高雄高等行政法院行政-KSBA,112,訴,268,20240130,1

高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
112年度訴字第268號
113年1月9日辯論終結
原 告 大登環保科技股份有限公司

代 表 人 許李秋如
訴訟代理人 歐陽珮 律師
被 告 臺南市政府環境保護局


代 表 人 許仁澤
訴訟代理人 黃紹文 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國112年5月12日府法濟字第1120571914號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、訴願決定及原處分均撤銷。

二、訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：緣原告為乙級廢棄物處理機構，領有被告109南市廢乙處字第019-1130630-00號廢棄物處理許可證（下稱系爭許可證，經展延後許可期限至民國113年6月30日止）。

原告於109年7月及111年7月乙級廢棄物處理機構許可文件展延申請書附件之承諾書記載「本公司煙道異味排放標準為1,000」，並分別經被告以109年7月27日環事字第0000000000號函（下稱被告109年7月27日函）、111年8月4日環事字第0000000000號函（下稱被告111年8月4日函）核准展延在案。

被告因接獲民眾陳情， 於111年9月14日派員稽查，查得原告廢棄物熱處理（焚化爐處理除外）程序（M01）之排放管道P001之空氣污染物實測值為1740（檢測項目：異味污染物），雖符合行為時（110年6月29日修正）固定污染源空氣污染物排放標準（下稱空污排放標準）第2條附表1異味污染物排放標準4000，惟未遵守上開承諾事項，而違反系爭許可證之許可內容。

案經被告審酌相關事證及原告陳述意見後，認原告違反廢棄物清理法第42條、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第18條第1項等規定事實明確，又原告上開違規行為已為第2次（第1次為111年4月19日），爰依廢棄物清理法第55條第1項及違反廢棄物清理法罰鍰額度裁罰準則第2條第1項第3款附表3項次3等規定，以111年12月8日環稽廢裁字第111123837號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）24,000元，並命其於112年2月22日完成改善，屆期仍未改善，得按次處罰，另依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條規定，併處4小時環境講習。

原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰有關處罰之構成要件及法律效果，涉及人民權利之限制，應由法律定之，如再授權，應有明確性之授權依據。

依許可管理辦法第18條第1項之文義，僅概括的規定「應依審查通過之申請文件内容辦理」，欠缺具體明確之授權，亦難認有授權得依承諾書之方式訂定個別的處罰標準之意味，足認承諾書之簽訂，僅具有重申法律規定之目的，尚不得加以訂定更嚴格之標準。

原告曾函詢行政院環境保護署（下稱環保署），被告得否以審查通過之申請文件中原告之承諾書，作為加嚴裁罰標準，該署111年12月22日環署循字第0000000000號函（下稱環保署111年12月22日函）：「地方主管機關不宜以『準負擔』附款方式要求機構遵守，以規避原處分機關應依法完成地方空污加嚴標準之核定程序」，故許可管理辦法第18條第1項之授權範圍不及於原告承諾事項。

被告以承諾書為準負擔形式，不合法亦不具法律效力，被告不得以此增加法律所無之限制，或課以原告更加嚴格之行政義務，有違法律保留原則與處罰法定原則。

㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰依廢棄物清理法第41條第1項、第42條及許可管理辦法第18條第1項規範可知，處理機構應依「廢棄物清理法及其相關規定審查通過之申請文件內容」辦理，是否違反許可內容，自亦包括原告之承諾事項。

原告之廢棄物處理機構位於柳營科學園區，於設立申請時，民眾陳情該機構營運會產生嚴重異味，影響環境及健康，故於許可審查會議時，乃告知該園區內同一性質之3家處理廠（原告、奇新瑞環保科技股份有限公司、致圓方正科技股份有限公司），廠商均自我承諾加嚴管制（異味管制標準1000），原告當時無異議並出具承諾書自願遵守，且原告於111年7月申請展延時亦自行繕具承諾事項，經被告審查通過，原告知悉其有應遵循承諾事項之義務，卻未注意煙道異味排放標準，有主觀可歸責事由，被告據此裁罰，並無違誤。

又依空氣污染防制法第20條第2項規定，地方主管機關因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，應報請中央主管機關會商有關機關核定之，然原處分非依空氣污染防制法而為裁處，原告主張加嚴空污排放標準而無法律依據，核與本件之處罰依據無關。

故原處分符合法律保留原則，並無未依法行政、違反行政處分明確性、裁罰明確性、處罰法定主義等違法情事。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰原處分以原告違反系爭許可證之許可文件內容而為裁罰，是否有據？

五、本院之判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有系爭許可證（訴願卷第143至151頁）、原告109年7月及111年7月展延申請書暨承諾書（訴願卷第139至141頁、第81至83頁）、被告109年7月27日函（訴願卷第135至137頁）、被告111年8月4日函（訴願卷第77至79頁）、被告111年9月14日公害案件稽查工作紀錄（訴願卷第127至128頁）、被告111年11月14日環稽字第1110131070號通知陳述意見函（訴願卷第93至95頁）、原告陳述意見書（訴願卷第97至102頁）、原處分（訴願卷第30頁）、訴願決定（訴願卷第7至16頁）等附卷可稽，應堪認定。

㈡應適用法令：1.行政程序法⑴第93條：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。

無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。

（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。

二、條件。

三、負擔。

四、保留行政處分之廢止權。

五、保留負擔之事後附加或變更。」

⑵第94條：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」

2.廢棄物清理法⑴第41條第1項本文：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」

⑵第42條：「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」

3.許可管理辦法⑴第1條：「本辦法依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第42條規定訂定之。」

⑵第15條第2項：「申請清除、處理許可證期限之展延，應檢具下列文件：一、申請表。

二、政府機關核准登記證明文件。

三、負責人身分證明文件。

四、原核發許可證。

五、清除或處理技術員合格證書、勞工保險被保險人投保資料表（明細）、任職證明文件及同意查詢勞保資料同意書。

六、原清除或處理許可文件許可事項。

七、許可期間內營運概況及違法事實改善情形。

八、最近一次固定污染源檢測或水污染防治措施功能測試，其測定結果及相關品管紀錄與運作管理紀錄。

未具固定污染源或水污染防治措施者，以申請展延前6個月內，單位時間進料量能達處理設備處理能力百分之80之品管紀錄與運作管理紀錄。

但申請清除許可證展延者及採掩埋法處理者免附。

九、執行機關、處理機構或經政府機關核准處理廢棄物場（廠）同意處理其所產生廢棄物之證明文件（申請清除許可證者免）。

十、有害事業廢棄物處理後衍生廢棄物之每6個月檢測相關紀錄。

但清除機構及未處理有害事業廢棄物者免附。

十一、依商業團體法或工業團體法規定應加入同業公會者，其會員證明文件。

十二、自律切結聲明（如附件1）。

十三、其他經核發機關指定者。」

附件1、自律切結說明書：「……申請經許可後，本公司將確實遵守廢棄物清理法及其他相關法規之規定，妥善辦理廢棄物清除處理業務。

如有違法願受處分；

如有涉及不法利得情事，願受行政罰法第18條及第20條規定，加重裁處或追繳不法利得之處分。」

⑶第18條第1項：「清除、處理機構應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。」

4.空氣污染防制法第20條第1、2項規定：「（第1項）公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。

（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。

直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」

5.行為時空污排放標準⑴第1條：「本標準依空氣污染防制法第20條第2項規定訂定之。」

⑵第2條：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；

其標準如附表1、附表2。

但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。」

附表1：「異味污染物、高度h（公尺）：h≦18標準值1000；

18
50
㈢得心證理由： 1.依前揭行政程序法第93條第1項及第2項第3款規定可知，行政處分之附款得對相對人課以負擔，負擔係指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受之義務而言，就負擔之本質而論，原非不可單獨以行政處分之型態表現，但因附隨於授益處分而成為附款之一種。

又切結書所保證之事項，可以準負擔附款之性質視之，如申請人未履行其負擔時，原處分機關自得廢止核准行為。

倘行政機關要求授益處分相對人提出切結書，係屬非正當之結合者，自另當別論，應認切結書之承諾不生效力，與未有承諾或負擔同（參見吳庚、盛子龍著「行政法之理論與實用」，三民書局，109年10月第16版，第339、342頁）。

另依行政程序法第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」

是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。

因行政處分是否添加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201條參照），應受一般法律原則包括明確性原則、比例原則等行政法上一般原理原則之拘束。

而所謂「目的」，係指行政處分所依據之法規目的而言。

又不當聯結禁止原則，乃係行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為亦非適法（最高行政法院106年度判字第170號判決意旨參照）。

2.空氣污染防制法第20條第2項規定：「前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。

直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」

該項於81年2月1日之立法理由：「將原第6條第1項修正為空氣污染物排放標準，由中央主管機關定之。

但省（市）、縣（市）主管機關得依據轄區人口、工業、交通、都市發展、地形、地勢、氣象以及達成空氣品質標準需要等因素，訂定更嚴格之排放標準，以確實防制空氣污染。」

另水污染防治法第7條第2項亦有相同規定。

再者，為使直轄市、縣（市）主管機關依空氣污染防制法第20條第2項、水污染防治法第7條第2項規定研訂加嚴之放流水標準及空氣污染物排放標準（下稱加嚴標準），報請中央主管機關核定之處理程序有一致性規範，環保署於101年3月2日特訂「直轄市、縣（市）主管機關研訂加嚴標準報請核定處理程序」，另依據該處理程序，於102年11月1日訂定「直轄市、縣（市）主管機關依空氣污染防制法加嚴排放標準之作業流程」及於102年8月16日訂定「直轄市、縣（市）主管機關增訂或加嚴放流水標準之作業流程」（下合稱加嚴標準作業流程），嗣因規範重複、為求精簡，上開處理程序於108年7月29日停止適用。

而依上開處理程序及加嚴標準作業流程所示：地方主管機關研訂加嚴標準時，應踐行必要性及可行性之研析（現況分析、管制必要性、目標合理性、技術可行性、衝擊評估以及預期成果分析）、與相關機關及管制對象協商（召開研商會、公聽會等）、法制作業程序（辦理加嚴標準草案之預告程序）、報請中央主管機關核定（報請核定時應檢附加嚴標準之總說明、逐條說明）等行政程序。

中央主管機關辦理加嚴標準核定時，除書面資料審查外，亦需召開會商會議審查，審查加嚴標準訂定目的、管制限值之必要性、可行性、合理性，無牴觸法律或基於法律授權之法規且無不妥適者，函復「准予核定」，始得發布實施，如有牴觸法律或內容有不妥適者，將退請地方主管機關再行研酌。

足見地方主管機關研訂法規加嚴標準，以及中央主管機關予以審核時，均應審慎評估其必要性及成本效益與技術可行性後再行確定，避免其衝擊過大而失之過苛，減低所預期達成之效果。

3.查原告為乙級廢棄物處理機構並領有系爭許可證，於109年7月及111年7月間所提系爭許可證展延申請書（訴願卷第139至141、81至83頁），經被告以109年7月27日函及111年8月4日函（訴願卷第135至137頁、第77至79頁）核准展延在案，據此，原告即得依系爭許可證記載之內容及方式處理廢棄物，是被告核發之系爭許可證屬授予原告權利或法律上利益之授益處分，應堪認定。

而被告作成上開授益處分時，考量原告所在地理位置及其業務執行是否會影響當地環境，有民眾反應廢棄物處理會產生污染源，故提出異味排放加嚴標準之設置條件，且經原告自行出具承諾書同意「煙道異味排放標準為1000」等情，業據兩造陳明在卷（本院卷第167至168頁），而異味污染物乃空氣污染之管制項目，環保署依空氣污染防制法第20條第2項規定授權訂定行為時空污排放標準第2條附表1有關異味污染物之排放標準規定，原告排放管道（P001）高度為51公尺，其異味污染物之法定標準值應為4000，原告於承諾書同意「煙道異味排放標準為1000」，較上開法定標準值為嚴格，則該承諾書內容乃係對原告設定一定之作為義務，非僅在重複法律原已明文規定之義務內容，或提醒原告注意不得違反法令之教示規定，原告此種承諾乃為被告許可展延系爭許可證有事實上決定因素，屬系爭許可證之附款，其性質為負擔（學說上有認為應屬「準負擔」）。

又行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結，系爭許可證之核發及須在一定期限內申請展延，主要目的在於掌握處理機構之原告應否具有妥善「處理廢棄物」之能力，然被告行使裁量權以原告前揭承諾書作為附款，所為之管制內容係屬空氣污染防制範疇，是系爭許可證之處分目的，與其附款內容之空氣污染防制，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，則被告以上揭原告承諾事項作為系爭許可證展延處分之附款，自屬違反行政程序法第94條所定不當聯結禁止原則，應不生效力。

被告雖舉奇新瑞環保科技股份有限公司、致圓方正科技股份有限公司許可文件承諾書（本院卷第85至89、91至93頁），而主張柳營科學園區內同一性質之3家處理廠（含原告）均承諾異味加嚴管制（即煙道異味排放標準1000）云云。

然承上所述，倘被告認為在柳營科學園區內所有廢棄物處理機構於廢棄物處理程序所產生之異味排放，有加強管制之必要時，應依空氣污染防制法第20條第2項規定及前揭說明，擬訂個別較嚴之排放標準，報請環保署會商有關機關核定後，始完備法制作業程序，然被告並未為之，逕以廢棄物處理許可證之附款方式，於未依前開法定程序對該加嚴排放標準進行合理性、必要性、期待可能性及比例原則之檢視及審查，即遽採上開加嚴排放標準作為系爭許可證展延處分之附款，當屬規避空氣污染防制法第20條第2項規定報請中央主管機關即環保署核定之行政程序，該附款自不生效力。

4.被告又主張依許可管理辦法第18條第1項規定，處理機構應依「廢棄物清理法及其相關規定審查通過之申請文件內容」辦理，是否違反內容，自包括原告之承諾事項，於許可審查時，原告無異議並出具承諾書自願遵守，經被告審查通過，原告應遵循其承諾事項云云。

惟查，廢棄物清理法係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康所設之環保法規，著重於管制廢棄物來源及處理流向，以確保妥善處理廢棄物。

許可管理辦法則係由環保署依廢棄物清理法第42條規定之授權訂定，故許可管理辦法第15條第2項附表1自律切結說明書規定：「申請經許可後，本公司將確實遵守廢棄物清理法及『其他相關法規』之規定，妥善辦理廢棄物清除處理業務。

……」及同辦法第18條第1項規定「清除、處理機構應依本法及『其相關規定』及審查通過之申請文件內容辦理」之解釋，自不應脫離其授權母法所列舉之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項，始與廢棄物清理法之立法意旨相符。

被告作成系爭許可證具裁量權，固得將原告之承諾事項以負擔形式作為附款，然並非一經原告承諾，該事項即可逕轉換為附款，進而賦予單方規制之附加效果，原告之承諾最終由被告經由裁量權之行使，方得轉換成處分之附款，故被告應本於合義務性之裁量，遵守行政法上之一般原則，及受行政程序法第94條規定之拘束，所為之附款不得違背行政處分之目的，並應與行政處分所依據之法規目的具有正當合理之關聯。

被告乃考量原告廢棄物處理程序產生之煙道異味，致影響周遭空氣品質，而為訂定附款加嚴空污排放標準之裁量，則系爭許可證乃係為確保原告有妥善處理廢棄物之能力，其處理方法及設施標準均符合廢棄物清理法相關規範，已如上述，該附款顯為防制空氣污染之手段，其作成之裁量與廢棄物清理法相關法規目的不合，自屬出於與授權意旨無關之其他因素考量之情形，且加嚴空污排放標準亦無助於系爭許可證之授益處分所依據法規目的之達成，難認具有合理的關聯性，有違反不當聯結禁止原則。

被告此部分主張，顯屬對於上開法規之誤解，核無可取。

5.被告另主張原處分並非依據空氣污染防制法所為，自無須依該法第20條第2項所定加嚴標準之作業程序辦理，原告所述與本件之處罰依據無關云云。

然查，被告前於107年9月3日查得原告廢棄物處理產生之異味污染物為1740，不符系爭許可證承諾書事項煙道異味排放標準1000，違反空氣污染防制法第24條第2項、第4項規定而以108年8月30日府環空固裁字第108080200號裁處書（下稱前處分）裁罰原告罰鍰10萬元，原告不服，提起訴願，經環保署109年2月25日環署訴字第1080083014號訴願決定（訴願卷第67至73頁）將前處分撤銷，其理由謂：被告應依據空氣污染防制法第20條第2項規定及地方空污加嚴標準作業流程訂定加嚴標準，完備法制程序，被告所為將加嚴標準轉為原告之承諾事項，以準負擔附款方式要求原告遵守，以規避被告應依法完成地方空污加嚴標準之核定程序，另原告承諾內容在技術上是否可行，有無合乎比例原則，均不無疑義等語。

嗣原告因本件爭議請求環保署釋疑，復經環保署以111年12月22日函（訴願卷第133至134頁）說明：「依廢棄物清理法第42條及許可管理辦法第18條第1項規定……，前述法規所規範清除處理機構於營運期間之應遵行事項及法規義務，並未包含許可展延申請時所提承諾事項（煙道異味排放標準為1000……），且地方主管機關不宜以『準負擔』附款方式要求機構遵守，以規避原處分機關應依法完成地方空污加嚴標準之核定程序。」

等情明確。

又原處分裁罰之依據雖援引廢棄物清理法第42條及許可管理辦法第18條第1項規定，然其違規事實記載：原告排放之空氣污染物（異味污染物）實測值為1740，排放標準4000，符合空污排放標準，惟未符合原告承諾事項異味污染物標準1000等情，足見該違規事實為空氣污染之行為，應屬空氣污染防制法相關法規之規範範疇，無法涵攝於受廢棄物清理法管制之構成要件，且受處分事實所據之排放標準，較環保署訂定之空污排放標準嚴格，此部分仍應依空氣污染防制法第20條第2項規定辦理可行性、必要性、合理性評估，以避免自訂標準過苛，操作上有技術困難，致廢棄物處理機構之原告難以發揮其該有之功能，當非法所允許。

從而，被告採取加嚴標準逕以原告提出承諾書作為附款方式為之，該加嚴標準之訂定過程顯未符合法制作業程序，是原告未符合承諾事項之排放標準，尚難謂違法，被告徒以原告違反其自願承諾遵守加嚴標準作成原處分裁罰，即屬於法無據。

六、綜上所述，原處分既有上開違法情事，訴願決定未予糾正，即有未合，原告訴請撤銷原處分及該訴願決定，為有理由。

又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料均經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要。

七、結論︰原告之訴有理由。

中 華 民 國 113 年 1 月 30 日
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第3項、第4項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。
1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。
2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。
3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。
(二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。
1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。
4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 1 月 30 日
書記官 鄭 郁 萱