高雄高等行政法院行政-KSBA,97,訴,1003,20090311,1

高雄高等行政法院裁定
97年度訴字第1003號
原 告 臺灣糖業股份有限公司
代 表 人 甲○○ 董事長
訴訟代理人 黃裕中 律師
被 告 內政部
代 表 人 乙○○ ○○
訴訟代理人 丁○○
戊○○
丙○○
上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國97年11月6日院臺訴字第0970091637號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、本件原告代表人原為吳容明，嗣吳容明辭任董事長，由新任董事長甲○○接任，有卷附行政院民國97年12月17日院授人力字第0970065162號函可稽，原告聲明由新任董事長承受訴訟，核與行政訴訟法第181條第2項規定並無不合，應予准許。

二、按原告之訴有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

同法第4條第1項規定甚明。

是提起撤銷訴訟，以有行政處分之存在為前提要件，而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，例如機關內各單位間之會簽意見，或機關與機關間交換意見之行文，均屬行政內部行為，自非行政處分（吳庚著行政法之理論與實用增訂9版第328頁參照）。

又「訴願法及行政訴訟法上所稱之處分，係指行政官署本於行政職權對於人民所為之行政處分而言。

對於官署與其他機關團體間內部所為職務上之表示，人民自不得遽以官署為被告而訴請予以撤銷。」

亦有最高行政法院41年判字第15號判例可資參照。

準此，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，若其請求撤銷者並非行政處分，其起訴要件即屬不備，行政法院應以裁定駁回之。

三、本件原告起訴意旨略以：（一）原告土地經臺灣省政府辦理高速鐵路特定區區段徵收，期間原告申請領回抵價地48.8113公頃，嘉義縣政府曾定於94年3月14日辦理實地指界之移交，因原告所分得抵價地地面與公共設施道路高低落差約2公尺，且地面上尚有電桿、蓄水池、工寮、涵管、高壓鐵塔及雜物等未予整地完竣，而不同意點交。

內政部、交通部高速鐵路工程局於94年6月16日邀集原告及相關單位就抵價地高程落差及整地工程進行協議，獲致同意配合原告辦理。

嗣兩造就坵塊填土及清除地上物進行多次協議。

94年10月14日會議結論：有關嘉義車站特定區抵價地高低落差整地問題，被告中部辦公室將併景觀標工程辦理。

待景觀標填土工程施作完成後，抵價地之街廓高程距道路路面高差1.06公尺；

96年12月19日會議結論：抵價地地面上電線桿遷移及工務所拆除工作請地政司持續追蹤，確實如期完成，並於完成地上物清除及完成抵價地合理填土高程後，再請嘉義縣政府辦理土地點交，有該兩次會議紀錄可資參照，足徵抵價地高差1.06公尺顯非屬合理填土高程，且屬被告權責。

（二）被告在未完成前項點交條件前，逕以97年4月10日臺內中地字第0970043341號函文嘉義縣政府，單方決定後續不再填土，要求嘉義縣政府擇期與土地所有權人辦理點交事宜，嘉義縣政府遂依該函指示，於97年5月2日府地劃字第0970067040號函通知原告於97年5月12日點交，原告人員於是日到場異議，主張應清除全部地上物、抵價地街廓填土高程應與人行步道同高，並不同意點交，然嘉義縣政府仍以97年5月14日府地劃字第0970073748號函通知原告97年5月12日點交土地、樁位均已補建完竣，由各所有權人自即日起接管，對原告之異議未予置理。

（三）本件區段徵收屬高鐵五站區段徵收之嘉義站，依行政院86年3月10日臺86交字第09494號函有關高速鐵路車站特定區區徵收規劃開發之作業分工及利益分配比例一案，請依照行政院經濟建設委員會86年2月21日總（86）字第0813號函之審議結論辦理，又行政院經濟建設委員會該函文關於區段徵收作業分工情形決議省政府分工權責為：為區段徵收開發主體、區段徵收計畫書核報、異議處理、協調督導區段徵收作業等，有該函文可資參照。

嗣精省後改由被告概括承受擔任本件區段徵收之開發主體。

又94年10月14日被告及交通部高速鐵路工程局邀集原告及相關單位就抵價地高程落差及整地工程等問題進行協議，足徵關於區段徵收範圍內之抵價地之街廓高程填土及地上物清理事宜，均屬被告之權責，而非嘉義縣政府所應負擔之分工範圍。

（四）被告先以97年3月19日臺內中地字第0970042868號函催嘉義縣政府儘速擇期辦理點交事宜，嘉義縣政府以97年3月28日府地劃字第0970047294號函覆，其中說明欄第4點記載：本案前經大部表示土地重劃工程處已於96年10月2日完成該項填土工程，並以96年12月21日臺內中地字第0960055202號函示本府辦理點交在案，惟97年1月17日又以臺內中地字第0970040285號函略以：「本案俟本部依上開結論完成相關辦理事項後，再行函知貴府辦理後續土地點交事宜。」

嗣被告始以本件處分命嘉義縣政府辦理點交，雖該處分非對原告為之，但卻係被告本於區段徵收開發主體之權責，命下級執行抵價地點交之嘉義縣政府擇期點交，而對原告所取得抵價地之所有權造成損害，又嘉義縣政府對區段徵收開發事宜並無置喙餘地，只能遵照指示辦理，是被告處分，已符合訴願法第13條但書規定，屬對原告不利之行政處分。

（五）關於認定某一行政處分之處分機關，係以何機關就該公法上具體事件作出決定或其他公權力措施為準。

又「上級機關本於法定職權所為之行政處分交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」

行為時訴願法第8條但書所明定。

另行為時土地法第223條、第225條及第227條規定，關於土地徵收案，由法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人，即核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分，市、縣地政機關並無決定是否徵收土地或變更核准徵收機關所為徵收處分內容之權力，其僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行上級機關所為徵收土地之行政處分，該公告及通知自非市、縣地政機關之另一行政處分甚明（最高行政法院92年度判字第1442號判決參照）。

揆諸前開各項說明，本件被告所為處分，係區段徵收開發主體之被告本於職權所為不再填土及不拆除地上物之決定，而對嘉義縣政府該決定並無更異內容之權力，僅能遵照決定內容辦理點交，是被告所為之處分，顯非為行政機關內部行為，而係直接對原告公司發生法律效果之單方行為，參酌前揭判決意旨，自屬行政處分甚明。

（六）本件係依據平均地權條例辦理區段徵收公告，依平均地權條例第54條規定，因區段徵收所領回抵價地，必須為可供建築之土地，按所謂可供建築之土地係指不需再投資改良，可立即申請開發建築之土地，然本件區段徵收範圍內公共設施用地（分別登記為嘉義縣政府及交通部高速鐵路工程局）均有整地及填土（與路面高程一致），唯獨抵價地街廓高程低於道路，如此非但抵價地之排水無法自然流入公共排水溝，且道路溢流之排水反卻將流入抵價地街廓，如此容易淹水之街廓如何供建築使用，參以被告現仍未移除之匯流井、臨時排水溝，負責規劃施工之內政部土地重劃工程局96年10月1日地工市字第0960010709號函表示：若因交地或或土地業主開發而將該臨時排水溝及匯流井破壞或填平，該街廓則有無法排水之虞等語，則原告所取得抵價地之開發，仍須受限於臨時排水溝及匯流井坐落位置限制，除非全面一次開發，重新設置相關排水系統外，若採部分開發，但未按臨時排水溝及匯流井坐落位置進行，則未開發區塊勢將造成淹水，而所開發之區塊亦將受到影響，如此被告原先承諾清除地上物之條件非但未履行，且臨時之排水系統亦將嚴重影響原告之開發計畫，致抵費地之取得人，無法完全行使所有權人之權力。

反之，如將街廓高程填土至與路面同高，則街廓內排水即可經由區段徵收之公共排水設施宣洩，則街廓內之匯流井、臨時排水溝即可剷除填平，使原告得對取得之抵價地，行使完全之所有權不受限制，而符合抵價地取得屬原始取得之性質，即抵價地應為無物之瑕疵，得供通常開發使用之土地。

此外，平均地權條例施行細則第70條、第78條之1及土地徵收條例施行細則第51條規定，原告因區段徵收之土地共有122.4891公頃，所領回之抵價地僅48.8113公頃，已共同負擔特定區之相關工程費用及土地整理費，但抵價地上竟未予填土及完成整地，縱於景觀標工程辦理填土後，仍有1.06公尺高程落差，如填至與路面同高，而得順利排水，尚需整地填土費用2億8千萬元，則景觀標填土工程施作完成後，原告尚須花費鉅資始得供建築使用，是抵價地之街廓高程距道路路面高差1.06公尺，顯非屬合理高程。

（七）按區段徵收實施辦法第38條規定：土地登記完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人及公有土地管理機關定期到場接管。

土地所有權人或公有土地管理機關未按指定日期到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任。

依該規定所移轉接管標的物，必須符合各該標的物於通常情形下之使用狀態，否則，需地機關徵得需用土地後，卻交付不符建築使用之抵價地與所有權人，並單方強行要求所有權人應受領有瑕疵之物，明顯違反土地徵收條例第1條第1項規定實施土地徵收，係為促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產之立法目的，是前揭點交規定自應做目的性限縮解釋，即點交之標的物無物或權利瑕疵時，始得適用區段徵收實施辦法第38條規定，否則行政機關恣意為不利土地利用行為，並損害私人財產，如仍得以行政處分點交，明顯違反母法土地徵收條例之立法目的，原行政處分所為點交，顯有未合等語。

乃聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（即被告97年4月10日臺內中地字第0970043341號函）。

四、按土地徵收條例第14條固規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」

惟同條例第40條規定：「實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。

該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。

土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。

申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時終止。

經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。

申請發給抵價地者，直轄市或縣（市）主管機關不受第20條第1項發給期限之限制。

經核定發給抵價地且未依第3項規定改按原徵收補償地價發給現金補償者，其應領之抵價地由該管直轄市或縣（市）主管機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權人定期到場接管。

未按指定期限接管者，視為已接管。」

及區段徵收實施辦法第38條規定：「土地登記完竣後，直轄市或縣（市）主管機關應以書面通知土地所有權人及公有土地管理機關定期到場接管。

土地所有權人或公有土地管理機關未按指定日期到場接管者，視為已接管，並自指定之日起自負保管責任。」

明定抵價地接管處理權責機關為直轄市或縣（市）主管機關，是土地徵收處分之核定權縱屬中央主管機關，然關於抵價地接管處理權責機關仍為直轄市或縣（市）主管機關，則上級機關就抵價地接管事宜，對下級機關所為之監督指示，不過為國家內部意思決定，而令飭下級機關對人民為行政處分，並未直接對外發生法律效果，參酌司法院院字第2650號解釋「上級官署自動決定辦法令飭下級官署遵照執行者，究為何級官署之行政處分，應分別情形定之，上級官署如已將其決定之辦法，自行對於人民為行政處分，因而令飭下級官署執行者，固為上級官署之處分，若上級官署之自動決定辦法，不過為國家機關內部思意思之決定，而其令飭下級官署執行，即係指示其對於人民為行政處分者，仍為下級官署之處分。」

及最高行政法院57年判字第178號判例：「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」

均難認此上級機關所為監督行文為行政處分。

五、本件原告係不服被告97年4月10日臺內中地字第0970043341號函，提起撤銷訴訟，核該函文載：「．．．二、查依土地徵收條例第40條第5項規定略以．．．；

次查區段徵收實施辦法第38條規定．．．，有關抵價地接管依上開法條規定係屬縣市政府權責，合先說明；

再查依行政院86年3月10日台86交字第09494號函核示略以：高鐵五站區段徵收作業之權責分工，縣市政府辦理部分計有邊界及公共設施用地分割、．．．囑託登記．．．抵價地及優先買回土地分配作業、地籍整理等，請各縣市政府配合辦理。

按抵價地於分配公告確定即辦理測量分割登記等地籍作業完竣後依規定辦理接管，土地點交實為地籍整理後土地接管作業之一環，因此，本案高鐵嘉義車站特定區區段徵收抵價地分配及地籍整理作業，自應由貴府依規辦理後續土地點交事宜。

三、本案抵價地前經貴府94年依上開法條規定通知土地所有權人辦理現場點交作業有案，因臺糖公司等陳情要求填土並拒絕點交，且據以向本部訴願會提出訴願；

案經本部與高鐵局研商會議決議納入景觀標工程辦理街廓填土，該項填土工程已於96年10月2日完成並辦理驗收中，基於本部決定後續不再填土，是以本部97年3月19日函請貴府擇期與土地所有權人辦理點交事宜，以完成法定程序，並以同年4月7日臺內中地字第0970043338號函復臺糖公司（並副知貴府），請該公司配合貴府辦理點交事宜。

四、至所詢有關驗收合格前如何辦理點交乙節，查區段徵收實施辦法第40條係規定區段徵收完成後徵免地價稅時機及課稅基準日期，該條文後段但書係明定工程驗收在土地接管日期之後者，以工程驗收合格日為課稅基準，至工程驗收事宜並不影響辦理本案抵價地點交作業，貴府仍得辦理土地點交事宜。」

等語，係被告對於嘉義縣政府97年3月28日府地劃字第0970047294號函之覆文，指示嘉義縣政府本於職權完成點交事宜，而令下級機關嘉義縣政府對原告為點交，是該函並未直接對外發生法律效果，參酌上開司法院院字第2650號解釋及最高行政法院57年判字第178號判例意旨，自非行政處分。

本件被告97年4月10日臺內中地字第0970043341函就其法效性觀之，既非屬行政處分，原告即無以利害關係人地位對之提起行政爭訟，訴願決定機關為不受理決定，依法並無不合，原告復對之提起本件撤銷訴訟，揆諸首揭法條規定，原告之起訴，即非合法，應予駁回。

六、又原告提起本件訴訟，既因程序上不合法予以駁回，故其所主張徵收所領回抵價地，必須為可供建築之土地及點交之標的物無物或權利瑕疵時，始得適用區段徵收實施辦法第38條規定，否則違反土地徵收條例立法目的等實體上之爭執，本院即無再予審究之必要，併予敘明。

七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 11 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮
法官 蘇 秋 津
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 11 日
書記官 洪 美 智