高雄高等行政法院行政-KSBA,110,訴,166,20211229,2

高雄高等行政法院判決
110年度訴字第166號
110年12月8日辯論終結
原 告 林基榮
訴訟代理人 文志榮律師
被 告 臺東縣政府
代 表 人 饒慶鈴
訴訟代理人 張哲熙
謝函霖
洪境良
上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國110年3月22日台內訴字第1100420359號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：原告於民國100年9月20日因買賣而取得臺東縣鹿野鄉水源段5、63地號等2筆土地（面積各為0.21787公頃、0.26849公頃，以下合稱系爭土地）所有權，嗣提出109年12月1日（收文日為12月2日）非都市土地變更編定申請書，向被告申請將系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地，經被告依非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第27條第2項附表三、第35條等規定，審認系爭土地並不符合變更編定為一般農業區甲種建築用地的要件，於是以109年12月10日府地用字第1090261929號函（下稱原處分）駁回原告的申請。

原告不服，提起訴願，經遭決定駁回後，提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰⒈原告先前99年2月9日之申請並沒有將系爭土地由「甲種建築用地」變更編定為「農牧用地」之真意，故本件係請求更正回復系爭土地原有編定之甲種建築用地：⑴原告與母親林文妹(為阿美族原住民，均不諳國字)前於99年2月9日就原告之母所有坐落臺東縣○○鄉○○段5、63地號(即重測前大原段280-4、284地號)2筆土地，因當時經編定為一般農業區甲種建築用地，認為其地價稅甚高，以當時稻作的收入根本無法負擔地價稅，原告乃與其母向被告詢問有無可以減少地價稅的方法，經承辦人員表示有可以減少地價稅之方法，但未向原告說明解釋係要將土地由甲種建築用地變更編定為農牧用地，原告及其母只知道承辦人員所指示的方法是要減低稅務之事務，乃依承辦人員所交付的文件分別在申請人與法定代理人欄蓋章及簽名，原告對於該文件所記載之內容並未閱讀，且依學識能力也無法了解，承辦人員亦未就文件內容逐項解釋說明，嗣後該地價稅確實有減少很多。

⑵但時至原告之母過世以後，原告欲分割土地時始發現系爭土地已經被告以99年3月17日府地用字第0995000355號函（下稱前變更編定處分）變更編定為農牧用地。

惟原告始終並無將系爭土地由甲種建築用地變更編定為農牧用地之真意，為彌補上開疏誤，乃又於109年12月1日向被告申請就系爭土地（農牧用地）更正回復其原有編定之甲種建築用地，遭被告以原處分否准。

⒉本件請求被告依行政程序法第128條第1項第3款規定再開程序，撤銷被告前變更編定處分，並依原告之申請，作成將系爭土地由一般農業區農牧用地回復編定為同區甲種建築用地之行政處分﹕⑴按行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形 之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。

但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：……三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。

行政程序法第128條第1項第3款定有明文。

原告認為本件原處分有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤事由，即有「其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」

之請求再開程序之事由。

⑵按原處分機關所引法規，按非都市土地使用管制規則第27條﹕土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。

前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。

再按非都市土地使用管制規則第35條﹕毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工作宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地。

⑶原處分雖謂﹕「案地位屬一般農牧用地，申請變更編定為同區甲種建築用地，依非都市土地使用管制規則第27條第2項及附表三，一般農業區內之土地不得變更編定為甲種建築用地，除上開規則另有規定者，得依其規定辦理。

按本案情形，適用非都市土地使用管制規則第35條之規定，惟案地與毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地之要件不符，爰本府予以駁回。

」惟就本件訴願爭議事項，原告與母親林文妹係因就系爭土地當時編定為「一般農業區」「甲種建築用地」，認為其地價稅甚高，以當時稻作的收入根本無法負擔地價稅！為減少地價稅負擔，經由承辦人員所建議之減少地價稅之方法而為99年2月9日之申請(甲種建築用地變更為農牧用地)，詎承辦人員未向原告說明解釋要將土地由「甲種建築用地」變更編定為「農牧用地」之事務，原告也根本無將系爭甲種建築用地變更編定為農牧用地之意思，且原告對於該文件所記戴之內容並未閱讀(也無法了解)，承辦人員也未就文件內容逐項解釋說明。

為此原告認為，原告及其母99年2月9日之申請真意係在於「減少地價稅」，但實際上作成之文書確為「土地變更編定之文書」，故其內在真意與外在作為之行政法律行為不相合致而發生錯誤，原告109年12月1日之申請乃意在撤銷上述99年2月9日之申請所為系爭土地變更編定之意思表示，回復系爭土地原編定之「甲種建築用地」。

⑷原告僅國小2年級之學歷，母親林文妹更不識字，依一般經驗，其在99年2月9日辦理申請時，除了要正確表示自己內心之意思表示之外，對於承辦人員所交付之資料文件之內容，仍應明確告知原告及母親始足，況且，將系爭2筆甲種建築用地變更編定為農牧用地，對於土地所有權人所造成之不利結果更是嚴重，最需要承辦人員加重告知甚至應逐項說明該所交付資料文件之內容及意義，並使原告及母親了解其土地變更編定後之不利後果始足。

否則，原告及母親就會以為所簽署的文件僅為「減少地價稅之正當文件」，絕難認知其實際上是將系爭2筆「甲種建築用地」變更編定為「農牧用地」。

現在看來，該次申請在客觀上所作成的文件，確為非都市土地變更編定申請書等文件，但主觀上並無將系爭土地由甲種建築用地變更編定為農牧用地之意思表示而有錯誤，原告則撤回99年2月9日申請之意思表示，以109年12月1日申請作為回復系爭土地原編定之「甲種建築用地」之意思表示，依原處分所依據之非都市土地使用管制規則規定，仍得依原告請求之意旨准許原告之申請案，惟仍遭原處分駁回。

㈡聲明︰⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應依原告109年12月1日的申請，准予重開行政程序，並撤銷前變更編定處分，再依原告就系爭土地由一般農業區農牧用地回復編定為同區甲種建築用地之申請，作成准許同意回復編定為同區甲種建築用地之行政處分。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰⒈系爭土地之使用分區及使用地類別為一般農業區農牧用地，依管制規則第27條附件三表列一般農業區內土地不得變更編定為甲種建築用地，但得依管制規則申請變更編定。

系爭土地之變更編定涉及管制規則第35條之適用，查系爭土地部分毗鄰建築用地，惟北側毗鄰瑞和段437地號之土地，東側毗鄰水源段25、62地號之土地皆為農牧用地，未被各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包圍，也未有道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，或凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，或對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，或面積未超過0.012公頃之情形，且申請變更編定為甲種、丙種建築用地之土地面積不得超過0.12公頃；

系爭土地面積合計為0.48636公頃，未符合上開零星或狹小土地之規定，經被告審查不符上開變更編定相關規定，是以被告駁回原告之申請，於法並無不符。

⒉原告雖主張上述99年2月9日之申請係因被告未善加說明，致原告之母做出錯誤的意思表示，惟原告並未提出相關證據證明被告有何疏漏，而觀該申請書，申請人由原告之母用印，而代理人則由原告親筆簽名，申請書載明為非都市土地變更編定申請書，由「甲種建築用地」變更為「農牧用地」，足認原告之意思表示為申請土地變更編定，並無錯誤。

本件原告109年12月1日申請書載明「原使用分區及編定類別」為「一般農業區農牧用地」，「申請變更編定類別及面積」為「甲種建築用地 0.21787公頃、0.26849公頃」，並由原告親筆簽名，堪認原告之意思表示為申辦系爭土地由「農牧用地」變更編定為「甲種建築用地」，被告依管制規則相關規定予以審查，並無違誤。

⒊原告主張之上述99年2月9日申請案，經被告於99年3月17日以前變更編定處分在案，依訴願法第14條，其法定救濟期間為行政處分達到30日內提出，原告未於法定救濟期間內提出訴願，而是於109年12月1日系爭案件提出申請，系爭案件若為申請重開行政程序，應於法定救濟期間經過後3個月內申請，或若其事由發生在後或知悉在後者，於法定救濟期間經過後五年內申請，惟99年4月至109年12月，期間相隔10年，均已逾申請重開行政程序之法定期間，按最高行政法院106年判字第169號判決意旨，本件已逾申請重開行政程序之法定期間，即無再予審究行政程序法第128條第1項各款事由之必要。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰㈠被告以原處分否准原告109年12月1日申請將系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地，有無違誤？㈡原告依行政程序法第128條第1項第3款規定，請求被告重開行政程序，撤銷被告前變更編定處分，作成將系爭土地回復編定為一般農業區甲種建築用地之行政處分，有無理由？

五、本院的判斷： ㈠前提事實： ⒈爭訟概要欄所記載的事實，為兩造所不爭，並有系爭土地重 測前土地登記簿謄本、重測後土地查詢資料、原告109年12 月1日非都市土地變更編定申請書、被告之原處分、訴願決 定書附本院卷可查；

⒉又原告於99年2月9日就當時仍屬其母所有、編定為一般農業 區甲種建築用地之系爭土地，代理其母向被告提出變更編 定為同區農牧用地申請書，經被告以99年3月17日變更編定 處分同意辦理等事實，另有原告99年2月9日非都市土地變 更編定申請書、被告99年3月17日變更編定處分附本院卷足 憑，均可信實。

㈡被告以原處分否准原告109年12月1日申請將系爭土地由一般 農業區農牧用地變更編定為同區甲種建築用地，並無違誤： ⒈原告雖主張其向被告所提109年12月1日非都市土地變更編定 申請書之真意乃是「撤銷原第一申請（按即上述原告於99 年2月9日就當時仍屬其母所有、編定為一般農業區甲種建 築用地之系爭土地，代理其母向被告提出變更編定為同區 農牧用地之申請）之土地變更編定，更正回復原本該臺東 縣鹿野鄉水源段5、63地號之土地編定為甲種建築用地」， 而非另為新的「由農牧用地申請土地變更編定為甲種建築 用地」，惟因申請文件格式載明「非都市土地變更編定申 請書」而生誤會，原處分駁回原告之申請應有違誤等語。

⒉然查，依原告所提109年12月1日非都市土地變更編定申請書 觀之，原告並未在該申請書上記載任何有關其申請真意在 於撤銷上述因99年2月9日申請所為系爭土地之前變更編定 處分的文字，客觀上實無從據以證明其真意非申請由農牧 用地申請土地變更編定為甲種建築用地，是以，原告此部 分主張，難以採取。

⒊按管制規則第27條第1項及第2項規定：「（第1項）土地使 用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使 用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。

（ 第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本 規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原 則表如附表三辦理。」

第35條第1項規定：「毗鄰甲種、丙 種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興 建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各 款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙 種建築用地︰一、為各種建築用地、建築使用之特定目的事 業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包圍，且其 面積未超過0.12公頃。

二、道路、水溝所包圍或為道路、 水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包 圍，且其面積未超過0.12公頃。

三、凹入各種建築用地或 建築使用之特定目的事業用地，其面積未超過0.12公頃， 且缺口寬度未超過20公尺。

四、對邊為各種建築用地、作 建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區 、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度 未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。

五 、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。」

⒋依管制規則第35條第1項第1款、第2款、第3款等規定，申請 變更編定為甲種、丙種建築用地之土地面積不得超過0.12 公頃。

查系爭土地面積各為0.21787公頃、0.26849公頃， 均超過0.12公頃，未符合上開零星或狹小土地之規定。

又 系爭土地北側毗鄰瑞和段437地號土地為農牧用地，東側毗 鄰水源段25、62地號土地均為農牧用地，亦不符管制規則 同條項第1款規定須被各種建築用地、建築使用之特定目的 事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包圍之要 件。

另系爭土地因非屬道路、水溝所包圍或為道路、水溝 及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍；

或凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地；

或 對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、 都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾 狹長之土地；

面積亦超過0.012公頃，故不符合管制規則同 條項第2款至第5款規定之要件；

上開事實有地籍圖謄本、 土地登記謄本及現地編定圖套繪地籍圖附本院卷可稽，故 被告以原處分否准原告系爭土地申請變更編定為甲種建築 用地，並無違誤。

㈢原告另依行政程序法第128條第1項第3款規定，主張前變更編 定處分具有相當於適用法規顯有錯誤之再審事由，請求被告 重開行政程序，撤銷被告前變更編定處分，作成將系爭土地 回復編定為一般農業區甲種建築用地之行政處分，已逾法定 救濟期間，不應准許： ⒈按行政程序法第128條第1項第3款及第2項分別規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各 款情 形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、 廢止或變更之。

但相對人或利害關係人因重大過失而未能 在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：……三 、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行 政處分者。

（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後 3個月內為之；

其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知 悉時起算。

但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請 。」

上開關於行政程序重新進行之規定，賦予行政處分相 對人或利害關係人在有上開所定第3款情形時，有於法定期 間內向行政機關申請撤銷、廢止或變更原行政處分之請求 權。

次按行政訴訟法第273條第1項第1款規定：「有下列各 款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服 。

但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者 ，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。」

若此事由足以影 響行政處分者，於行政處分申請行政程序重開時，亦有適 用，此觀諸行政程序法第128條第1項第3款規定自明。

⒉依上述行政程序法第128條第1項第3款及第2項規定可知，以 行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」之事 由提起再審之訴者，因原判決適用法規有無錯誤，其事由 於判決效力發生之時，即已存在，而當事人於收受判決之 送達時，即已知悉，自不生發生在後或知悉在後之問題。

則本於相同之法理，主張有行政程序法第128條第1項第3款 「其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由」中之「適用 法規顯有錯誤」之重開行政程序事由者，關於原行政處分 是否有適用法規顯有錯誤情事，其事由應於當事人收受該 行政處分時即已知悉，並不發生知悉在後或發生在後的問 題。

⒊本件原告於99年2月9日就當時仍屬其母所有、編定為一般農 業區甲種建築用地之系爭土地，代理其母向被告提出變更 編定為同區農牧用地申請書，經被告以99年3月17日變更編 定處分同意辦理等事實，已如前述，並有原告99年2月9日 非都市土地變更編定申請書、被告99年3月17日變更編定處 分附本院卷足憑。

然而，原告直到向被告提出109年12月1 日非都市土地變更編定申請書，經被告以原處分否准而提 起訴願時，始爭執被告99年3月17日前變更編定處分係緣於 原告錯誤的意思表示，二者相距時間已逾10年，顯然超過 行政程序法第128條第2項規定之5年法定救濟期間，自不得 申請行政程序重新進行甚明。

㈣本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不 生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

五、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告之訴為無理由，應予駁回。

中 華 民 國 110 年 12 月 29 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 110 年 12 月 29 日
書記官 楊曜嘉