高雄高等行政法院行政-KSBA,94,訴,573,20060921,2

高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00573號

原 告 高雄縣中國石油股份有限公司事業部產業工會
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 戊○○
被 告 行政院勞工委員會
代 表 人 乙○○主任委員
訴訟代理人 王厚誠
許根魁
汪康定
參 加 人 台灣石油工會
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 丁 ○
上列當事人間因工會法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國94年5月30日勞訴字第0930066380號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實甲、事實概要：緣中國石油股份有限公司石化事業部員工甲○○等33名勞工，於民國（下同）93年4月8日向原處分機關高雄縣政府登記發起組織工會，案經該府以93年4月12日府勞組字第0930070591號函同意籌組，並請甲○○等33人召開發起人會議，組織籌備會，進行草擬章程等事宜。

嗣甲○○等33人將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊等資料送高雄縣政府備案，該府乃以93年8月19日府勞組字第0930165253號函，發給「高雄縣中國石油股份有限公司事業部產業工會」登記證書在案。

參加人台灣石油工會不服上開處分，於93年12月31日以利害關係人身分提起訴願，經訴願決定機關即被告以94年5月30日勞訴字第0930066380號訴願決定將原處分撤銷。

原告不服，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定撤銷。

二、被告聲明：原告之訴駁回。丙、當事人之主張：

壹、原告主張：

一、程序部分：

（一）查由93年6月28日參加人工會第一分會第8屆會員代表大會第1次臨時會會議紀錄，可證明參加人於93年6月28日就已知悉高雄縣政府93年4月12日府勞組字第0930070591號函處分，則參加人於93年12月31日向被告提起訴願，已逾訴願期間，非如參加人所言於93年8月23日監事會調查小組至高雄地區調查各該產業工會之成立情形始知悉。

（二）次按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內」最高行政法院75年判字第362號判例著有明文。

又訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益為限，若恐將來有損害之發生而預先請求行政救濟，則非法之所許。

被告所舉台北高等行政法院92年度訴字第2229號判決及最高行政法院93年度判字第1641號判決亦揭示「若可藉由保護規範理論判斷危其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；

但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。」

查本件參加人徒以原告工會之成立將影響伊會務運作、分化團結云云，並非法律上利益，且僅為訴願人臆測之詞。

抑有進者，工會成立，何以見得必是分化團結，而不是有利團結？況且良性競爭使各工會會務更上軌道自有益勞動權之行使，最終獲益者是全體勞動大眾，是以所謂分化團結云云，此部分理由尤屬無稽。

參加人於訴願內容毫無具體證據證明原處分損害其確實或現實的權利或利益，欠缺訴願保護要件，自當未具訴願當事人適格，被告應為不受理之決定。

且參加人就本件許可原告工會登記處分並無法律上之利害關係，自不具有爭訟權能，原訴願決定許台灣石油工會以利害關係人提起訴願，自屬違法。

又高雄縣政府93年4月12日府勞組字第0930070591號函僅是通知原告依工會法第9條規定辦理籌組登記事宜，為觀念通知，並非行政處分，參加人不得提起訴願及行政訴訟。

二：實體部分：

（一）訴願決定依據被告91年4月18日勞資一字第0910016408號函釋違反依法行政原則、明確性原則、誠信原則及平等原則，自屬明顯違法，應予撤銷。

詳述如下：（１）按「憲法第十四條規定人民有結社之自由。

第一百五十三條第一項復規定國家改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策。

從事各種職業之勞動者，為改善勞動條件，增進其社會及經濟地位，得組織工會，乃現代法治國家普遍承認之勞工基本權利，亦屬憲法上開規定意旨之所在。

國家制定有關工會之法律，應於兼顧社會秩序及公共利益前提下，使勞工享有團體交涉及爭議等權利。」

司法院釋字第373號解釋理由參照。

而集會結社既為人民憲法上權利（憲法第14條），勞工組織工會的結社權復為落實憲法第15條工作權保障之必須，則國家自不得恣意侵犯，如有限制之必要時，並應符合明確性、平等性原則，始與憲法第23條之意旨相符，是以，就勞工結社權限之限制，係屬限制基本人權，自須從嚴解釋。

詳言之，自須就工會法第6條、第7條、第8條之規範意旨綜合觀察，而非斷章取義以其中一條而為論斷，否則即屬恣意侵害人民基本權利。

被告91年4月18日勞資一字第0910016408號之函釋並不屬工會法第7條但書所謂主管機關「另行劃定」之性質，蓋劃定何事業為公用事業，會產生限制工人於不同行政區但只能成立一個工會之不利結果，屬限制人民結社權利，核其性質屬一般行政處分，自須依相關程序公告或送達，作成處分前並應踐行相當之程序保障，如給予陳述之機會或舉行聽證。

惟被告機關並未踐行上開相關程序，連原處分機關對於何為公用事業、判斷依據為何亦無所悉，何況一般人民？抑有進者，其劃定依據為何，亦未見敘明理由，其率以行政規則限制人民結社之基本人權，違反法律保留原則。

（２）次按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。

」其目的在使人民對自己行為知所調適，間接防止國家公權力之濫用，工會法第7條但書固賦予主管機關得就「公用事業」另行劃定工會組織區域之權限，惟其劃定依據自須符合明確性之要求。

被告機關以前揭91年4月18日勞資一字第0910016408號函釋為劃定公用事業範圍，惟就其公用事業之要件隻字未提，哪些事業為公用事業？其範圍為何？亦未見說明，有違上開行政程序法第5條規定，使「公用事業」為被告機關口袋裏的秘密武器，一般人民無從得知其範圍，俾知所調適，其決定自屬違法。

（３）末按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

行政程序法第7條、第8條著有明文。

被告認中國石油股份有限公司屬公用事業，惟查，中國石油股份有限公司（下稱中油公司）昔日固為國內唯一石油產業，但目前早已開放另2家企業即台灣塑膠股份有限公司（下稱台塑公司）及李長榮化學工業股份有限公司（下稱李長榮化工公司），已非獨佔產業並非公用事業。

真正屬於公用事業者，如自來水、電力、電信、台糖為最典型的公用事業且復為獨佔產業。

被告就上開各產業於各行政區及各廠場均分別成立產業工會，計有自來水南區工程處產業工會、高雄市台電高雄南區營業處產業工會，被告均未予干涉。

上開各工會並均以各自名義參加高雄市總工會多年。

準此，被告就上開典型的自來水、台電等事業，均認非屬公用事業，其於各行政區域成立各工會並無意見，就非屬公用事業之原告則認為屬公用事業，而撤銷原處分機關所為之准予籌備及登記處分，益徵被告對於「公用事業」恣意認定為差別對待，違反平等原則及誠信原則而違法。

（二）對於工會法第7條所稱「公用事業」，被告並未作出相關解釋令及相關法令亦未例示或列舉「石油」是否為公用事業，為被告自承在案：（１）查被告既未就「公用事業」所作出相關解釋令，值讓人民對行政之信賴，竟恣意認定中油公司為「公用事業」，違反行政程序法第4條、第5條所規定之行政行為內容應明確之規定與應受法律及一般法律原則之拘束。

且公營事業不等於公用事業，內政部73年7月20日台內勞字第243753號函誤將中油公司公營事業認定係公用事業，於工會法第7條但書規定不合。

被告未就「公用事業」所謂目的、範圍及內容符合具體明確之要件作出相關解釋函令，恣意認定中油公司屬公用事業，違反明確性原則。

（２）司法院釋字第524號闡釋：法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。

然查，原訴願決定以被告於91年4月18日函釋認「中國石油股份有限公司係屬工會法第7條但書所指公用事業，工會法第7條但書之立法意旨乃使交通、運輸、公用事業之工會組織區域不受工會法第6條及第7條前段之拘束，．．．現階段仍不宜同意該事業部（係中國石油公司石化事業部）依工會法第6條規定成立之產業工會。」

據此，被告增加法律所無之限制，與憲法第14條人民有結社之自由權利牴觸，亦違反憲法第23條法律保留原則。

（３）中央法規標準法第7條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達，並即送立法院。」

行政程序法第160條第2項規定：「行政機關訂定前條第2項第2款（即為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂之解釋性規定及裁量基準）之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」

被告違反公正、公開與民主之程序，未確保依法行政之原則，顯然被告91年4月18日勞資一字第0910016408號函釋，其位階超越「法律」、「憲法」，違法甚明。

再依行政程序法第174條之1規定，本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，逾期失效，是台灣省政府社會處72年7月4日社一字第29433號函，應依上開規定辦法，否則已因逾期失效。

（４）至於法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍（司法院釋字586號參照），被告恣意認定中油公司為「公用事業」，增加人民自由結社權利之限制，與憲法第14條牴觸。

（５）又中油公司轉投資之石油化學事業單位「中美和石油化學股份有限公司」（下稱中美和公司）、「中國石油化學工業開發股份有限公司」（下稱中石化公司）分別於77年和87年間成立「中美和公司高雄廠產業工會」及「中石化公司大社廠產業工會」，然參加人並未就上述產業工會成立會影響其會務運作與分化團結而提起訴願，被告也未撤銷上述產業工會登記案，唯獨撤銷原告依法成立之產業工會，有違行政程序法第6條規定之差別待遇禁止（平等）原則。

（三）在我國戒嚴時期，油品為重要的戰略物質，中油公司為我國唯一的油品生產單位，肩負著「充分供應無缺」的任務，在此種社會環境下，中油公司以公營事業的身分從事油品及石化品的生產及銷售活動。

但在解嚴後，人民與政府回復了平等關係，任何牽涉人民權利與義務的事項必需以法律規範之。

隨著戒嚴令的解除，管理臺灣地區重要物質的「非常時期農礦工商管理條例」隨之不用，依據「非常時期農礦工商管理條例」所制定的「汽油柴油管制辦法」一併失效。

自台塑集團興建六輕煉油廠生產、銷售石化品、油品（與中油公司同一性質），打破中油公司獨佔經營之局面。

次查，以往油價的變動，均是行政院核定，中油公司來執行。

自82年4月起，依行政院台（82）經第09389號函之規定，油價的調整在3%的範圍內，已授權中油公司依油品計價公式調整，而10%的範圍內則授權經濟部核定，排除由主管機關報請立法機關核定。

94年3月17日經濟部尹仲銘次長率國營事業主管人員應邀列席立法院預算及決算委員會議，釋答立法委員所提油價、水價及電價調漲等質詢問題表示：「在油價方面，石油業已回自由化，中油公司之油價應由市場機制決定，而水（意指自來水公司）、電（意指臺灣電力公司）則屬公用事業，水、電價格是否調漲，．．．水價則俟水價公式經立法院審議通過後才決定是否調漲。」

綜上觀之，中油公司並非被告所言公用事業甚明。

再者，被告與經濟部同屬行政院之部會，兩者之認定南轅北轍，中油公司乃屬經濟部所轄事業單位，被告何來標準認定中油公司為公用事業？

（四）原告與所屬之會員為國營事業機構之人員，乃依法從事公務之人，檢舉違法，人人有責。

參加人竟公然以本身違法之事由，作為原告危害其會務運作之理由，向被告聲請撤銷原告之產業工會成立。

又審計部於93年12月8日台審部肆字第0930003577號函文予中國石油股份有限公司明白指出：「工會法第53條規定分會設幹事三人至九人，組織幹事會。

有關台灣石油工會理事會議通過訂定台灣石油工會分會暨小組組織規則，其中第5條規定分會設理事9至19人，組織理事會乙節，似與上開工會法規定抵觸。

依同法第30條規定工會之選舉或決議，有違法令或章程時，主管機關得撤銷之。

民法第56條第2項規定總會決議之內容違反法令或章程者，無效。

台灣石油工會第一分會設置理、監事，核有違反上述規定，應不具有理、監事身分。」

證實了原告之作為依法行事，並未背離成立工會之宗旨及未危害參加人之會務運作。

（五）被告竟然將勞工法草案第三編工會組織第131條條文當作工會法第7條但書之立法理由，實令人不宜茍同。

查91年5月1日勞動三法修正草案之工會法修正草案總說明：「工會法自民國六十四年修正施行迄今，已歷二十餘年，未作通盤檢討，．．．現行工會法部分規定，已難切合實際需要，．．．。」

其中修正要點有關工會之設立計有「為落實工會組織自由化之原則，刪除現行條文第7條、第47條至51條有關工會以行政區域為其組織之限制及工會聯合組織之條件，以利工會結盟」、「開放工會組織，同一行政區域內之產業工會、職業工會不受組織一個之限制，但名稱不得相同：另企業工會（廠場工會）仍以設立一個為限『修正條文第8條』。」

另該修正草案條文對照表有關工會法第7條規定刪除，其理由說明：「為落實工會組織自由化原則，本法對於工會之籌組區域亦採取開放原則，且未來工會之主管機關為其會址所在地之直轄市或縣（市）主管機關，已無對工會之組織區域加以限制之必要。」

被告乃為中央主管機關，卻隱瞞事實真相，未能據實提出91年5月1日勞動三法修正草案內容，有誤導鈞院進行調查事實方向之嫌。

（六）再者，中石化公司既為中油公司轉投資事業，為何未修改章程前，即許組織成立產業工會？中美和公司雖中油公司僅投資為25％，也算轉投資之石油化學事業單位，為何其員工自始未加入參加人之工會組織？被告是否明顯違反工會法第8條規定，屬違法行政。

至今被告亦未撤銷上述產業工會登記案，唯獨撤銷原告依法成立之產業工會，明顯違反平等原則。

且若參加人工會組織章程如有錯誤，被告未依工會法第30條及第31條規定函請變更，亦有瀆職之嫌。

（七）中油公司之組織變革，高雄煉油總廠於89年分立為煉製事業部（高雄煉油廠、大林煉油廠）及石化事業部（從林園分廠、林園石化廠、演變為石化事業部），不論名稱如何變化，石化事業部仍為原來生產工廠。

依經濟部所發給中油公司石化事業部之工廠登記證觀之，廠址為高雄縣，產業類別為化學材料製造業，並非公用事業，主管機關為高雄縣政府，原告依工會法第6條第1項規定，依法組織廠場工會，並非成立跨行政區域之工會，參照91年5月1日勞動三法修正草案第5條有關工會之設立，工會分為「產業工會」、「職業工會」、「企業工會」（含廠場工會）及「綜合性工會」。

高雄縣政府基於主管機關依工會法第9條規定核發予原告之工會登記證書，於法有據。

貳、被告主張：

一、程序部分：依最高行政法院93年度判字第1641號判決，界定利害關係人之基準，係以是否有法律上利害關係為判斷準據，如法律已明確規定特定人得享有權利，其規範目的在於保障個人權益，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，合先敘明。

按「同一區域或同一廠場年滿二十歲之同一產業工人，或同一區域、同一職業之工人，人數在三十人以上時，應依法組織產業工會或職業工會。

同一產業內由各部分不同職業之工人所組織者為產業工會。

．．．」、「工會之區域以行政區域為其組織區域。

但交通、運輸、公用等事業之跨行政區域者得由主管機關另行劃定。」

、「凡同一區域或同一廠場內之產業工人，或同一區域之職業工人，以設立一個工會為限。」

、「發起組織工會應有第六條所規定人數之連署，向主管機關登記。

發起人應即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等籌備工作。

工會組織完成時，應將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程各一份，函送主管機關備案，並由主管機關發給登記證書。」

為工會法第6條、第7條、第8條前段及第9條第1項、第2項分別定有明文，據此，年滿20歲之同一產業工人，人數在30人以上時，應依法組織產業工會，而工會之組織區域原則係依行政區域，惟公用事業之跨行政區域者得由主管機關另行劃定其組織區域，但同一區域之工會以設立1個工會為限。

查參加人於48年9月26日成立時，依工會法第7條但書規定，以該公司跨越之各行政區域為其組織區域，並於章程第4條規定「本會以中油公司暨其轉投資之石油化學事業單位為組織範圍。」

第7條規定「凡在中油公司暨其轉投資之石油化學事業單位服務年滿16歲之男女員工除代表資方行使管理權之各級業務行政主管人員及主管人事考工人員外，均應加入本會為會員。

」，並由當時之主管機關台灣省政府社會處依工會法第9條規定，據以核備章程並發給登記證書在案。

換言之，參加人工會既已成立，即享有工會法第8條規定之權利，中國石油公司暨其轉投資之石油化學事業單位服務年滿16歲之男女員工，除代表資方行使管理權之主管人員外，均應加入台灣石油工會為會員。

次查，台灣石油工會會員總數近15,000人，會員經由加入參加人工會行使團結權、協商權及爭議權，參加人工會並已和中油公司簽訂團體協約在案。

雖高雄縣政府核准原告工會成立，但原告所屬會員約30 餘人，既全具參加人工會會員身分，其勞動三權：團結（結社）權、協商及爭議權已藉由加入參加人工會而得以實現與保障，則原告以中油公司石化事業部為組織區域，影響參加人工會依工會法第8條規定，同一區域之產業工人，以設立1個工會為限之法定權利；

是參加人以利害關係人身分，不服高雄縣政府准其第一分會部分會員另行成立產業工會，為法所許。

二、實體部分：

（一）查參加人工會於48年9月26日成立，原稱台灣省石油工會（省級工會），主管機關為台灣省政府社會處，嗣因工會法於64年5月21日修正公布，中央主管機關改為內政部，乃將原依照工會法第7條但書規定成立之6個跨行政區域工會（台灣石油工會、臺灣電力工會、臺灣鐵路工會、中華電信公司產業工會、臺灣公路工會、中華郵政工會），主管機關由台灣省政府社會處劃歸為內政部主管。

台灣省石油工會由內政部主管後，改稱為台灣石油工會（直屬工會），參加人成立後，則改由被告主管。

參加人工會成立至今近50年，主管機關雖歷經3次更迭，其組織區域迄今並未改變，此觀內政部73年7月20日台內勞資字第24375號函釋略以：「各產業、職業工會，均係依照工會法第7條規定，以其所在地之行政區域為其組織區域；

惟目前我國鐵路、公路、郵務、電信、電力、石油等大規模跨越省、市行政區域之公營事業機關，則由中央主管機關准依照工會法第7條但書規定，將其工會組織，予以另行劃定。」

及參加人台灣石油工會章程第7條規定自明。

高雄縣政府因中油公司石化事業部甲○○等33名勞工欲登記發起組織工會，於91年4月1日以府勞組字第0910055246號函詢被告關於中國石油股份有限公司石化事業部勞工申請籌組產業工會事宜，經被告於91年4月18日以勞資一字第0910016408號函復略以：「有關所詢中油公司石化事業部勞工申請籌組產業工會疑義乙案，復如說明，．．．查中油公司係屬工會法第7條但書所指公用事業，其工會組織區域應以該公司跨越之各行政區域為其組織區域。

．．．查工會法第7條但書之立法意旨乃使交通、運輸、公用事業之工會組織區域不受工會法第6條及第7條前段之拘束，故基於本法立法意旨與架構，台灣石油工會係依工會法第7條但書成立之工會，現階段仍不宜同意該事業部依工會法第6條規定成立之產業工會。」

又被告上開函復僅係答覆高雄縣政府關於中油公司石化事業部勞工申請籌組產業工會法令適用疑義，並重申台灣石油工會係依工會法第7條但書成立之工會，現階段仍不宜同意中油公司石化事業部勞工依工會法第6條規定成立產業工會，並未就公法上具體事件而為決定或為其他公權力措施而對外直接發生法律效果，是原告指被告上開函復屬一般處分而應踐行相關行政程序之規定係屬誤會!

（二）又核准參加人工會成立之處分，因年代久遠，書面資料迭失，僅能提供內政部73年7月20日台內勞資字第24375號函釋及依參加人工會章程第4條，知其係依工會法第7條但書成立之工會。

本件原告之代表人甲○○自67年4月1日受僱於中油公司，並於68年2月24日加入參加人工會，其入會申請書略載：「謹依台灣石油工會章程第7條之規定，申請參加為會員，並願遵守一切章則。」

至今仍具會員身分，曾任參加人工會會員代表（第3、4、6、7、8、9屆）、理事（第3、5、6、7屆），更曾遞補為常務理事（第6屆），對參加人工會之組織區域自知之甚稔。

復查，對於工會法第7條規定所稱之公用事業，被告並未作出相關解釋令，惟查現有相關法令例示或列舉「公用事業」者，有鐵路、郵務、電報、電話或供公眾之用水、電氣、煤氣事業，雖對於石油是否為公用事業，上述法令並未均臚列其中，惟煤氣事業屬公用事業，應毌庸置疑，刑法第188條尚且對妨害煤氣事業者，定有妨害公用事業罪。

查中油公司經營項目除石油外，尚包含天然氣，雖於91年通過「石油管理法」後，特許台塑公司及李長榮公司經營石油業，中油公司已非獨占事業，惟依憲法第144條所定公用事業，原則為公營，但如經法律許可者，亦得由國民經營之，是開放民間公司亦可供油，並不影響中油公司屬公用事業之本質。

退萬步言，如認時代變遷，中油公司已不屬公用事業，惟參加人工會章程既載明以該公司跨越之各行政區域為其組織區域，並經主管機關核備准予成立，則應經由參加人會員代表大會修改章程送被告核備，以維護會員之權利，不得在參加人未修改章程前，即許原告得組織成立，否則應屬違反工會法第8條規定之違法行政。

另原告稱自來水南區工程處產業工會、高雄市台電高雄南區營業處產業工會，被告均未予干涉乙節，查工會法之地方行政主管機關為各縣市政府，且前開工會之發起、籌組及發給登記證書，均由高雄市政府依職權核准設立，該核准無須報請或副知被告，前開工會之核准設立，雖有違反工會法第8條規定之虞，惟台灣省自來水公司產業工會、台灣電力工會並未向被告陳情或提起訴願，被告無從得知而未予處裡，並非放任不予干涉，併予陳明。

（三）工會法第7條但書之立法意旨：查工會法於18年10月21日國民政府公布，同年11月1日施行，早期工會法（32年11月20日、36年6月13日）係於第8條規定：「工會之區域，以縣或市之行政區域為其區域。

但有特別情形時，得由主管官署另行劃定。」

於38年1月7日修正全文時，於第7條規定：「工會之區域以行政區域為組織區域。

但交通運輸公用等事業之跨越行政區域者，得由主管官署另行劃定。

」至64年5月21日修正第7條為：「工會之區域以行政區域為組織區域。

但交通、運輸、公用等事業之跨越行政區域者，得由主管機關另行劃定。」

次查，19年5月24日立法院第92次會議：「依工會法第六條之規定，在同一區域內之同一職業或產業工人只得設立一個工會。

所謂同一區域之界限，應依據工會法施行法第七條之規定，由主管官署斟酌當地情形，妥為劃分，並需調查習慣及實際情形定之。」

19年10月25日立法院第115次會議：「查工會法施行法第七條『工會之區域，以市或縣之行政區域為其區域，但有特別情形時，得由主管官署另行劃定』，按諸是條規定，則每一鐵路或一航路兼通數省者，電政、郵政一省而分兩局或一局而兼兩省者，其設立工會之區域，自可由交通部依照工會法施行法另行劃定。」

及同次會議結論「路、電、郵、航四政，同在工會法第三條所列舉之各種事業之內，其主管官署之定義，工會法施行法第八條，一市或一縣之工會以市政府縣政府為主管官署，超過一市或一縣之工會，以省政府為主管官署，該條第二項、工會法第三條所列舉各事業工人所組織之工會，其主管官署為該事業之主管官署，界線已甚明顯。

至主管監督機關，該法條文亦已規定屬於該事業之直接主管機關，並非以予諸所在地之省市縣政府。」

又查，47年內政部起草新勞工法典，研究現行勞工法規，審訂新法草案，其中有關工會組織編第131條規定：「凡交通、運輸、公用、鹽、礦等事業之跨越縣（市）省（市）行政區域者，或重要產業不普遍存在於各縣（市）者，其工會之組織區域得以省、區、全國為範圍，由主管機關劃定之。」

立法理由為「現行工會法以縣市或廠場為其組織區域，藉以明確規範權責主管機關所屬；

特殊情形者，如交通、運輸、公用、鹽、礦等事業之跨越縣（市）、省（市）行政區域或重要產業不普遍存在於各縣（市）者，其工會之組織區域得以省、區、全國為範圍，由主管機關劃定之，視為例外。」

（參林大鈞，我國工會立法之研究，勞工法草案第131條。

）綜上觀之，工會法第7條但書之立法意旨，實係為避免限定部分特殊工會之區域，造成主管機關權責劃分問題及該事業工會運作之困難，故授予主管機關針對分佈於各個行政區域之特殊事業工會之工會設立區域，可由主管機關斟酌情形，另行定之。

（四）工會法第7條但書所稱之公用事業：查憲法第144條規定：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」

刑法第188條妨害公用事業罪規定：「妨害鐵路、郵務、電報、電話或公眾之用水、電器、煤氣事業者，處5年以下有期徒刑拘役或500元以下罰金。」

民營公用事業監督條例第2條規定：「左列各款之公用事業，除由中央或地方公營者外得許民營：．．．五、煤氣。」

能源管理法第2條規定：「本法所稱能源如左：一、石油及其產品。

二、煤炭及其產品。

三、天然氣。

四、核子燃料。

五、電能。

六、其他經中央主管機關指定為能源者。」

次查，依學者王文宇教授於「公用事業管制與競爭理念之變革-以電信與電業法制為例」一文（台大法學論叢第29卷第4期）中，就公用事業定義為「指事業所提供的商品或勞務為社會大眾基本生活所需。

此類產業之經營型態多為國營或受管制之私人獨佔產業。

通常，這類產業大多具有自然獨佔的特性，且其產品之計價攸關一般民眾的生活負擔，為使社會大眾免於遭受不合理的剝削，均由政府主管機關擬定一套管制政策加以規範。

．．．公用事業其經營範圍應係指供給電能、熱能、給水、電信之事業，其產業不同於一般產業的特性如下：1.需求面：水、電、瓦斯、電信等為現代生活之生活必需品，其需求具有顯著的普遍性。

2.供給面：此類公用事業之產品或勞務之提供，往往牽涉到路權或其他地下管線的鋪設，為避免重複投資造成資源浪費，其設立多由政府給予獨佔，或區域性獨佔經營的特許權。

3.價格面：傳統上公用事業多為自然獨佔產業，價格缺乏競爭機能。

再加上其所提供的產品或勞務為民生必需品，為避免消費者遭受剝削，其費率大多由主管機關報請立法機關核定。」

綜上，依現行法律及學者見解，公用事業應係指事業所提供的商品或勞務為社會大眾基本生活所需，此類產業之經營型態多為國營或受管制之私人獨佔產業，而本件中油公司係屬公用事業，應屬無疑。

（五）台塑關係企業勞工成立之產業工會現況：經查，經濟部商業司並無原告提「台塑石油公司」之公司登記紀錄；

而台塑關係企業於81年4月6日設立台塑石化股份有限公司，為專門提煉石油業務之公司，於88年4月1日設立台亞石油股份有限公司為專門批發販售石油製品業務之公司，該2公司目前均未組織工會，台塑關係企業本非屬工會法第7條但書規範之範圍，得依法組織廠場工會。

至原告所提中華電信工會部分，查其組織目前仍受工會法第7條但書規定為跨行政區域之工會，依現行法並不能另行組織廠場工會。

又中美和石油化學股份有限公司及中國石油化學工業開發股份有限公司均屬獨立法人，與原告係屬中國石油股份有限公司之內部單位不同，不得比附援引。

（六）有關91年5月1日之工會法修正草案乙節。查，依立法院職權行使法第13條規定，立委任期屆滿後，尚未議決之法律案，下屆不予繼續審議。

該91年版草案係第5屆未議決之法律案，已由立法院退回被告重議，被告現著手重擬新的工會法修正草案版本，尚在法規委員會討論中並未定案。

復依立法院第6屆法律提案審議進度追蹤系統查詢，本屆關於工會法修正草案部分，僅有一委員提案，係關於該法第16條之修正，亦與本案無關。

參、參加人主張：

一、程序部分：

（一）參加人係由中油公司從業員工所組成，於48年成立時即經主管機關依工會法第7條但書規定，劃定為跨越行政區域之工會，依同法第8條之規定，中油公司員工即不得再另行籌組工會，原告之成員均為參加人之第一分會會員，非一般無工會組織之產業員工，自無同法第6條之適用，高雄縣政府同意具參加人會員身分之高雄縣中油公司石化事業部從業人員籌組產業工會並核發立案證書，即違反工會法第8條規定，且原告工會成立後，即多次向主管機關、監察院、審計部、經濟部檢舉參加人及分會為非法組織，更檢舉事業單位圖利非法組織，危害本會會務運作。

又原告工會成員（僅20餘人）均為參加人會員，其常務理事甲○○長期擔任參加人會員代表、第一分會會員代表、理事、常務理事等職務，於91年1月未能繼任該分會常務理事後，於同年3月向高雄縣政府申請籌組產業工會未果，92年12月16日及93年1月16日，參加人第一分會改選會員代表大會代表及理、監事，甲○○未當選會員代表及理事，即於93年4月8日向高雄縣政府申請發起組織「高雄縣中油公司石化事業部產業工會」，並獲該府核准成立。

另原告成員中多人長期參與工會活動，且曾擔任工會職務，於未能繼任工會職務時即糾合同屬參加人第一分會所屬石化事業部少數會員籌組產業工會，大肆向外檢舉，完全否認其在第一分會之行事，其作為已嚴重撕裂工會內部團結，背離參與工會之宗旨，影響參加人會務運作至鉅，參加人當然為利害關係人。

（二）按依訴願法第57條之規定，訴願人僅需於訴願期間內向原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。

查參加人早已於93年8月27日函請高雄縣政府撤銷「高雄縣中國石油股份有限公司石化事業部產業工會」之立案，自已生訴願之效力。

又原告確係於93年8月19日方經高雄縣政府以府勞組字第0930165253號核准設立登記，參加人係於93年8月23日監事會調查小組至高雄地區調查各該產業工會之成立情形始知悉，並於該日下午至高雄縣政府勞工局查證，經該局承辦人員陸秀如證實業已頒發立案證書，參加人即於該月27日函請高雄縣政府撤銷原告工會之立案，並未逾越時效，特予說明。

二、實體部分：

（一）參加人之事業單位中油公司於35年成立時，係由抗戰時期國民政府資源委員會所屬之甘肅油礦局、四川油礦探勘處及接收台灣與東北有關石油之產業組織成立（資源委員會中國石油有限公司），供應軍民用油之唯一企業，43年資源委員會裁撤改隸經濟部，中油公司除供應國內用油外，尚經營天然氣與石油氣事業並兼負支援國防事業。

原告援引經濟部能源局94年9月30日能油字0940149110號函，主張中油公司非屬民營公用事業監督條例所定義之公用事業，惟查該條例尚包括天然氣（煤氣）事業，原告有意規避該函說明三所指中油公司是否為其他相關法規所規範之公用事業，應依各相關法規主管機關之解釋。

又由於中油公司兼具支援國防事業，故部份單位之員工依兵役法第41條第2款之規定得予緩召，顯見中油公司為公用事業無庸置疑。

（二）有關台塑關係企業於各地分別成立工會乙節，查台塑公司為塑化工業，且其旗下各公司均具法人資格，其員工自可組織成立產工會。

與中油公司現有組織之各事業部均為中油公司之內部組織不同，中油公司各單位均為參加工會之組織範圍，原告不得援引台塑關係企業之工會做為其成立工會之依據。

且原告之成員均為參加人之工會之會員，原告之代表人曾擔任參加人之第一分會常務理事，另部分成員亦擔任工會職務，身分混淆，自無須另籌組產業工會之必要。

至中油公司轉投資之石油化學事業為參加人之組織範圍乙節，查65年間為配合國家政策，積極參與國際活動，於改制時於章程訂定中油公司之轉投資事業為組織範圍，以擴大組織規模，加入中華民國全國總工會以利參加國際組織，有其時代背景。

而中美和公司雖為中油公司之轉投資事業，惟其投資僅為25％，且為民營企業，其員工自始未加入參加人之工會組織。

另中石化公司部分，中油公司為配合國家石化產業政策投資成立中石化公司與中美和公司，其中中石化公司持股100％為國營事業，中美和公司持股25％為民營企業。

66年間國營事業中台化工股份有限公司併入中石化公司，其所屬頭份廠、大社廠、高雄廠之產業工會相繼解散加入參加人之工會組織成為參加人工會之第七、八、九支部。

71年台灣碱業股份有限公司（國營事業）併入中石化公司成為該公司前鎮廠，原產業工會亦解散加入參加人之工會組織成為第十支部，中國磷業股份有限公司（國營事業）併入中石化公司成為該公司小港廠，原產業工會亦解散加入參加人之工會組織成為第十一支部，各支部於72年改稱分會。

82年中石化公司民營化後，第十一分會於85年4月1日脫離參加人工會，自行成立產業工會，87年參加人之第8屆會員代表大第2次會議通過第七、八、九分會自87年4月1日起自行籌組產業工會。

中石化公司之員工加入及退出參加人之工會組織，有一定之程序，並非與原告工會於現有工會之組織運作中，再另行成立產業工會。

（三）工會法第7條但書與第8條之規定，在我國集體勞動關係現實上，正係保障勞動三權之體現：（１）按工會法第1條規定：「工會以保障勞工權益，．．．改善勞工生活為宗旨。」

，工會之任務，以達成團體協約自治目的為中心，係以維護並提升勞工之勞動條件與經濟條件為主要之目的。

保障工會組織之目的在於透過勞工的團結組織與活動，以創設一與資方強勢力量趨近於對等之自治當事人力量關係，俾得自由訂定其間之勞動及經濟條件。

蓋勞工之個人積極團結自由故應受到保障，惟當工會之生存、存續已有問題，無法達到得以使雇主與其為團體協約自治之目的時，勞工個人之積極團結自由應當受到限制。

工會組織之一元與多元，實亦應從團協自治目的是否得以達成為出發點，而非蓋以外國法上之工會組織一元或多元之簡單論述，即得為決定，否則將有南橘北枳之憾。

如勞動法學者黃程貫即指出，一元化制度固然在一定程度上限制個別勞工加入工會之選擇自由，但是此一個人自由，在為要維護工會生存與發展的集體權利保障之前提下，並非絕對不得加以限制。

被告研擬並報請行政院審查中之工會法修正草案，雖亦朝廢除工會組織一元化方向做修改。

惟就目前法制而言，高雄縣政府核准同屬台灣石油工會第一分會部分會員，另行成立產業工會，仍非法所允許。

（２）蓋若認為中油公司無工會法第7條但書之適用，其工會組織之範圍不得跨行政區域為單一工會，則在工會法第8條規定工會組織一元化之限制下，正使原跨區域之台灣石油工會將會分裂為限定於地域之數廠場工會，分散勞工團結之實力，反陷入學者所詬病之一元化廠場工會對勞動三權侵害之批評，此點即如學者黃程貫所言「除非廢除廠場工會等扼殺工會生存與發展空間的不當制度，否則在現行制度下，似不宜遽然廢止工會組織一元化之規定。」

、「若取消一元化之限制規定，雖然在形式上可以在假工會外，組成第二個或第三個，以爭取勞工權益，但是實質上第二個工會在爭取勞工權益的過程中，其實亦必須對先前存在之假工會進行競爭、批判，以爭取勞工之支持，既然與假工會間的競爭與批判是無可避免的，則維持一元化制度，然後進入原先存在之假工會，在假工會內進行競爭、批判，二者豈不是相同！」故若採原告之看法，在現行實務之運作上，方為對勞動三權行使之真正侵害。

（３）我國現工會法第7條但書之規定，應係立法者認為該等事業類型之勞工團結，若仍以第6條之區域或廠場為團結單位之限制，無法達成上述保障勞工權益、改善勞工生活之目的。

蓋勞工團結之形成必以工作場所為基礎，必須勞工相互間有共同之勞動生活、經濟生活方有可能形成利益相同之團結，而中國石油公司所屬職員，其勞動生活與經濟生活並不因所工作行政區域之不同，而有何相異之處，其勞工團結自不以劃分區域為必要，跨區域之單一工會反而可以保障勞工團結力量之形成，如此對勞工個人積極團結自由之限制誠屬必要並未逾越相當之程度。

（４）今原告所組成產業工會之廠場，其廠場主管對勞動條件並未有決定權，得決定勞動條件者，為中油公司之負責人，是故即便賦予其組織工會之權利，原告為遂行其工會任務，仍須與中油公司之負責人為談判，惟具有與中油公司之負責人為談判實力者，自以跨行政區域之台灣石油工會較具有實力上之優勢，況由台灣石油工會所訂定之團體協約內容，亦可僅針對原告所屬之事業部，並無所謂原告所屬事業部之從業人員，其勞動三權保障不足之問題，事實上為達成該事業單位勞工勞動條件之確實提升，自應以台灣石油工會之生存及有效運作為優先保護之利益。

此亦為何中央主管機關依工會法第7條但書規定，成立6個跨行政區域工會（台灣石油工會、台灣電力工會、台灣鐵路工會、中華電信公司產業工會、台灣公路工會、中華郵政工會）之原因，蓋公用事業員工勞動條件之決定，非經總公司之決定，無法為之，現得訂定團體協約之對象既然限於總公司，其工會組織之範圍自係應以本國為工會組織之範圍方屬妥適。

（四）原告所舉其他跨行政區域產業之工會組織現況，與台灣石油工會之情形，存有本質上之差異：（１）原告稱自來水南區工程處產業工會、高雄市台電高雄南區營業處產業工會，被告皆未予干涉乙節。

實則誠如被告所言，係因工會之發起、籌組及發給登記證書均由高雄縣政府依職權核准設立，該核准無須報請或副知被告，即便有違反工會法第8條規定之情節，於台灣省自來水公司產業工會、台灣電力工會並未向被告為陳情或提起訴願之情形下，被告自無從得知而予以處理。

蓋工會之成立係以達成國家所託付之社會自治任務為目的，國家在此一社會當事人之自治範圍內，大量地放棄或撤退其規制權，故如台灣省自來水公司產業工會、台灣電力工會認為其工會之存續保障，並不因地域性之勞工團結之形成而受到侵害，自可以自我放棄工會法所附予之工會存續保障權利，而主管機關之被告因此不予涉入，亦不構成違法。

此亦可解釋原告所稱中華電信公司產業工會鼓勵各地分會加入各區域性產業總工會並向當地縣市政府登記為法人組織，實係因中華電信公司產業工會認為其工會之存續保障，在評估之後，並不因地域性之勞工團結之形成而受到侵害之緣故，主管機關勞委會自無主動介入之必要。

中華電信產業工會之各地分會申請登記為各區域之產業工會，既係因中華電信產業工會所為之允許，自係因其已評估事實上不存有分化團結、製造內紛擾或影響會務運作之情事，而其願意放棄現行工會法第7條與第8條規定，賦予其跨區域單一工會之保障權利。

被告在未有法律上利害關係人為異議或聲明不服之狀況下，向來不主動積極介入，僅在受保障權利人主張權利使，方介入予以干預，就此實未存有原告所謂差別待遇、顯有違背行政法上平等原則之情事。

（２）中油公司係屬公用事業，其工會組織範圍依工會法第7條但書規定，得由被告另行劃定其區域，殆屬無疑。

就其結論而言，誠如被告於訴願決定書所言「工會法第7條但書之立法意旨，乃使交通、運輸、公用事業之工會組織區域不受工會法第6條及第7條前段之拘束，故基於本法立法意旨與架構，台灣石油工會係依工會法第7條但書成立之工會，現階段仍不宜同意該事業部依工會法第六條規定成立產業工會。」

，分別為主管機關台灣省政府社會處於72年時函覆高雄縣政府（內政部73年7月20日台內勞字第243753號函參照）、被告91年4月8日函覆高雄縣政府時指出「中油公司係屬工會法第7條但書所指公用事業，其工會組織區域應以該公司跨越之各行政區域為其組織區域」。

又就油品供應而言，中油公司仍具有足以影響民生需求之供貨市占率，實非原告所舉之以化工產品為主要業務之台塑、南亞化工可資比擬，此點誠如被告答辯所言「經濟部商業司並無原告所提『台塑石油公司』之公司登記記錄；

而台塑關係企業於81年4月6日設立之台塑石化股份有限公司為專門提煉石油業務之公司，於88年4月1日設立台亞石油股份有限公司為專門批發販售石油製品業務之公司，經查該2公司目前均未組織工會」，且台塑與南亞集團係為關係企業，為一母公司下與數子公司之集合事業，該子公司皆具有獨立之法人格，與中油公司僅為單一公司，其餘為分支機構之狀況不同，兩者間並無相同之處，實無原告所稱一法兩治之問題。

況台塑關係企業中之從事化工者，本非屬工會法第7條但書規範公用事業之範圍，而得依法由數廠場各自組織廠場工會，殆無疑義。

（五）中油公司經營之石油煉製與加油站業務，係供應一般人民生活交通上之能源燃料，該公司屬於憲法所稱之公用事業，應無疑義。

另依勞資爭議處理法修正草案對公用事業勞工爭議行為之限制，其第47條與第50條之規範限制事業別，皆包括「石油煉製」事業可知，所謂之公用事業，應包括原告之事業單位殆無疑義；

該法修正草案立法理由亦指出「對於為公眾日常生活息息相關之石油煉製事業之勞資爭議，亦事關公眾日常生活之方便」，足資證明是否為公用事業，非以是否為國營為判斷基準，而係以該事業是否與「公眾日常生活息息相關為依據」。

又中國石油股份有限公司除供應國內用油外，尚經營天然氣與石油氣事業，符合民營公用事業監督條例第2條所列舉之「煤氣」定義公用事業類別。

（六）地方主管機關執行工會登記事務，係執行國家之委辦事項，而應受主管機關勞委會之指揮監督：查工會法第9條規定之工會登記，其主管機關雖授權於地方政府為是否符合要件之審查，惟非謂地方主管機關於不符合工會法規定之情形下，地方主管機關仍有權限逕以許可為工會登記。

蓋工會法之規定為中央法規，依憲法第108條第1項第13款之規定，係由中央立法並執行或交由地方主管機關執行之事項，實非自治事項。

按地方制度法第2條第2款之規定，為自治事項必須具有「得自為立法並執行」或「負其政策規劃及行政執行責任事項」之性質，地方行政主管機關就工會之成立與登記，並無任何政策上之自主形成權，僅係單純執行法律規定，顯不具上述自治事項性質而為委辦事項，地方行政主管機關執行工會法之規定，如有違誤或不當之處，中央主管機關基於其監督權，自得命其予以更正，並對中央法規應如何解釋適用，有獨占權限。

工會法第7條但書實為工會法第6條之特別規定，地方政府主管機關於適用工會法第6條時，應先調查該聲請成立工會之事業單位，是否已經勞委會另行劃定為跨行政區域之工會組織範圍，高雄縣政府誠已違反工會法第7條但書之規定。

理 由

一、本件原告之發起人即中油公司石化事業部員工甲○○等33名勞工，於93年4月8日向原處分機關高雄縣政府登記發起組織工會，案經該府以93年4月12日府勞組字第0930070591號函同意籌組，並請甲○○等33人召開發起人會議，組織籌備會，進行草擬章程等事宜。

嗣甲○○等33人將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊等資料送高雄縣政府備案，該府乃以93年8月19日府勞組字第0930165253號函，發給「高雄縣中國石油股份有限公司事業部產業工會」登記證書在案。

參加人台灣石油工會不服上開處分，以利害關係人身分提起訴願，經訴願決定機關即被告以94年5月30日勞訴字第0930066380號訴願決定將原處分撤銷等情，分別為兩造所自陳，並有各該申請書、發起人名冊、高雄縣政府函文及其核發之登記證書等附本院卷及訴願卷可稽，自堪認定。

二、原告提起本件訴訟，係以：⑴參加人於93年6月28日即知悉原告成立之情形，其遲至93年12月31日始對系爭處分提起訴願，已逾越法定訴願期間。

⑵高雄縣政府93年4月12日府勞組字第0930070591號函僅是通知原告依工會法第9條規定辦理籌組登記事宜，為觀念通知，並非行政處分，參加人不得提起訴願及行政訴訟。

⑶原告成立工會對參加人無何權利或法律上利益受損害，參加人自非提起本件訴願及行政訴訟之適格當事人。

⑷中油公司雖為公營事業並非公用事業，而人民有集會及結社之自由，被告卻以其91年4月18日勞資一字第0910016408號函認定中油公司為公用事業，限制原告集會結社之自由，違反法律保留原則。

⑸被告並未就參加人組織區域之劃定提出依據，並其劃定跨越行政區域之工會組織之決定，為行政處分之性質，應公告或送達，且於決定前應給予人民陳述意見之機會或舉行聽證，惟被告91年4月18日勞資一字第0910016408號函並未踐行上開程序，一般人民實無所知悉，其違反明確性原則，不足作為被告劃定工會組織區域之依據。

⑹中油公司已非公用事業，且被告也未曾就公用事業作出具體明確之函釋讓人民遵循，卻逕以內政部73年7月20日台內勞資字第24375號函作為限制原告設立工會之依據，不具正當性。

況內政部上開函釋顯然將公營事業誤為公用事業，與工會法第7條但書不合。

⑺油品已是自由化市場，業經經濟部尹仲銘次長於立法院答詢石油業已經自由化，而水、電事業方屬公用事業等語明確。

且其油價的調整在3%的範圍內，已授權中油公司依油品計價公式調整，而10%的範圍內則授權經濟部核定，排除由主管機關報請立法機關核定。

且諸如台塑公司及李長榮化工公司都可自由經營，足見中油公司並非公用事業，原告設立工會自不受工會法第7條但書之限制。

⑻即便中油公司是公用事業，然同屬公用事業之自來水及電力，卻得自由於各行政區域設立工會，例如自來水南區工程處產業工會及高雄市台電高雄南區營業處產業工會獲准設立；

再如中華電信公司，其產業工會亦鼓勵各地分會加入各區域性產業總工會並向當地縣市政府登記為法人組織；

加以台塑關係企業亦是以廠場為單位成立各產業工會，並非以公司為單位，惟獨被告不准參加人設立，其有差別待遇，違反平等原則等語，資為論據。

三、被告則以：中油公司係屬公用事業，其工會組織區域，業經主管機關劃定以該公司跨越之各行政區域為組織區域。

參加人係依工會法第7條但書規定，由主管機關另行劃定行政區域之工會，而中油公司之員工既已依法組織成立參加人之工會，自應受同法第8條規定之限制，以成立一個工會為限，自無許參加人分會會員違反上開規定，另行成立產業工會之餘地等語，資為抗辯。

四、爰分述如下：

（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」

「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。

利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」

訴願法第1條第1項及第14條第1項定有明文。

又同法第57條規定：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。

但應於三十日內補送訴願書。」

該法條所定之30日，應係訓示期間，受理訴願機關仍應依同法第62條命補正後，始可依同法第77條第1款規定為不受理決定，此從訴願法第62條規定：「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正。」

此20日之期間並非法定期間，即係訴訟實務上所謂之裁定期間，在受理訴願機關依同法第77條第1款規定為不受理決定之前，訴願人依同法第56條補正訴願書者，不影響訴願之效力。

經查，高雄政府係於93年4月12日以府勞組字第0930070591號函同意原告籌組工會，以及於93年8月19日以府勞組字第0930165253號函，發給原告「高雄縣中國石油股份有限公司事業部產業工會」登記證書，核均係依工會法第9條規定，就公法上具體事件所為對外直接發生原告得否成立工會法人之法律效果之行政措施，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係屬對籌組工會員工有利之授益行政處分，殆無疑義，原告訴稱高雄縣政府93年4月12日府勞組字第0930070591號函僅是觀念通知，並非行政處分云云，並非可採。

而參加人於知悉上開處分旋於93年8月27日以（九三）石工組字第93081052號函，請求高雄縣政府撤銷上開處分等情，有各該函文附訴願卷可憑，由是足認參加人已於30日內向高雄市政府作不服原行政處分之表示甚明。

從而，依訴願法第57條規定即應視為參加人已在法定期間內提起訴願，自堪認定。

然因高雄縣政府未將參加人不服之表示依訴願程序辦理，是參加人於93年12月31日繕具訴願書，向被告提起訴願，有參加人之訴願書附訴願卷可憑，揆諸上開說明，可認參加人業已補正其訴願書狀之欠缺，其提起訴願已屬合法。

原告雖提出參加人第一分會第八屆會員代表大會第一次臨時會議紀錄及參加人第一分會常務理事王明輝93年7月6日書信影本，主張依該會議紀錄及書信內容可知參加人於93年6月28日即知原告籌組工會情事，故參加人提起訴願已經逾期云云。

惟查，利害關係以提起訴願係以知悉行政處分存在為準，而參加人知悉原告成員籌組工會並不代表已知悉高雄縣政府已對原告作成上開同意籌組工會及核發登記證書之處分；

查，原告自91年間起即擬成立工會而向高雄縣政府申請發起組織，此觀訴願卷附高雄縣政府曾以91年4月1日府勞組字第0910055246號函就相關疑義向被告請示乙節自明，是原告既早自91年即有籌組工會之事實，故原告謂參加人於93年6月間即知原告有籌組工會乙事，固屬有據，然難謂參加人於93年6月間即知高雄縣政府已作出同意原告籌組工會之行政處分。

是參加人主張其係於93年8月23日經監事會調查小組至高雄地區調查各該產業工會之成立情形，而於該日下午至高雄縣政府勞工局查證，始知悉系爭處分之存在等語，自堪採信。

原告上開主張，尚非可取。

（二）次按「工會為法人。」「工會之主管機關：在中央及省為行政院勞工委員會；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。

．．．。」

「同一區域或同一廠場，年滿二十歲之同一產業工人，或同區域同一職業之工人，人數在三十人以上時，應依法組織產業工會或職業工會。

同一產業內由各部分不同職業之工人所組織者為產業工會。

聯合同一職業工人所組織者為職業工會。

產業工會、職業工會之種類，由中央主管機關定之。」

「工會之區域以行政區域為其組織區域。

但交通、運輸、公用等事業之跨越行政區域者，得由主管機關另行劃定。」

「凡同一區域或同一廠場內之產業工人，或同一區域之職業工人，以設立一個工會為限。

．．。」

「發起組織工會，應有第六條所規定人數之連署，向主管機關登記。

發起人應即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等籌備工作。」

「工會組織完成時，應將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程各一份，函送主管機關備案，並由主管機關發給登記證書。」

「凡在工會組織區域內，年滿十六歲之男女工人，均有加入其所從事產業或職業工會為會員之權利與義務。

但已加入產業工會者，得不加入職業工會。」

分別為工會法第2條、第3條、第6條、第7條、第8條、第9條第1項、第2項及第12條所明定。

又「本法第六條、第八條所稱同一區域，係指直轄市及縣（市）行政區域。

同一區域內同一廠場之產業工人，如未單獨組織工會得與同一區域內，同一產業之工人合併組織。」

「本法第六條所稱之產業工人及職業工人，係指同一廠場或同一交通運輸公用事業內，各部分不同職業之工人，在合理工作程序上，共同完成生產品或勞務之集體工作之工人及同一職業同一技術之工人。」

則為同法施行細則第5條及第6條所規定。

準此，可知現行法制下，我國組織工會並非採取完全的自由設立主義。

工會法第8條規定，凡在同一區域或同一廠場內之產業工人，或同一區域內之職業工人，以設立一個工會為限；

因此在單一工會原則下，我國勞工雖有加入工會之自由，但組織工會之法定區域或單位存有既存工會時，即無再組織複數工會之權利。

換言之，獲得合法登記之工會，即取得法人資格之法定地位，享有團體交涉及爭議之權利，並有排除同一區域內其他籌組法人工會組織之權能。

是參加人主張高雄市政府在參加人同一區域內核准原告籌設工會及給予工會登記之行政處分，損害參加人依工會法取得之權利或法律上利益，其有提起本件撤銷訴願之權能，自屬可採。

原告訴稱參加人並非提起本件訴願之適格云云，尚非可取。

（三）再按工會法第8條係以同一區域或同一廠場的產業工會及同一區域之職業工會為工會之組織。

所謂同一區域，依工會法施行細則第5條及第6條規定原則上係指直轄市及縣（市）行政區域；

至如交通、運輸、公用等事業之跨越行政區域者，依工會法第7條但書，其工會組織之行政區域則得由主管機關另行劃定。

姑不論本件中油公司是否屬於公用事業及其是否業經主管機關劃定工會組織之行政區域。

惟因工會法所稱產業工人，依其施行細則第6條規定，係指同一廠場或同一交通運輸公用事業為範圍；

故關於我國工會法規定之產業工會類型，係以同一廠場或同一交通運輸公用事業為基礎單位甚明。

經查，中油公司之組織架構分為探採事業部、煉製事業部、油品行銷事業部、石化事業部、天然氣事業部、潤滑油事業部、液化氣事業部及溶劑事業部；

其中石化事業部除位於台北市之部本部外，尚有位在高雄縣之林園廠及位在高雄市前鎮區之前鎮儲運所，此有參加人提出之中油公司組織系統表附卷可稽。

然觀原告設立之工會，則係以跨上開廠場之中油公司石化事業部所屬員工為組織成員，並以跨越工會法第6條及第7條前段之高雄縣、市之中油公司石化事業部林園廠及前鎮儲運所為其組織區域，有原告發起組織申請書附本院卷可資對照。

是姑不論中油公司是否為公用事業，然原告組織之工會，不僅為跨廠場，亦非以同一縣市之行政區域為其組織區域，其為工會法所無規定之工會組織類型甚明，揆諸前引規定，其組織已非適法。

（四）次查，我國工會法係於18年10月21日公布施行，其第3條原禁止公用事業組織工會，嗣於22年7月20日始修正公用事業之工人得依工會法組織工會。

迨至32年10月29日修正工會法全文65條，於第5條規定工會之主管官署，在中央為社會部，在省為省政府，在縣市為縣市政府；

並於第8條規定工會之區域，以縣或市之行政區域為其組織區域，但同時規定有特別情形時，得由主管官署另行劃定。

嗣工會法於37年12月10日再作全文修正，於第7條規定：「工會之區域以行政區域為其區域，但交通、運輸、公用等事業之跨越行政區域者，得由主管官署另行劃定。」

嗣至國民政府播遷來台，於64年5月21日修正工會法，除將第3條工會之主管機關修正為：「工會之主管機關：在中央為內政部；

在省（市）為省（市）政府；

在縣（市）政府。」

外，原訂第7條則僅將「主管官署」作「主管機關」之文字修正，餘則未修正。

繼而89年7月19日修正公布之工會法第3條則為配合中央勞工行政業務之移轉及臺灣省政府功能業務與組織之調整，將工會之主管機關在中央及省修正為行政院勞工委員會；

在縣（市）為縣（市）政府等字，至第7條則未修正。

換言之，工會法有關公用事業一詞，為18年10月工會法制定時即有之用語，而現行第7條關於公用事業之跨行政區域者得由主管機關劃定其工會之組織區域之規定，則為37年12月10日修正公布之工會法以來之規定，迄無變動。

然不論工會法如何修正，其對於何謂公用事業，則均無定義，為一不確定法律概念，立法者有意授權主管機關依具體事業之性質，妥為斟酌判斷。

而依憲法第144條規定，公用事業，以公營為原則。

依釋字第428號解釋：「公用事業，以公營為原則，憲法第一百四十四條前段定有明文。

國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，經營各類公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務。」

之意旨，可知所謂公用事業，即指事業所提供的商品或勞務為社會大眾基本生活所需；

此類產業之經營型態多為國營或受管制之私人獨占產業，其產品之計價攸關一般民眾生活負擔，為使社會大眾免於遭受不合理剝削，均由政府主管機關研擬一套管制政策加以規範。

其中，費率的訂定以及進入管制是最主要的管制手段（參王文宇著，公用事業管制與競爭理念之變革）。

而中油公司係於35年6月1日創建於上海，資本全部由國庫出資，為一國營事業；

嗣中油公司38年隨政府播遷來台，隸屬經濟部，主要業務範圍包括石油與天然氣業、輸儲與銷售，以及石油化學原料的生產供應，此觀卷附中油公司登記資料可資明瞭。

而石油與天然氣生產，屬資本密集工業，具經濟規模特性，為我國最重要之能源，而為全國人民基本生活所需，此觀石油管理法第21條於油源不足或油價大幅波動，有影響國內石油穩定供應或國家安全之虞時，得由中央主管機關實施緊急時期石油管制、配售、價格限制、安全存量調整提撥及運用措施之規定，益徵明瞭。

中油公司近年來固因面對國內油品市場自由化之衝擊，而有朝向民營化之準備，但未曾改其成立以來肩負穩定供應國人石油及天然氣之任務，並其價格亦需受經濟部之控管，目的無非為使國計民生得以安定發展。

是被告主張中油公司經營之業務，屬於提供一般人民日常生活所需之公用事業，自堪採取。

原告雖稱目前台塑及李長榮化工公司都可自由經營石油業務，足見中油公司已非獨佔之公用事業云云；

然查，公用事業並非等於獨佔事業，且公用事業及其他有獨佔性之企業，固以公營為原則，惟其經法律許可者，亦得由國民經營之，此觀憲法第144條規定自明。

是即便現今部份石油業務已非中油獨佔經營，然此乃近年來油品是否已開放民營及自由競爭之問題，並無礙中油公司所營者為公用事業之性質。

至原告雖舉網路列印之資料刊載經濟部尹次長應邀列席立法院預算及決算委員會謂：「在油價方面，因石油已回歸自由化，中油公司之油價應由市場機制決定；

而水、電則屬公用事業．．．。」

等語，主張中油公司並非公用事業云云。

然中油公司是否屬於工會法所稱之公用事業，要屬工會法主管機關之職掌，並非經濟部尹次長上開談話所得解釋，況所謂油品自由化，意旨油品買賣已非中油獨佔經營，故其價格已參有市場機制之影響，尚非逕謂中油公司所經營者已非公用事業。

原告徒以上開網路列印資料爭執中油公司所營事業非屬工會法所稱之公用事業云云，顯係誤解法律之規定，亦非可採。

從而，中油公司依前所述之事業區域及所營事業性質，核屬工會法第7條但書所稱之跨越縣市行政區域之公用事業，自堪認定。

（五）次查，參加人係於48年9月26日成立，原稱台灣省石油工會，主管機關為台灣省社會處；

嗣工會法於64年5月21日修正，中央主管機關改為內政部；

內政部曾因而於64年8月16日召開商討全國性工會理、監缺額補選有關事宜會議，依該會議決議宣示依工會法第7條但書規定成立6個跨越行政區之工會，參加人台灣石油工會即為其中之一，其主管機關則劃歸內政部主管；

迄至89年7月19日工會法第3條修正後，參加人之主管機關則改為被告主管等情，業據被告陳述甚明，並有內政部上開會議紀錄附本院卷可憑。

參以參加人65年3月26日報請內政部台內勞字第678248號核備之章程，其第7條亦規定以中油公司組織區域為其工會之組織區域，有該份章程附訴願卷可憑。

凡此足見參加人自48年成立之初即非以縣市或廠場為組織區域，而係以中油公司在台之組織區域為其工會之組織區域甚明。

又自參加人成立以來，歷時將近50年並更換3次主管機關，中央法規標準法則是59年8月31日始公布施行，實難期被告提出參加人成立之初主管機關依工會法第7條但書劃設其組織區域之書面資料；

然依上開內政部之會議紀錄、參加人之章程，內政部其後針對高雄縣台塑汽車貨運公司產業工會擬在台北、彰化兩地分設支部乙案，曾於73年7月20日以台內勞字第243753號函釋略謂：「各業產業、職業工會，均係依照工會法第7條規定，以其所在地之行政區域為其組織區域；

惟目前我國鐵路、公路、郵務、電信、電力、石油等大規模跨越省、市行政區之公營事業機構，則由中央主管機關准依照工會法第7條但書規定，將其工會組織區予以另行劃定，該高雄縣台塑汽車貨運公司屬一般汽車貨運公司性質，該公司產業工會，所請擬在高雄縣外之台北、彰化兩地分設支部一節，未便同意。」

等詞，相互參證，堪信被告主張工會法主管機關早已依工會法第7條但書規定劃設以中油公司組織區域為其工會組織之區域，而參加人即係依此劃設之區域所成立乙節，為可採信。

至被告91年4月18日勞資一字第0910016408號函謂：「有關所詢中油公司石化事業部勞工申請籌組產業工會疑義乙案，復如說明：．．．查中油公司係屬工會法第7條但書所指公用事業，其工會組織區域應以該公司跨越之各行政區域為其組織區域。

．．．查工會法第7條但書之立法意旨乃使交通、運輸、公用事業之工會組織區域不受工會法第6條及第7條前段之拘束，故其於本法立法意旨與架構，台灣石油工會係依工會法第7條但書成立之工會，現階段仍不宜同意該事業部依工會法第6條規定成立之產業工會。

」無非重申主管機關早已依工會法第7條但書規定劃定參加人之組織區域，且因此劃定之故，中油公司之員工方得在頗受詬病之工會法第6條即以廠場為單位之稀釋性小規模工會以外，成立足資與事業主抗衡之跨區域工會之意旨，其並非行政處分甚明。

原告主張上開函文為被告依據工會法第7條但書劃設中油公司所屬工會組織區域之行政處分云云，並非可採。

又參加人之組織區域既如前述於其48年成立之初即已經主管機關考量中油公司屬跨越區域之公用事業性質而予劃定，既基於工會法第7條但書之授權，亦有其時空背景，難謂其劃定係出於恣意；

且此劃定於未經變更前仍屬有效之命令，原告訴稱當時主管機關將中油公司歸類為公用事業並劃定其工會之組織區域，違反禁止恣意原則云云，並非可採。

加以當時行政程序法尚未施行，當時亦無規定主管機關劃定公用事業之工會組織區域應舉行聽證或讓人民陳述意見等程序；

是原告爭執主管機關於劃設範圍之前未給予人民陳述意見並舉行聽證，違反正當法律程序、明確性原則、比例原則、誠信及信賴保護原則云云，亦非可採。

（六）末按工會法自36年6月13日修訂以來，其第7條及第8條對於工會之組織即以區域之單一工會為限制，數十年來規範我國工會組織之秩序；

原告主張上開規定於現今已不合時宜，固非無據，然是否採取工會多元化及組織自由化，核屬立法裁量之範疇，且被告刻已就勞動三法積極進行修法程序，是在修法完成前，現行工會法第7條及第8條仍應予以適用，尚難以現行工會法已經不合時代潮流，逕予棄置不用。

本件如前所述，原告之工會不僅為工會法所無之組織型態，而與工會法第6條之規定有違；

且因參加人已依工會法第7條但書經主管機關劃定以中油公司之組織區域組成合法之工會在先，則依工會法第8條規定，原告即不得再於中油公司之組織區域內，另行成立工會。

乃高雄縣政府復准許原告以中油公司石化事業部高雄市之前鎮儲運所及高雄縣林園廠為組織區域，另行成立工會，揆諸上開說明，顯非合法。

原告徒以現行工會法第7條、第8條等工會一元化之規定與憲法第14條規定之集會結社自由等時代潮流不符，被告不應禁止其成立系爭工會云云，即非可採。

至原告所舉台電、自來水公司、中華電信，以及台塑公司各廠場成立工會之情形，即便屬實，亦屬各該工會是否為體制內適法工會之問題，就此，被告刻正研議處理中，業據被告陳述甚詳，況其等亦非被告所核准設立，尚難援引為原告得比照成立工會之依據，至中美和、中石化公司縱令為中油公司所轉投資，亦均為獨立之公司，其所屬員工如何成立工會，尚難與本件相提併論。

故原告訴稱被告未准其成立系爭工會違反平等原則云云，亦不可取。

五、綜上所述，原告之主張並不可採。原處分即高雄縣政府93年4月12日府勞組字第0930070591號函同意參加人籌組工會，93年8月19日府勞組字第0930165253號函發給原告「高雄縣中國石油股份有限公司事業部產業工會」登記證書之處分，違反工會法第6條、第7條但書及第8條之規定；

從而，參加人以法律上利害關係人身分提起訴願，經被告訴願決定將原處分撤銷，並無違誤。

原告起訴意旨求為撤銷訴願決定，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，並此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1後段、第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草
法 官 簡慧娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
書記官 楊曜嘉