高雄高等行政法院行政-KSBA,97,訴,349,20090217,1

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第349號

原 告 甲○○
訴訟代理人 何俊墩 律師
被 告 高雄縣政府
代 表 人 乙○○ ○○
訴訟代理人 丙○○
丁○○
上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國97年3月26日臺內訴字第0970020285號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣原告所有坐落高雄縣仁武鄉○○段283-4、283-12及283-13地號等3筆土地（下稱系爭土地），參加高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃，該重劃區重劃範圍前經被告以民國81年11月20日81府地劃字第178295號函核定，重劃會並於82年正式成立，土地分配結果亦於84年8月19日公告期滿確定。

因原告不滿重劃區內土地分配結果，向高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃區重劃會（下稱重劃會）提出土地分配異議，並於89年6月3日向臺灣高雄地方法院起訴，案經原告與重劃會於90年11月13日在臺灣高等法院高雄分院達成和解，和解成立內容：「一、兩造同意解除於民國82年間所訂定參加同意重劃契約。

二、被上訴人（重劃會）同意上訴人（甲○○）所有坐落高雄縣仁武鄉○○段283-4號，面積30平方公尺、283-12號，面積30平方公尺及283-13號，面積1,746平方公尺等3筆土地退出高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃區重劃會．．．」。

雙方和解後，重劃會以92年11月20日欣重字第875號函詢被告可否修正重劃書等事宜，經被告以92年11月27日府地劃字第0920220862號函復重劃會：「一、．．．二、按依『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』第2條規定，本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。

暨依『市地重劃實施辦法』第17條第2項但書規定，重劃土地分配結果已公告期滿確定者，不得廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。

查本區土地分配成果業經貴會於84年8月19日公告期滿確定，依上開規定不得修訂重劃計劃書、圖，本案仍請依規定辦理。」

嗣重劃會再以96年11月15日欣重字第096015號函詢被告有關原告可否退出重劃會疑義，案經被告以96年11月21日府地劃字第0960254656號函復重劃會：「．．．按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第3條第2項規定，前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。

但土地分配結果公告期滿後，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為會員。

故本案陳君事宜自應依上開規定辦理。」

並副知原告。

原告對之不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）本件重劃案件，尚未重劃完成：本件原告於82年間與重劃會代表人馬榮祥簽訂同意重劃契約書，其內容記載原告同意將原告所有系爭土地參加該重劃會，且契約書附圖記載，重劃會同意將原告所有系爭3筆原本毗鄰之土地，日後於重劃分配時，亦集中分配於毗鄰處所，不要分散各地，惟嗣後因土地分配結果，重劃會卻將原告所有系爭土地，以分散各地方式分配，無法合併使用，原告認為分配不公，一再於重劃會中爭議，是重劃案件始終無法確定，延宕迄今。

（二）原告與重劃會前代表人馬榮祥於90年11月9日在重劃會內協議，由重劃會擬定解除重劃契約書，經雙方當場簽名同意解除系爭土地重劃，嗣原告與重劃會於90年11月13日在臺灣高等法院高雄分院90年度上字第245號簽訂和解筆錄內容亦明載解除重劃契約，同意將系爭土地退出重劃會。

（三）依最高法院88年臺上字第460號民事判決意旨，民間自辦市地重劃，經會員大會決議通過之重劃分配結果，具有高度自治性，倘有異議並非不可協調再為擬定分配事宜，又按民事訴訟法第380條第1項規定「和解成立者，與確定判決有同一效力」。

準此，重劃會92年11月20日欣重字第875號書函向高雄縣政府地政局請示，其中該函說明二、三亦載明：「（二）陳君所有重劃區內土地為大灣段283-4地號面積30平方公尺、283-12地號面積30平方公尺、283-13地號面積1,746平方公尺等三筆土地，因位於本重劃區邊緣，剔除重劃範圍確實不影響範圍之完整，且陳君亦堅決反對列入重劃範圍，因此本會為顧及雙方和諧，而失疏法令問題，遂與陳君於90年11月13日臺灣高等法院達成和解（如附和解書），和解內容同意陳君所有位於重劃區內土地退出重劃會，並解除雙方於82年間所訂之同意重劃契約書。

（三）本案既經臺灣高等法院達成和解同意退出重劃會，本會定當遵照法院和解內容辦理，惟事涉本區土地分配成果於84年8月19日公告期滿確定，可否修正重劃計畫書將陳君所有土地剔除本重劃區範圍。」

足認原告退出重劃會未影響重劃區域之完整。

（四）原告所有系爭土地自90年11月9日及90年11月13日起業已退出重劃會，屬情事變更事由，無可置疑。

原告並已於90年12月13日及92年10月29日分別向被告所屬地政科及重劃會理事會陳報在案。

被告96年11月21日府地劃字第0960254656號函竟載「按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第3條第2項規定，前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。

但土地分配結果公告期滿後，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為會員。

故本案陳君事宜自應依上開規定辦理。」

而否認原告已因情事變更而退出重劃會，即有違誤。

（五）被告原處分使重劃會不敢將原告所有系爭土地從本件重劃區中剔除，仍舊將原告列為重劃區會員，造成原告及全體重劃會會員所有系爭土地自82年起迄今97年，高達15年間長期不能自由出售、處分或設定抵押貸款等土地利用之行為，顯然受有損害。

（六）臺灣省政府地政處82年6月28日82地二字第34192號函說明二記載：「查重劃範圍修正、土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定、重劃前後地價評議、預算及決算之審議、重劃計畫書之修訂、擬訂細部計畫及都市計畫變更增設巷道、抵費地處分、重劃負擔之減輕等處理，均涉及重劃區土地所有權人權益，依法應提報會員大會審議，若會員大會同意將上開業務權責交由理、監事會代為執行，則亦應屬會員大會決議事項，故理、監事會可否代為執行應視會員大會是否授權而定。」

重劃會82年4月10日第1次會員大會會議記錄記載略以：「提案四：授權理、監事會逕行決議執行事項案。

說明：一、依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條暨重劃會章程第8條規定辦理。

二、本重劃區因面積甚大，土地所有權人達6、7百人之多，致會員大會召開不易，且勞師動眾，不利重劃作業之推行，為加速重劃作業之推展，擬將原應提交會員大會審議之下列事項授權理、監事會逕行決議執行：4、重劃計畫書之修訂。

5、重劃範圍之調整。

三、前項授權事項，理、監事會應於決議後，將決議內容發函通知，各土地所有權人得於一定期限內，經全區土地所有權人半數以上連署不同意時，則有關事項應提交會員大會重行審議，如不同意人數未達半數時，依理、監事會之決議內容執行。

辦法：提請決議。

決議：照案通過。」

高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃區重劃會章程第8條略以：「會員大會之職權如下：九、其他重大事項。

前項職權6、7項及其他重大事項．．．重劃計畫書之修訂：重劃範圍之之調整．．．得經會員大會之決議，授權理事會代為執行。」

重劃會前代表人馬榮祥於90年11月9日與原告簽訂解除重劃契約書及於90年11月13日於臺灣高等法院高雄分院90年度上字第245號簽訂和解筆錄，同意原告退出重劃會，此乃涉及重劃計畫書修訂及重劃範圍調整事項，馬榮祥代表理事會與原告簽訂前開解除重劃契約書及和解筆錄，揆諸前揭臺灣省政府地政處函釋、高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃區會員大會會議記錄及高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃區重劃會章程，並無不合。

又本件應適用行政訴訟法第203條第1項情事變更原則規定處理等情。

並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

（一）被告96年11月21日府地劃字第0960254656號函係函復該重劃會有關原告陳報退出重劃會乙案，應依獎勵辦法相關規定辦理，並副知原告上開法令規定。

故被告該函文僅係函復重劃會應依獎勵辦法之規定予以妥處，應無違法或不當之處，亦未有損害原告權益或利益之行政作為，自非行政處分，且訴願決定亦認該函非行政處分，而決定不受理。

（二）本件仁武鄉大灣自辦市地重劃區範圍，前經被告以81年11月20日81府地劃字第178295號函核定，該重劃區並於82年正式成立重劃會辦理區內各項重劃作業，本件土地分配結果亦於84年8月19日公告期滿確定，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第2條及市地重劃實施辦法第17條第2項之規定，自不得修訂重劃計畫書、圖。

（三）原告所有系爭土地位於高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃區內，原告既為區內所有權人，依獎勵辦法第3條第2項規定，自應參與市地重劃作業。

又獎勵辦法第2條規定，土地所有權人自行辦理市地重劃，依本辦法之規定。

本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。

因市地重劃實施辦法及獎勵辦法，均無原告所述自辦市地重劃區以簽訂同意重劃契約書之方式辦理相關重劃業務，故原告所述同意重劃契約書應屬原告與原重劃會理事長馬榮祥間之私契約行為，重劃會及原告仍應按獎勵辦法第3條第2項及第2條規定辦理及參與市地重劃作業，以符法治。

（四）原告與重劃會間契約係屬私權行為，自辦市地重劃係土地所有權人7人以上，先申請籌備會，範圍核定後，成立會員大會，而會員大會僅須全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意，基本上達到法定要件，所以範圍於整個過程係被核定的，僅要達到法定員額，基本上准了以後，係由重劃會就相關土地原位置原分配，倘當事人對分配有意見，係分配的問題，應循法規上去作分配之調整，而非以私權行為和解。

（五）仁武鄉大灣自辦市地重劃區係於81年9月14日由吳春和等7人提出申請成立籌備會，經被告81年9月23日府地劃字第142448號函准予備查在案，符合修正前之獎勵辦法第7條（修正後第8條）之規定。

而成立後之籌備會，亦依修正前之獎勵辦法第17條（修正後第20條）之規定，向被告申請核定重劃範圍，被告亦於81年11月20日以府地劃字第178295號函予以核定。

後該籌備會依平均地權條例第58條第3項、修正前之獎勵辦法第21條（修正後第25條）及第22條（修正後第26條）規定，申請被告核准實施市地重劃，被告於82年2月11日以府地劃字第6305號函核定重劃計畫書，籌備會並據此於82年2月12日以82欣重字第023號公告文辦理重劃計畫書公告，並於82年3月16日公告確定。

再籌畫會於82年4月10日依修正前之獎勵辦法第10條(修正後第11條)之規定，召開第1次會員大會，正式成立「重劃會」，辦理區內各項重劃作業，且第1次會員大會紀錄、重劃會章程及理監事名冊，被告於82年8月17日以府地劃字第134172號函同意備查。

後重劃會依修正前獎勵辦法第32條（修正後第34條）之規定，自84年7月21日至84年8月19日止辦理重劃區土地分配結果公告30日。

本件土地分配結果既於84年8月19日公告期滿確定，依獎勵辦法第2條及市地重劃實施辦法第17條第2項規定，自不得修訂重劃計畫書、圖，重劃會及原告仍應按上開法規規定辦理及參與市地重劃作業。

（六）仁武鄉大灣自辦市地重劃區範圍前經被告以81年11月20日81府地劃字第178295號函核定，該重劃區並於82年正式成立重劃會辦理區內各項重劃作業，雖該重劃會章程記載授權理事會代為執行會員大會部分職權，仍不得與法規相牴觸。

而有關該重劃會前理事長馬榮祥於90年11月9日與原告簽訂「解除重劃契約書」及於同年11月13日於臺灣高等法院高雄分院簽訂和解筆錄，經查重劃會辦理重劃業務須依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」及「市地重劃實施辦法」等重劃相關法規之規定辦理，且上開相關辦法之規定均無涉私契行為，故馬榮祥與原告簽訂解除重劃契約書係屬私權行為，應非屬臺灣省政府地政處82年6月28日82地二字第34192號函釋意旨之規範。

又重劃會以92年11月20日欣重字第875號函函詢被告可否修正重劃計畫書事宜時，已自行承認有關和解事宜該會有失疏法令問題。

綜上所述，本件土地分配結果公告在前（84年8月19日公告確定），而該重劃會前理事長馬榮祥與原告簽訂和解筆錄在後（90年11月13日），按市地重劃實施辦法第17條第2項規定，自不得修訂重劃計畫書、圖，重劃會及原告仍應按上開法規規定辦理及參與市地重劃作業。

（七）原告土地位於邊界，邊界當時範圍就已經將原告土地納入，如退出會有缺口，則與公告圖不一樣。

又重劃辦理完後，土地所有權人得於公告期間內提出異議，重劃會應作調處，而調處行為，因有抵費地可作面積調整，位置亦可調整。

然原告請求退出，即與其他土地所有權人因係位置、面積、形體、形狀問題，於公告期間內提出異議，重劃會予以調處，因調處不成，始提出民事訴訟情形，顯不相同等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，經兩造分別陳明在卷，並有高雄縣仁武鄉○○段大灣自辦市地重劃區同意重劃契約書、解除重劃契約書、和解筆錄、被告96年11月21日府地劃字第0960254656號函、高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃會92年11月20日欣重字第875號書函及訴願決定書附於本院卷可稽，應堪認定。

本件兩造之爭點為：被告96年11月21日府地劃字第0960254656號函是否為行政處分？原告與重劃會前代表人馬榮祥90年11月9日於重劃會內協議及90年11月13日在臺灣高等法院高雄分院成立訴訟上和解，是否可作為原告可退出本件自辦市地重劃之依據？又本件有無行政訴訟法第203條第1項情事變更原則之適用？此為兩造爭執所在。

經查：

（一）重劃會於96年11月15日以欣重字第096015號函詢被告有關原告可否退出重劃會，經被告審查後，以96年11月21日府地劃字第0960254656號函復重劃會略以：「．．．按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第3條第2項規定，前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。

但土地分配結果公告期滿後，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為會員。

故本案陳君事宜自應依上開規定辦理。」

核此函文載明：土地分配結果公告期滿後，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為會員，亦即原告仍屬重劃會之會員，實已否准原告退出本件自辦市地重劃，該函副本並送達原告，足認被告係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分，又該行政處分為羈束處分，故雖本件訴願決定從程序上予以駁回，本院仍應自行調查事實為實體審理，先此敘明。

（二）按「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」

行為時平均地權條例第58條第2項定有明文。

次按「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。

本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」

「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核備。

．．．」「籌備會成立後，應備具申請書並檢附左列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍．．．。」

「籌備會應檢附左列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃。

．．．」「重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具左列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽30日，並通知土地所有權人。

．．．」行為時（81年12月30日修正）之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第2條、第7條、第18條、第24條及第32條分別定有明文。

首揭獎勵辦法係依平均地權條例第58條第2項授權訂定，自得適用。

再按「重劃計畫書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告撤銷重劃或修訂重劃計劃書、圖。

但重劃工程已依原核定計畫發包施工者，或雖尚未發包施工而其重劃土地分配結果已公告期滿確定者，不得撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。」

行為時之市地重劃實施辦法第17條第2項規定亦明。

觀諸上開行為時平均地權條例第58條第2項，可知自辦市地重劃非必須經私有土地所有權人全體同意始得為之，倘由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，經主管機關核准後即得實施，縱少數私有土地所有權人不同意，亦不影響自辦市地重劃之效力，先予敘明。

（三）本件高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃區係於81年9月14日由吳春和等7人提出申請成立籌備會，經被告81年9月23日府地劃字第142448號函准予備查在案。

而成立後之籌備會，向被告申請核定重劃範圍，並經被告以81年11月20日府地劃字第178295號函予以核定，上情有被告81年9月23日府地劃字第142448號函及81年11月20日府地劃字第178295號函附於本院卷可稽，足認本件自辦市地重劃已踐行相關程序，並經被告核定在案。

次查，依卷附之高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃計畫書所載：該重劃區內私有土地總人數574人，同意人數311人，未同意人數263人，同意人數占總人數54.18%，同意人數已逾半數以上；

又區內私有土地總面積40.8361公頃，同意面積28.9197公頃，未同意面積11.9164公頃，同意面積70.82%，同意者土地面積亦超過重劃區私有土地總面積半數以上，符合行為時平均地權條例第58條第2項之規定。

又系爭市地重劃案，經被告以82年2月11日以府地劃字第6305號函核定重劃計畫書，籌備會並於82年2月12日以82欣重字第023號公告文辦理重劃計畫書公告，該分告於82年3月16日確定，此並有高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃計畫書、被告82年2月11日府地劃字第6305號函及高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃籌備會82欣重字第023號公告附於本院卷可稽。

又重劃會於重劃區土地分配結果決議後，自84年7月21日起迄84年8月19日止辦理重劃區土地分配結果公告30日，亦有高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃會公告附卷可稽。

綜上可知，本件高雄縣仁武鄉大灣自辦市地重劃區自成立籌備會迄重劃會公告土地分配結果，亦符合上揭行為時之獎勵辦法第18條、第24條、第32條規定，本件自辦市地重劃土地分配結果業已公告期滿確定。

依上揭獎勵辦法第2條規定準用上揭行為時之市地重劃實施辦法第17條第2項之規定，即不得撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。

從而，被告96年11月21日府地劃字第0960254656號函復重劃會以「土地分配結果公告期滿後，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為會員」，否准原告退出本件自辦市地重劃，即非無據。

況依行為時獎勵條例第32條第2項規定，對重劃土地分配結果不服，土地所有權人應是於公告期間內提出異議，由理事會協調處理，如協調不成，得於一定期限內訴請司法機關裁判，該規定所賦予之法律效果亦僅係「調整土地分配結果」，尚無規定得退出重劃會，益認被告上開函文並無可議之處。

（四）至原告與重劃會前代表人馬榮祥雖於90年11月9日成立協議及於90年11月13日在臺灣高等法院高雄分院成立訴訟上和解，但依上開所述，其係在本件自辦市地重劃土地分配結果公告期滿確定後，重劃會即不得據之撤銷重劃或修訂重劃計畫書，故被告上述函文，自無不合。

原告爭執其已與重劃會協議及成立訴訟和解退出重劃案云云，亦無從因之而為有利於原告之認定。

（五）另按行政訴訟法第203條第1項：「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」

之規定，限於公法上行政契約始有適用。

本件原告與被告並無存在公法上契約關係，自無行政訴訟法第203條第1項情事變更規定之適用，原告爭執其與重劃會前代表人馬榮祥於90年11月9日成立協議及於90年11月13日在臺灣高等法院高雄分院成立訴訟上和解，同意原告退出重劃案，屬情事變更，被告應准原告退出云云，同無可採。

另原告主張其退出並不影響重劃區域之完整，惟被告已於本院97年12月23日行準備程序時已明確指出「原告土地位於邊界，邊界當時範圍就已經將原告土地納入，如退出會有缺口．．．」，即已明確指出原告退出會影響重劃區域完整，並非如原告所稱不影響重劃區域之完整，併此敘明。

五、綜上所述，本件原告主張各節俱無可採，被告96年11月21日府地劃字第0960254656號函否准原告退出重劃會之行政處分並無違誤，訴願決定為不受理之決定，理由雖有未洽，惟結論尚無不合。

原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 2 月 17 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 勇 奮
法官 蘇 秋 津
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 2 月 17 日
書記官 洪 美 智