高雄高等行政法院行政-KSBA,112,訴,304,20240118,1

高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第304號
民國112年12月28日辯論終結
原 告 冠安營造有限公司

代 表 人 劉玉琪



訴訟代理人 劉家榮 律師
陳富絹 律師
被 告 經濟部水利署第七河川分署

代 表 人 蔡宗憲
訴訟代理人 湯瑞科 律師
上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主 文

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序方面：因應行政院經濟部組織改造，被告「經濟部水利署第七河川局」機關全銜於民國112年9月26日改制更名為「經濟部水利署第七河川分署」，但有關水利防洪職掌業務不變，尚無承受訴訟問題，爰依被告陳報更正名稱。

貳、實體方面

一、爭訟概要：緣被告辦理「107年度荖濃溪里嶺大橋上游河段採售分離計畫—工程標」（下稱甲標案）、「107年度隘寮溪三地門橋河段採售分離計畫—工程標」（下稱乙標案）採購案（下合稱甲乙標案為系爭採購案）時，原告實際負責人吳豐裕（下稱吳君）私自刻印訴外人禾昌營造有限公司（下稱禾昌公司）及其負責人潘建豪之印章，蓋印於系爭採購案之投標文件上，並參與系爭採購案投標（下稱系爭不法行為），但因未得標經被告發還押標金。

嗣後經臺灣屏東地方檢察署（下稱屏東地檢署）檢察官查得系爭不法行為，以吳君涉犯刑法第210條及第216條行使偽造私文書罪為由，提起公訴，經臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）109年度訴字第348號刑事判決吳君有罪（下稱系爭刑事判決），臺灣高等法院高雄分院111年度上訴字第217號刑事判決、最高法院111年度台上字第4618號刑事判決駁回吳君之上訴而確定在案。

則被告依系爭刑事判決內容以111年3月11日水七管字第00000000000號函(下稱原處分)，通知原告有政府採購法第31條第2項第3款「冒用他人名義或證件投標」之情形，向原告追繳押標金新臺幣(下同)290萬元（甲標案：150萬元、乙標案：140萬元）。

原告不服，提出異議，經被告以111年4月7日水七管字第00000000000號函(下稱異議處理結果)維持原處分，原告仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會(下稱工程會)以111年12月9日訴1110062號申訴審議判斷(下稱申訴審議判斷)駁回。

原告未續為救濟，被告再以111年12月29日水七管字第00000000000號函(下稱被告111年12月29日函)向原告為限期催繳押標金之通知。

則原告於112年8月1日向被告請求確認原處分及被告111年12月29日函為無效，經被告以112年8月9日水七管字第00000000000號函（下稱被告112年8月9日函）復原處分及被告111年12月29日函應予維持等語。

原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰⒈原告提起本件確認訴訟，自屬適法：⑴原告因原處分致須負擔290萬元之押標金返還義務，然原處分是否無效尚不明確，將使原告法律上利益陷於受侵害之危險，應認原告有即受確認判決之法律上利益，自得提起本件確認訴訟。

又原告已於112年8月1日向被告請求確認原處分無效，並經被告以112年8月9日函復維持原處分在案，則原告已依行政訴訟法第6條第2項規定踐行向被告請求確認處分無效之法定程序，是本件訴訟之提起應屬適法。

⑵原告雖對原處分已提出異議、申訴等救濟，但係爭執有關於系爭刑事判決之犯罪構成要件甚或未予原告陳述意見機會之程序瑕疵等由。

惟同一行政處分，本有同時存在得撤銷及無效之可能，對於無效之行政處分，無論是否同時存有得撤銷之瑕疵，受處分人均得提起確認行政處分無效訴訟以資救濟，要不因前以其他違法事由提起行政救濟程序而有異。

今原處分存有如下所述「處分主體」錯誤之顯然瑕疵，原告自得提起本件確認訴訟以維權益，要與提起撤銷訴訟之法定期間經過與否無涉。

⒉原處分有行政程序法第111條第7款之重大瑕疵：⑴原處分之處分對象有顯然之違誤：A.綜觀屏東地院系爭刑事判決全文，均未認定「系爭不法行為係由吳君代表原告作成」，則被告如何得僅因吳君於原告公司内領取標單即將吳君個人之犯罪行為歸令原告負責？系爭不法行為顯然屬於吳君個人之行為無疑，而依一般具有合理判斷能力之人之認識，法律責任應由行為之人負擔乃屬當然。

惟被告混淆原處分主體，泛以行政罰法第7條第2項、政府採購法第31條第2項第3款規定，將吳君之個人不法行為歸令原告負責，已顯然違反社會常情之判斷。

B.又吳君與原告之代表人雖為配偶關係，但並非同一法律上責任主體，亦為具有合理判斷能力之一般非法律專業人士均能認識之常理。

設若吳君為多數公司之代表人甚或實質負責人，依原處分之見，豈非每一公司均應為吳君之個人行為負責？實則，於法律上責任主體相異之情形，不當然由一方為他方承擔法律責任，為事理上所至然。

如原處分欲令原告為吳君之個人行為負責，應係於法有據之情形下詳附理由方得為之，而非逕將混淆處分主體之不利歸令原告承擔。

是原處分之錯誤，已達重大明顯之程度，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效。

⑵原處分之法規適用有顯然之違誤：被告以吳君之系爭不法行為構成政府採購法第31條第2項第3款為由，以原處分命原告繳還290萬元押標金之決定，核其性質係針對吳君系爭不法行為此一具體事件，作成對原告產生法律上規制效力的單方行政行為，且不具有裁罰之性質，故原處分性質上屬於管制性之不利行政處分，致本件並無行政罰法之適用。

則被告如何得將吳君個人之不法行為歸令原告負責，已非無疑，又被告依行政罰法第7條第2項規定令原告負責之法規適用，如上所述，有顯然之違誤。

㈡聲明︰確認原處分為無效。

三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰⒈被告依據政府採購法第31條第2項第3款規定，以原處分對原告追繳甲標案150萬、乙標案140萬元等2筆合計共290萬元之押標金(因上開押標金業已發還原告，故無從逕為沒收，乃依法為追繳之處分)。

而原告就原處分不服，已依法提出異議及申訴，工程會就本件申訴案亦以訴1110062號作成申訴駁回之審議判斷，並將原異議結果遞予維持。

⒉由上可知，原處分是否有違法不當之處，均須經詳細審查或調查後，始為認定；

此與無效行政處分，必須通常一般人一望即可知悉有重大及明顯之無效，顯存有重大差距。

故原告稱「系爭不法行為(指冒用他人名義)顯然係屬吳君個人之行為」不得歸令原告負責部分，尚須審查論斷及解釋法律之事由，且均得於撤銷訴訟中提出之，再由雙方互為攻防。

惟原告未提撤銷訴訟，卻主張原處分無效，顯無理由。

另原告所援引之最高行政法院109年度上字第1124號判決意旨，反而可證本件訴請確認原行政處分無效乙節，顯非可採甚明。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰㈠原告提起本件確認處分無效訴訟，是否適法？㈡原處分是否有行政程序法第111條第7款重大明顯瑕疵之無效事由？

五、本院的判斷︰㈠前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，有屏東地院系爭刑事判決（第25-38頁）、原處分（第39-40頁）、被告異議處理結果函（第89頁）、工程會申訴審議判斷書（第123-140頁）、被告111年12月29日限期催繳押標金函（第47-48頁）、原告112年8月1日請求確認處分無效書（第41-43頁）及被告112年8月9日函（第49-50頁）等件附本院卷可稽，洵堪認定。

㈡原告起訴未違反補充性原則，起訴合法：⒈按行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。

但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。

」其87年10月28日增訂時的立法理由表示：「……四、確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度，其得提起撤銷訴訟者，即無准予提起確認訴訟之必要，爰設本條第3項，明定於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」

99年1月13日修正時的立法理由表示：「……二、又本條第3項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第1項後段之確認行政處分違法之訴訟。

而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。

又確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。

原第3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。」

據此可知，為尋求即時有效的權利保護機制，於當事人得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時，即應依循此等訴訟類型予以救濟，不得提起確認公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）的訴訟，亦不得提起確認行政處分違法的訴訟；

此即所謂確認訴訟補充性原則。

惟就確認行政處分無效的訴訟，並無確認訴訟補充性原則的適用。

⒉本件原告起訴為「確認行政處分無效」的訴訟類型，依上開說明，沒有確認訴訟補充性原則的限制。

且原告已依行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」

而於112年8月1日向被告提起請求確認處分無效書（本院卷第41-43頁），並經被告112年8月9日函復仍維持原處分等語（本院卷第49-50頁），即可認原告已踐行向被告請求確認行政處分無效，而未被允許之前置程序，具備上開規定之特別訴訟要件，故其提起本件確認訴訟應屬適法，先此敘明。

㈢追繳押標金通知之性質： 按政府採購法第31條第2項第3款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還；

其未依招標文件規定繳納或已發還者，並予追繳：……三、冒用他人名義或證件投標。」

旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，具有防範投標人妨礙程序公正之作用。

亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。

是法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即不予發還其所繳納之押標金，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，核與違反行政法上義務而針對過去不法行為所為之裁罰性不利處分，並不相同，自無行政罰法之適用。

是廠商倘客觀上有符合政府採購法第31條第2項各款要件情形，招標機關即可行使具公法上請求權性質之追繳押標金處分，並不以廠商主觀上具有故意、過失為責任要件。

㈣原處分雖有瑕疵，但未達行政程序法第111條第7款規定「無效」情形： ⒈按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。

四、所要求或許可之行為構成犯罪者。

五、內容違背公共秩序、善良風俗者。

六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。

七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

所謂無效的行政處分，是指行政行為雖有行政處分的形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。

基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文的情形外，宜從嚴認定。

我國立法者參酌行政法學通說，以違法的行政處分如其瑕疵已臻重大且甚為明顯時，方屬無效，同時為減輕法律適用上的困難，明定7種無效原因，以供遵循（立法院公報88卷第6期第595頁院會紀錄）。

是依行政程序法第111條規定，行政處分無效的原因，除該條第1款至第6款的例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」的概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋的無效情形。

行政處分是否具有重大、明顯的瑕疵，並非依當事人的主觀見解，亦非依受法律專業訓練者的認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者的認識能力決定之，其簡易的標準即普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。

如行政處分的瑕疵未達到重大、明顯的程度，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分非屬當然無效。

又行政處分為行政機關單方所為具拘束性法律效果的意思表示，行政處分的規制內容，即行政機關有意使其發生具拘束性法律效果的範圍，首先應自行政處分的主旨或主文部分予以探求，至於構成支持主旨或主文內容的事實認定及法律敘述，即行政處分的理由或說明部分，除法律有特別規定，原則上不具拘束性效力（最高行政法院109年度裁字第1744號裁定、108年度上字第925號判決意旨參照）。

⒉本件原處分載明：「主旨：原告實際負責人吳君，參與被告共2件採購案(如說明二)，發現有政府採購法（以下簡稱採購法）第31條第2項第3款情形，請於文到次日起15日內，得依採購法第75條及第76條規定向被告提出異議，請查照。」

「說明：一、依據系爭刑事判決內容，原告實際負責人吳君，涉犯行使偽造私文書罪，共貳罪，一審處緩刑貳年定讞在案。

二、據判決書所述，吳君係屬原告實際負責人，依行政罰法第7條第2項規定，爰原告有採購法第31條第2項第3款：『冒用他人名義或證件投標。』

之情形，應繳還下列標案押標金共計290萬元整，並請於111年4月8日前繳納：㈠甲標案，押標金150萬元整。

㈡乙標案，押標金140萬元整。

三、貴公司繳還之押標金惠請匯入如下帳號，俾憑辦理核銷作業：……。」

等語。

可知原處分為一押標金追繳之處分，如上㈢所述，核與違反行政法上義務而針對過去不法行為所為之裁罰性不利處分不相同，係屬一「管制性不利處分」自無行政罰法之適用。

⒊然查，原處分載明因吳君為原告之實際負責人，而其系爭不法行為已違反政府採購法第31條第2項第3款規定，爰依「行政罰法第7條第2項規定」向原告為追繳押標金之處分，依上所述，原處分適用行政罰法第7條第2項法規部分，顯有錯誤瑕疵，固可認定。

惟該瑕疵是否已達行政程序法第111條第7款處分無效事由，尚非無疑。

⒋按人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。

人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益，故廠商於參與政府採購案之行政程序中，因其使用人或代理人之情形，而違反政府採購法之確保投標公正之行政法上義務時，此等法人組織之採購廠商亦具可歸責，自應受押標金不予發還之管制性不利處分等語，有最高行政法院110年度上字第681號判決意旨可茲參照。

經查，吳君為原告之實際負責人，利用原告內部設備從事系爭不法行為，而受刑事判決定讞，有系爭刑事判決、臺灣高等法院高雄分院111年度上訴字第217號刑事判決及最高法院111年度台上字第4618號刑事判決可稽。

則被告以吳君系爭行為已干擾採購案投標之公正性，違反政府採購法第31條第2項第3款規定，認以吳君為實際負責人之原告亦具可歸責性，爰以原處分向原告追繳押標金，自屬有據。

雖然原處分引據法條規定錯誤，然就法人與其實際負責人同一責任承擔之法理認定並無錯誤，故難認原處分有相對人錯誤之重大瑕疵，且行政罰法之錯誤適用，並未達動搖原處分之適性法。

⒌是以，原告雖主張原處分有相對人錯誤及適用行政罰法錯誤等重大瑕疵云云。

經事實調查、法規解釋適用之法理以觀，本件原處分之相對人並無違誤，被告依據政府採購法第31條第2項第3款規定追繳押標金亦屬有據；

雖就法人與自然人同一責任歸屬上，被告錯誤援用行政罰法第7條第2項規定，然經判斷原處分之主旨可知，被告係因吳君系爭不法行為而向原告追繳押金，此為被告有意使其發生具拘束性法律效果的範圍，則法條依據引用錯誤之瑕庛，尚未達動搖原處分欲為之規制力及適性法，且此一錯誤亦非令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在，尚須實質調查，辨析法理適用，故原處分非屬當然無效。

原告所執上開主張，認原處分有重大明顯瑕疵，而屬無效，容有誤會，並無可採。

六、綜上所述，原處分並無行政程序法第111條第7款之無效事由，原告依此請求確認原處分無效，並無理由，應予駁回。

又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、判決結論：本件原告之訴為無理由。

中 華 民 國 113 年 1 月 18 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 廖 建 彥
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第3項、第4項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。
1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。
2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。
3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。
(二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。
1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。
4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 1 月 22 日
書記官 林 映 君