂段818-1、1125、1127、1128、1129、1130、1210、1210-1、1211-1、1212、1213、1213-1、1215、1215-1、1216、1216-1、1217、1217-1地號等18筆土地地籍圖資查詢資料（本院卷1第376至394頁）及系爭土地登記第1類謄本（本院卷1第33至55頁）附卷為憑。

由上可知，原告雖為系爭土地所有權人，然因系爭土地作為系爭建造執照建築基地使用，導致原告就系爭土地所有權之行使受有限制，是原告就系爭建造執照有法律上利害關係甚明。

復按前開規定及說明，起造人於取得建造執照後，倘未於一定期限內開工或完工，建造執照即自然失其效力，且無待主管建築機關作成廢止該建造執照之行政處分。

是原告主張系爭建造執照有逾期未開工而失效之情事，自應提起確認訴訟救濟，並無從提起撤銷訴訟，請求被告撤銷系爭建造執照，亦無從提起課予義務訴訟，請求被告作成廢止系爭建造執照之處分。

從而，被告主張原告應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟救濟云云，並無可採。

(三)被告於82年9月14日核發之系爭建造執照並未失效： 1、應適用之法令： (1)73年11月7日修正公布（系爭建造執照核發當時）之建築法第53條、第54條：內容同上。

(2)現行建築法第53條、第54條：內容同上。

(3)79年3月8日修正發布（系爭建造執照核發時）之臺灣省建築管理規則（業於94年6月20日廢止）：①第24條：「（第1項）縣市主管建築機關依本法第53條核定建築期限時，以3個月為基數，另依左列規定標準增加日數： 一、地下室每層每100平方公尺60日。

二、地面各樓層每層60日。

三、雜項工程90日。

（第2項）前項建築期限，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得視實際需要，酌予增加。

（第3項）第1項建築期限以開工之日起算。」

②第26條：「本法第54條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打椿、從事安全措施等工程，但搭建工寮或設圍籬而無實際工作者不得視為已開工。」

2、得心證之理由： (1)經查，訴外人陳清曉領有被告82年9月14日核發之系爭建造執照，核定竣工期限自核准開工日起961個月（80年1個月），其後陳清曉於83年5月25日申請開工展期，復於83年9月15日申報開工，並經被告同意備查在案，此觀諸系爭建造執照（本院卷1第25至27頁）所載甚明。

是系爭建造執照自83年9月15日起961個月內，亦即至163年10月15日以前，尚未逾建築期限，依法仍有效力。

(2)原告雖提出82年至107年農林航空測量所航攝影像圖（本院卷1第57至79頁），主張系爭建造執照起造人自領得系爭建造執照後，未依核發當時有效之臺灣省建築管理規則第26條規定，從事挖土、整地、打樁、安全措施等實際工作，已屬逾期未開工，系爭建造執照應作廢而失其效力云云。

惟查，內政部於105年11月24日召開研商建築法第54條開工之管理方式會議，並於同年12月8日以臺內營字第0000000000號函（本院卷1第187頁）檢送上述會議紀錄予各縣市政府，該次會議結論為：「依本部105年3月30日臺內訴字第0000000000號訴願決定書意旨略以：『……蓋建築法第54條規定之意旨，乃著重於『開工目期』之申報備查；

此由本規定立法之初之文字：『建築工程，經市縣主管建築機關核定發給建築執照後，應由承造人將興工日期呈報市縣主管建築機關備案。』

、60年12月10日本條之修正說明及73年10月26日之修正理由：『一、由於建築工程日益鉅大複雜，工料計算費時，故將開工限期延長為6個月。

二、加強施工管理，規定承造人於施工前應有詳細之施工計畫，計畫書內容於建築管理規則中定之。』

等情，觀之自明。

……又建築法第54條既已明定『開工』之認定係採申請備査制，如為達該法維護公共安全、公共交通、公共衛生及市容觀瞻等公共利益之意旨，並保障交易安全，認有就『開工』之實質意涵或行為態樣為具體規範之必要，自應於建築法明定；

從而，起造人於領得建造執照之日起，6個月內會同承造人及監造人依建築法第54條規定申報開工日期，其建造執照即無依同條規定失效可言。

……』，並經與會各單位討論，將停止適用本部63年12月3日臺內營字第608528號函、70年2月18日臺內營字第006783號函等相關函釋，並請作業單位辦理後續法制作業。」

等語（本院卷1第188頁）。

由上可知，建築法第54條「開工」之認定係採申請備查制，是起造人於領得建造執照之日起，6個月內會同承造人及監造人依建築法第54條規定申報開工日期，且經主管建築機關備查後，其建造執照即無依同條規定失效可言。

承前所述，系爭建造執照起造人陳清曉業已於83年9月15日申報開工，且經被告同意備查在案，自難認系爭建造執照因逾期未開工而失其效力。

又查，農林航空測量所所拍攝之航照圖，充其量僅能呈現拍攝當時之地表概況，尚無法據此判斷系爭建造執照起造人於83年間有無拆除原有房屋、整地、挖地、打椿、從事安全措施等實際開工情事，自難以之為有利原告之認定。

是原告上開所訴，洵非可採。

(3)原告復主張系爭建造執照核定之竣工期限自核准開工日起961個月，已逾80年，超過合理建築期限，導致起造人得以長期持有建造執照之方式，恣意放任土地荒廢，並變相養地，實已嚴重妨礙土地經濟效益及交易安全之公共利益云云。

惟按系爭建造執照核發當時有效（79年3月8日修正發布）之臺灣省建築管理規則第1條規定可知，該規則係依建築法第101條授權省（市）政府依據地方情形分別訂定，並報經內政部核定後實施，是臺灣省政府據此訂定臺灣省建築管理規則，並於該規則第24條訂定建築期限如何計算之相關規定，難認有逾越法律授權之範圍與立法精神。

又按現行臺南市建築管理自治規則第21條固規定：「（第1項）建築工程施工期限規定如下：一、5層樓以下建築物以6個月加計地下層每層4個月及地上層每層3個月，計算其施工期限。

二、6層樓以上建築物之施工期限，依下列標準計算之：（一）15層以下及地下層部分，每層為4個月。

（二）16層以上部分，每層為3個月。

三、雜項工作物均以1年為施工期限。

（第2項）建築工程期限未達1年者，以1年計。

（第3項）第1項施工期限以開工之日起算，因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，顯有增加日數之必要者，主管機關得依申請酌予增加施工期限。」

（106年3月15日修正公布），業已大幅改變施工期限之計算方式，惟並無溯及既往之規定，自無從適用於82年9月14日核發之系爭建造執照。

從而，被告依據當時有效之臺灣省建築管理規則第24條規定，本院考量法規有不溯及既往原則之適用，又無法令授權得由主管建築機關調減建築期限之明文，認定被告於核發系爭建造執照當時，核定竣工期限自核准開工日起961個月（計算方式詳見本院卷1第157頁竣工期限概算表），難謂於法有違。

是原告上開所訴，亦無可取。

七、綜上所述，系爭建造執照之效力迄今仍然存在，是原告提起本件行政訴訟，請求確認被告核發之系爭建造執照失其效力而不存在，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要。

此外，本院業已向臺南地院調閱110年度重訴字第35號民事案件電子卷證（本院卷1第249、251頁），是原告請求本院調取上開卷證，以確認系爭建造執照申請案之完整內容（本院卷1第230至231頁），核無必要；

另原告請求本院前往育樂段818-1、1125、1127、1128、1129、1130、1210、1211-1、1212、1213、1215、1216、1217等13筆地號土地履勘，以確認現場並無開工之事實（本院卷1第230頁），經本院審酌後亦認無此必要，附此敘明。

八、結論：原告之訴為無理由。

中 華 民 國 112 年 8 月 23 日
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳
法官 邱 政 強
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第3項、第4項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。
1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。
2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。
3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。
(二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。
1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。
4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 112 年 8 月 23 日
書記官 黃 玉 幸