高雄高等行政法院行政-KSBA,98,訴,85,20090910,6

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第85號

原 告 乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
辛○○
壬○○
癸○○
兼上9人共同 甲○○
送達代收人
被 告 高雄市政府
代 表 人 子○ 市長
送達代收人 丑○○
訴訟代理人 午○○
巳○○
被 告 高雄市政府都市發展局
代 表 人 寅○○ 局長
送達代收人 卯○○
訴訟代理人 午○○
未○○
申○○
被 告 高雄市政府工務局
代 表 人 辰○○ 局長
訴訟代理人 巳○○
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服高雄市政府中華民國97年12月10日高市府法一字第0970066122號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、程序事項：原告己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○等5人經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決。

貳、實體事項：

一、事實概要：緣原告為購買龍騰建設股份有限公司（下稱龍騰公司）於高雄市○○區○○段（下稱清豐段）229地號土地上興建住宅（即透天國社區，位於高雄市楠梓區21米土庫二路《下稱土庫二路》南側）之住戶。

嗣龍騰公司於上開住宅社區對面（即土庫二路北側）之清豐段227、227-1、228地號土地規劃集合住宅新建案（下稱系爭建案），案經高雄市都市設計及土地使用開發許可審議委員會（下稱都審會）民國96年12月24日召開第216次幹事會議，研擬審查意見，由被告高雄市政府以97年1月2日高市府都三字第0970000116號函送該會議紀錄予龍騰公司、高雄市政府工務局及被告高雄市政府都市發展局（下稱高雄市都發局）。

都審會續於97年1月4日召開第132次會議暨建造執照預審小組聯席會決議原則修正通過，嗣高雄市政府認龍騰公司已依都審會決議修正意見修正，遂於97年3月18日以高市府都三字第0970013567號函核發都市設計審議許可書予龍騰公司，由該公司持向高雄市政府工務局（下稱高雄市工務局）據以核發97年4月3日高市工建築字第00286號至00294號建造執照予該公司。

原告先後在97年5月12日至5月18日知悉後，認為系爭建案建築基地內通往土庫二路之巷道與原告社區內通往土庫二路之巷道不對稱，將對原告之住宅社區○○路沖及交通安全問題，遂對系爭建案之都市設計審議許可及核准建築等問題，於97年5月27日向被告高雄市都發局提出陳情，經該局以97年5月29日高市都發三字第0970007680號函復（正本送高雄市政府交通局，下稱高雄市交通局，副本送原告乙○○）略以：「．．．說明二、．．．該案前依都市計畫相關規定提送都市設計審議，案經提送本市都審會第216次幹事會暨建造執照預審小組初審聯席會議及委員會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議審議，領有97年3月18日高市府都三字第0970013567號都市設計審議許可書。

三、依據前開第132次委員會會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄決議事項：『㈠周邊交通問題處理。

對土庫二路對側基地造成之路沖問題、及對土庫二、三路之交通安全衝擊，請提出解決改善方案後送交通局協助處理。』

龍騰公司就交通安全衝擊改善方案經送貴局協助處理表示意見在案，惟現今土庫二路對側住戶有不同之見解，故仍請貴局以交通主管機關之專業，協助提供技術面之處理意見，以利爭議問題之解決。

四、為旨揭衍生之爭議，市府訂於97年5月30日下午2時30分邀集本府及本案相關單位辦理現勘，屆時惠請與會研商。」

等語，原告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、辛○○、癸○○、甲○○等8人（下稱原告乙○○等8人）乃於97年8月1日及97年8月20日繕具訴願書，以被告高雄市都發局為訴願相對人，對於都審會第216次幹事會議關於系爭建案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議關於系爭建案都市設計審議之決議、被告高雄市政府97年3月18日高市府都三字第0970013567號函核發之都市設計審議許可書、被告高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函及有關龍騰公司系爭建案之建造執照核發等事項，分別向高雄市政府及內政部提起訴願，經內政部案移高雄市政府併案處理，高雄市政府訴願決定僅對原告乙○○等8人其中不服被告高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函部分決定不受理，餘則未予決定或處理。

原告庚○○、壬○○乃併同原告乙○○等8人，提起本件行政訴訟（另原告對於內政部、內政部營建署、高雄市交通局起訴部分由本院另行裁判）。

二、本件原告主張：

（一）按私有土地雖得自由使用，惟政府有積極事前預防災害發生及維護人民居住安全之責任，不得僅以災害發生後再救助之消極態度為行政決定，否則即有不作為之怠惰行為。

對都市土地開發建設，地區內各使用分區之劃定及使用，均應採事前嚴格審查與管制，首重社會公共安全、公共交通、公共衛生、減少土地細分、市容景觀美化一致性，尤其應避免傳統上路沖之產生以降低住民抗爭，不能讓土地開發業者僅以利益考量而犧牲該地區人民之公共利益。

然而除上情形外，人民信賴政府有受公權力保障，免於恐懼之權利，政府既然設有審查機制（土地開發許可審議委員會），對土地開發建設案，為准駁時應充分採納委員會決議，其決議有應修正案者，土地開發聲請人應依決議修正再送審議委員會審查確認。

（二）本件首應釐清者為都審會其法律地位及適法性，是否為法律許可設立之合法機關。

依高雄市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置要點（下稱都審會設置要點）第13點，本會對外行文，以本府名義行之；

其相關行政作業，由本府都市發展局辦理。

第14點，本會兼職人員均為無給職等規定可知，該委員會非屬合法機關，因此，其決議不具法效性且無拘束力。

此亦有97年6月24日原告及其他近50名住戶與高雄市政府協議會議內容，被告高雄市都發局第三科科長午○○，稱都審會決議僅供參考不具法律效力，無拘束力可證。

本件都市設計既無法定地位，僅依附在都市計畫法施行細則之法規命令架構中，都市設計與都市計畫之宗旨，其操作上是否應遵循中央法規標準法規定，以法律定之。

本件在法律尚未賦予都審會應有之法律位階前，即屬不合法機關，從而所有之決定均自始、當然、確定無效。

（三）都市設計審議各該規範法無明訂，因此都審會自無權審查高雄市任何開發建案，又上開設置要點僅係行政機關內部之行政行為，綜觀都市設計舉國無一致性標準或準則，即便類推都市計畫法施行細則之規定，惟都市設計審查仍不能逾越都市計畫法之立法旨趣。

又按都市計畫法之立法目的在於維護住宅社區的安全、寧靜、衛生，惟本件清豐段227、227-1、228等地號土地於300公尺路段內竟有多達13處之交叉路口，顯已嚴重影響交通及行人安全，客觀上顯然圖利建商，應屬不當之行政處分。

從而法律地位不明之都審會能否於決議後授權都審會幹事會已不無疑議，豈能再由該幹事會向下授權本案之建築師兼設計人？毫無利益迴避之考量，顯然是球員兼裁判。

（四）又高雄市交通局代表在第132次建造執照預審時曾表示，300公尺街道長度內設置太多的出入口，對交通是很大的影響。

就交通號誌方面，法有規定必須達到一定車流量才能設置，這個地區現在看來不太可能設置規定的流量等語，顯已表明將有交通之危險性，惟都審會、其幹事會、高雄市都發局均不予採納並強行通過；

且所謂交通改善計畫亦僅係由高雄市交通局象徵性，對土庫二路劃雙黃線並限制人民只能右進右出後即發給建造執照。

惟程序上依議事規範付委後，應再回歸大會報告備案，而本案未依法遵行即屬違法。

（五）又都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、第132次建造執照預審委員會紀錄均載，「本案設路口過多及路沖」應修正始同意通過。

是本案之決議係屬附條件之核准，而龍騰公司新建案設計人列席審議委員會時提出改善計畫：1.路口過多另對土庫二、三路交通安全衝擊，影響交通安全交通改善計晝。

2.建築物配置不當造成路沖問題改善計畫，將由建設公司與住戶及未來使用者協調解決相關影響問題等語。

詎經都審會決議後再授權其幹事會時，不僅無任何改善計畫，竟稱：「經與業主討論後基於現實面難以實現。」

為由拒絕改善，則本件審議決議既經設計人為修正，且逾6個月期限，依高雄市都市設計審議作業程序簡化規定（下稱簡化規定）之規定，本件系爭申請案件應予撤銷。

（六）都審會97年3月18日審查系爭建案程序，該次委員會審議委員中計有賴文泰委員、交通代理委員、郭敏能委員、施邦興委員、蔡敏文委員、副主任委員洪曙輝等6位不同意，認系爭建案設有6條巷道與現有透天國社區○○○○巷道之設置，會形成路沖，將引起交通動線混亂，造成居民生命安全車輛容易造成危險，此有該次審議紀錄1-1-4頁可證。

高雄市都發局於都審會第216次幹事會議、第132次預審建造執照時，已知悉這種設計對公共安全、公共利益、交通衝擊將致人民生命財產發生危害，能事前預防卻故意使其發生，違背國家賦予職務，故其所作成之行政處分應屬違法等情，並聲明求為判決：訴願決定及原處分（高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函、都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄關於第2案決議第㈡項部分、高雄市政府97年3月18日高市府都三字第0970013567號都市設計審議許可書及關於被告就坐落清豐段227、227-1、228地號土地准予建築之建造執照）均撤銷。

三、被告高雄市政府及高雄市都發局則以：

（一）系爭陳情事件經高雄市政府擇於97年5月30日會同關心本案議員、相關權管機關（工務局、交通局、法制局、都市發展局）及龍騰公司、設計建築師楊昭懋（下稱設計人）辦理現場勘查，獲現勘結論：「基於住戶安居、建商投資、市府促進地方發展與提升居住環境品質安全等三贏局面，請開發者於3週內提出改善方案送市府開會，就法令面、交通技術面及民眾陳情意見等進行研商，以確保住戶權益與兼顧地方發展需要。」

嗣經設計人提出改善方案後，高雄市政府於97年7月17日邀集權管機關召開市府層級研商會議，先就法令面、交通技術面及改善方案進行研商。

惟囿於設計建築師所提之改善方案，於整體交通動線及周邊交通安全改善方面，仍無法消除當地住戶疑慮，故仍請開發建商商請參與都市設計審議時提具交通評估報告之專業顧問予以協助，並需與當地居民進行協商，尋求雙方共識。

高雄市政府復於同年8月28日召開續研商會議，會中併邀社區住戶代表、龍騰公司及設計人與會，惟會議中因社區代表要求龍騰公司出席代表離席，故龍騰公司代表於報告公司聲明後並未提出改善方案即先行離開會場，致未能協調出雙方共識。

（二）有關訴求撤銷都審會第216次幹事會及第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議所為決議各事項及高雄市政府97年3月18日高市府都三字第0970013567號函核准龍騰公司清豐段227、227-1、228等地號之都市設計審議許可案部分：１、訴訟標的係位於土庫二路北側，申請人原依「變更高雄市主要計畫農業區為公園用地（配合『變更高雄市楠梓區○○○路以東及土庫一帶細部計畫第二次通盤檢討』變更部分）案」計畫書第10章第4節整體規劃開發區都市設計規範第1條規定提送都市設計審議，並依前開都市設計規範第2條之規定辦理整體規劃開發，故其所規劃之社區○道路均為申請人自行留設之基地內通路，非屬都市計畫中劃設之都市○○道路。

審議過程中，曾於96年12月24日召開之第216次幹事會審議決議，請設計人將同區段229地號樹藤建設有限公司店鋪、集合住宅新建工程（即土庫二路南側之申請案）都審員所提意見向委員會說明，並請設計人加強說明與前開申請案所留設基地內通路之交通動線銜接情形及兩基地四側公共設施之配置，包括植栽及原公有人行道等；

繼於97年1月4日召開之第132次委員會中，審議委員對於案中設置過多路口與周邊交通問題處理，亦提具相關建議意見，惟礙於都市計畫法令對於基地內通路之留設及相關法令對於路沖規範尚無明文，故該次委員會遂決議：「周邊交通問題處理。

對土庫二路對側基地造成之路沖問題、及對土庫二、三路之交通安全衝擊，請提出解決改善方案後送交通局協助處理。」

「本幹事會及委員會所提意見於法令範疇內者請修正，非屬法令範疇之意見請於修正過程中參考。」

此乃著重於法令範疇內交通規劃之適法處理，並未有再授權幹事會審議改善方案，或附帶決議由申請人與住戶及未來使用者協調解決相關影響問題。

２、又高雄市交通局以97年3月3日高市交一字第0970009537號函示協助處理意見略以：「（一）建議本開發基地車輛以右進右出方式進出為宜，請規劃單位於開發基地內及其周邊道路規劃設置相關標示設施，本局將於周邊土庫二、三路劃設『雙黃實線』，俾利居民遵循。

（二）請規劃單位於住宅社區○道路臨土庫二、三路之出入口處規劃加設停車再開相關標誌標線設施。」

依前開交通主管機關提供之技術面具體、有效之交通安全專業意見，經申請人據以遵照辦理並修正相關圖說後，繼依都審會設置要點第13點規定，循行政程序依委員會決議事項審核通過其都市設計審議許可，洵屬有據。

３、按「高雄市政府（以下簡稱本府）為期健全各機關組織功能，有效規範任務編組，以發揮行政效率，特訂定本準則。」

「本府所屬各機關任務編組之設置，應依下列原則辦理：一、辦理市政重大技術性或專案業務，必須借重學者專家及社會公正人士協助者。

‧‧‧四、其他依法令必須設置者。」

「各機關設置任務編組，應先訂定設置要點，並提出總說明，報請本府由人事處提經市政會議審議。」

「本會對外行文，以本府名義行之；

其相關行政作業，由本府都市發展局辦理。」

高雄市政府及所屬各機關任務編組設置準則第1條、第2條第1款、第4款、第4條及都審會設置要點第13點定有明文，準此，都審會係由機關任務編組之設置程序，經由被告所屬人事處提經市政會議審議成立，其性質應屬協助、諮商之任務編組。

４、都審會係根據被告所頒設置要點而設置，並非法定之機關且無法對外獨立行文，僅屬具有諮商及協助性質之任務編組，其所作成之決議事項，仍應以都市計畫相關法規規定之審議範疇為限，且許可書尚須經行政程序並以被告高雄市政府名義對外行文，始有行政上之拘束力，故其所作成之決議事項，應無強制性。

５、高雄市政府辦理都市設計審議係源依都市計畫書、土地使用分區管制要點及都市設計規範等相關規定，且都審會書面審查結果或審議決議事項仍不得逾越前開相關法令規定，以符合行政程序法第4條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」

之規定，否則將增加申請人法律所無規定之限制，其審查或審議將不具法律效力；

但為提升都市設計品質，於審查或審議時，仍可提供其他意見，供申請人作為都市設計案件內容之參考，上述原則，源自內政部94年3月18日台營內字第0940003994號函及93年1月28日內授營都字第0930081809號函。

６、次按「都市設計審議之決議事項或書面審查之結果，應以第2點第1項之都市計畫書圖與自治法規規定為限；

其他決議事項或書面審查之結果，得提供申請人作為修正都市設計案件內容之參考。」

「各級主管機關辦理都市設計審議，必要時得洽請相關機關（構）、學校或民間專業團體提供審核意見。」

為內政部97年8月25日台內營字第0970806262號令訂定發布之「都市設計審議作業注意事項」第4項、第7項所明定。

對於本案訴訟標的之都市設計審議，被告均秉持上開條文規範辦理，針對交通改善方案專業技術部分，責由高雄市交通局本於業務主管機關權責提供技術面處理意見，乃著重於法令範疇內交通規劃之適法處理，經由申請人據以遵照辦理修正相關圖說後，循行政程序核發其都市設計審議許可，相關辦理程序確無違反規定。

７、本件訴訟標的－龍騰公司位於清豐段227、227-1、228等地號土地係屬高雄市都市計畫內應辦理「整體規劃開發」及「都市設計審議地區」，依法該地區土地之開發、建造，應送請都審會審核通過後，始可申請建築。

有關本件訴訟標的建築規劃開發及建造係經都審會審議通過並核定都市設計審議報告書在案，再據以申請建造執照，在符合都市計畫法並經都市設計審議通過，及建築法相關規定下，核發建造執照。

有關其建造執照核發情形，經被告高雄市工務局查明如下： (1)本案起造人為龍騰公司，負責人為黃學藤，原領有（97）高市工建築字第00286～00294號建造執照共9照，坐落清豐段227地號等509筆土地。

本案第2次變更設計建造執照由9照變更為14照，新增（98）高市工建築字第00140～00144號建造執照等5照，坐落清豐段227地號等514筆土地。

(2)本案地號等土地新建建築物，起造人係於97年7月21日申報開工。

另依建築法第70條：「．．．其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，．．．。」

之規定，本案業於98年5月27日核發部分建築物（98）工建築使字第00392、00393、00394、00395號使用執照在案（其中98工建築使字第00394號及第00395號使用執照係部分使用執照）。

８、另有關訴訟標的土地周邊交通問題之處理，對於基地連通道路（基地內通路）內之行車動線管制，需由建商負責施作相關交通設施，並由社區管理委員會約束住戶遵行，其連通道路與周邊都市○○道路銜接路口，可由高雄市交通局協助設置交通標誌標線號誌等相關交通設施，以公權力管制住戶遵行等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、被告高雄市工務局則以：原告並未就系爭建案之建造執照部分提起訴願，且縱認其已提起訴願，惟系爭建案之建造執照係於97年4月3日核發，原告自稱於97年5月16日知悉龍騰公司取得建照，則其遲至97年8月1日始提起訴願，其訴願亦已逾期而不合法等語資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載事實，分別為兩造所自陳，並有各該陳情書、會議紀錄、函文及都市設計審議許可書、建造執照、本院勘驗現場之照片及勘驗筆錄附原處分卷及本院卷可稽，自堪信實。

爰就原告訴請撤銷之標的，分項敘述如下：甲、關於原告庚○○、壬○○部分：

（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

行政訴訟法第4條第1項定有明文。

又「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：．．．。」

「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。

但應於30日內補送訴願書。」

則為訴願法第56條及第57條所規定。

是人民依行政訴訟法第4條規定向高等行政法院提起撤銷訴訟，須經合法之訴願前置程序始得為之；

如其未經訴願程序，遽行提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備要件。

（二）經查，原告庚○○、壬○○2人係於97年5月12日至5月18日之間知悉系爭建案已獲核發建造執照等情，業據原告丙○○、甲○○等人於本院準備程序中陳述在卷（見本院卷第213頁），復為被告所不爭。

依原告庚○○、壬○○於97年5月27日向被告高雄市都發局提出之陳情書（見訴願卷第42頁-55頁）記載，雖可認其2人對於系爭建案已獲都市設計審議許可及核准建築等事項均有不服之意思，而視為提起訴願。

惟其2人提出上開陳情書後，迄未補正訴願書，業據壬○○具狀（見本院卷第136頁）及擔任原告庚○○送達代收人之原告甲○○向本院陳述甚明（見本院卷第130頁及第254頁言詞辯論筆錄），則原告庚○○、壬○○2人顯未經合法訴願，其復提起本件撤銷訴訟，即非合法，應予駁回。

乙、原告乙○○等8人部分：Ⅰ、關於被告高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函部分：Ａ、被告高雄市都發局部分：

（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

為行政訴訟法第4條第1項所明定。

可知提起撤銷訴訟，應以行政處分為標的，若對非行政處分或未經合法訴願程序提起之撤銷訴訟，即因起訴不備其他要件，且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應裁定駁回。

又所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

行政機關所為單純的事實敘述、理由說明或觀念通知，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。

（二）經查，原告認為系爭建案建築基地內通往21米土庫二路之巷道與原告社區內通往土庫二路之巷道不對稱，將對原告之住宅社區（500戶住戶）產生路沖及交通安全問題，遂於97年5月27日向被告高雄市都發局陳請相關單位說明核准系爭建案之都市設計審議許可之具體理由與法令依據，及擇期請相關單位會勘等語。

被告高雄市都發局遂於97年5月29日以高市都發三字第0970007680號函就系爭建案經都市設計審議許可之過程及其結論及其函請高雄市交通局針對原告之意見表達專業處理意見之經過，暨依原告之請求將訂期履勘現場之日期通知原告，有該份函文附訴願卷（第58頁、59頁）可稽，核為被告高雄市都發局對原告所為單純的事實敘述及觀念通知，不對外發生具體准駁之法律上效果，並非行政處分，原告對之向被告高雄市都發局提起本件撤銷訴訟，於法不合，爰不另為裁定，併於本判決駁回。

Ｂ、被告高雄市政府及被告高雄市工務局部分：１、按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。

至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。

本院69年4月30日庭長評事聯席會議關於此部分決議應予維持。

行政訴訟法第107條第2項所定：『撤銷訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項之規定。』

係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺，併此指明。

．．．。」

有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可稽。

２、上開函文並非行政處分，已如前述，且縱如原告主張為行政處分之性質，其作成機關亦為被告高雄市都發局，亦非被告高雄市政府及高雄市工務局，原告對該2機關提起本件撤銷訴訟，其被告當事人亦非適格，應予駁回。

Ⅱ、關於都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄關於第2案決議第㈡項部分：Ａ、被告高雄市政府部分：

（一）按「為創造良好居住環境，同時避免零星建設影響計畫區整體景觀，．．．區域內土地之開發、建造，除應符合土地使用分區管制要點之各項規定，同時需依本計畫都市設計規範之各項管制進行規劃設計，並送高雄市都市設計審議委員會．．．審核後，始可申請建築。」

「本府得設高雄市都市設計審議委員會，審議與研究本市都市計畫說明書中載明須經都市設計審議者，或經本府公告須經都市設計審議之本市重大公共工程及重大建築開發案。」

分別為變更高雄市主要計畫農業區為公園用地（配合「變更高雄市楠梓區○○○路以東及土庫一帶細部計畫第二次通盤檢討」變更部分）案計畫書第10章第4節整體規劃開發區都市設計規範（見原處分卷附件11第116頁）及都市計畫法高雄市施行細則第32條第1項所明定。

又「高雄市政府（以下簡稱本府）為辦理本市都市設計及土地使用開發許可審議，依都市計畫法高雄市施行細則第32條規定，設高雄市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，．．．。」

「本會置執行秘書1人，由本府都市發展局遴員報請市長核派兼任，承主任委員之命，負責主持由幹事組成之幹事會議及處理日常會務；

幹事8人，．．．協助辦理審議作業。」

「本會審議前，幹事會應就各該審議事項研擬審查意見，供本會討論及審議參考。」

「本會對外行文，以本府名義為之；

其相關行政作業，由本府都市發展局辦理。

」則為都審會設置要點第1點、第11點、第12點及第13點所規定。

（二）依上述規定可知，都審會乃被告高雄市政府依都市計畫法高雄市施行細則第32條所設置，其審議或討論之案件雖屬合議制，但屬被告高雄市政府為審議與研究高雄市都市計畫說明書中載明須經都市設計審議者，或經高雄市政府公告須經都市設計審議之高雄市重大公共工程及重大建築開發案而設置之任務編組，並非行政機關，其作成之審議結論尚須經高雄市政府採行，並通知相對人，始具有法效性，都審會會議決議本身，並非行政處分。

至都審會下設置之幹事會，僅係為都審會研擬相關審議事項之審查意見以供都審會參考之籌備性質任務編組，其決議僅為提供都審會之內部參考意見，尚非對外發生法律效果之行政處分。

是都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄關於第2案決議第㈡項部分，揆諸上開說明，均非行政處分，原告對上開非屬行政處分之會議決議向被告高雄市政府提起本件撤銷訴訟，於法不合，亦併同本判決予以駁回。

Ｂ、被告高雄市都發局及被告高雄市工務局部分：系爭都審會第216次幹事會議紀錄關於第1案之決議、都審會第132次會議暨建造執照預審小組聯席會議紀錄關於第2案決議第㈡項部分，揆諸上開說明，均非行政處分，已如前述，且縱令為原告所稱之行政處分性質，其作成機關亦為被告高雄市政府，亦非被告高雄市都發局及高雄市工務局，原告對該2機關提起本件撤銷訴訟，其被告當事人亦非適格，應予駁回。

Ⅲ、關於高雄市政府97年3月18日高市府都三字第0970013567號都市設計審議許可書部分：Ａ、被告高雄市政府部分：

（一）「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。

但應於30日內補送訴願書。」

「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。

前項收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」

為訴願法第57條及第61條所規定。

經查，原告係於97年5月12日至5月18日之間知悉系爭建案已獲核發建造執照等情，業據原告丙○○、甲○○等人於本院準備程序中陳述在卷（見本院卷第213頁），復為被告所不爭。

依原告於97年5月27日向被告高雄市都發局提出之陳情書（見訴願卷第42頁-55頁）內容，可知原告對於系爭建案已獲都市設計審議許可及核准建築等事項均有不服之意思，依上開訴願法第61條規定，可認原告已就被告高雄市政府系爭都市設計審議許可表示不服而視為提起訴願。

嗣原告乙○○等8人於97年8月1日及97年8月20日檢附高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函，以高雄市都發局為原處分機關，繕具訴願書分別提出於高雄市政府及內政部（指定送達代收人乙○○、甲○○），其中內政部受理部分，內政部並未決定，而逕以97年8月22日台內訴字第0970137962號函將原告乙○○等8人之訴願書移由高雄市政府，經該府以2案相同，將之併於該府97年8月1日受理原告乙○○等8人之訴願案審理等情，有原告乙○○等8人之訴願書附訴願卷（第124頁-137頁）、原處分卷（高雄市政府部分）及本院卷可稽。

系爭建案之都市設計審議許可乃被告高雄市政府對龍騰公司作成之行政處分，依訴願法第4條第5款規定，其訴願管轄機關為內政部。

雖原告乙○○等8人提出之訴願書有誤載行政處分機關及行政處分書之瑕疵，惟其訴願請求事項已明白記載請求撤銷系爭都市設計審議許可，上開誤載原處分機關之瑕疵，自應由已得處理系爭訴願案件之內政部命原告補正，再視其補正與否作成決定。

乃內政部未細究原告之訴願標的，逕將原告之訴願移由高雄市政府併案處理，而高雄市政府亦僅就原告不服高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函文部分為決定，亦未就原告針對系爭都市設計審議許可提起訴願部分移由訴願管轄機關處理，而僅於決定書中建議原告應另行向中央主管機關訴願，均未有洽。

此部分應認原告乙○○等8人已向內政部提起訴願，而內政部怠於訴願決定，則原告乙○○等8人於提起訴願3個月未獲決定後之98年2月11日向本院提起撤銷系爭都市設計審議許可處分之撤銷訴訟，揆諸行政訴訟法第4條第1項規定，應屬合法，先予敘明。

（二）次應審究者為系爭都市設計審議許可乃被告高雄市政府對訴外人龍騰公司所為之行政處分，原告以利害關係相反之第三人主張上開處分違法，提起本件訴訟，有無訴訟權能？按行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依訴願法第1條第1項及行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴願及訴訟。

惟所謂利害關係第三人乃指法律上利害關係而言，即須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷訴訟。

則此，即應就保護規範為探求，必須系爭行政處分所違反之規範，為一保護規範，且原告為該保護規範之保護範圍內。

若相關行政法規之目的僅在於追求公益，即使該法規之執行可使人民獲得某種利益，此種利益並非受法律所保護的權能，僅為一種反射利益，原告即無對系爭都市設計審議許可提起訴訟之權能。

（三）按「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。

但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。

對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。

（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」

為都市計畫法第26條所規定。

又「（第1項）都市計畫通盤檢討時，下列地區應辦理都市設計，納入細部計畫：一、新市鎮。

二、新市區建設地區：都市中心、副都市中心、實施大規模整體開發之新市區。

三、舊市區更新地區。

四、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存建築物之周圍地區。

五、位於高速鐵路、高速公路及區域計畫指定景觀道路二側1公里範圍內之地區。

六、其他經主要計畫指定應辦理都市設計之地區。

（第2項）都市設計之內容視實際需要，表明下列事項：一、公共開放空間系統配置事項。

二、人行空間或步道系統動線配置事項。

三、交通運輸系統配置事項。

四、建築基地細分規模限制事項。

五、建築量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項。

六、環境保護設施配置事項。

七、景觀計畫。

八、管理維護計畫。」

則為都市計畫定期通盤檢討實施辦法第8條所規定。

前引變更高雄市主要計畫農業區為公園用地（配合「變更高雄市楠梓區○○○路以東及土庫一帶細部計畫第二次通盤檢討」變更部分）案計畫書第10章第4節整體規劃開發區都市設計規範（見原處分卷附件11第116頁）及都市計畫法高雄市施行細則第32條第1項即為執行上開規定而訂定。

經核上開都市設計規範，係以提昇或維護特定地區之都市環境及景觀，保護自然資源、促進都市生活之豐富性，尋求和諧的生活空間，使人民享受都市文明之公益為目的，並無保障特定人之意旨，人民因上開規範所受都市設計之有利效果，並非權利或法律上之利益，尚不得對之有所主張。

原告雖稱系爭都市設計審議未考慮系爭建案通往21米土庫二路之巷道將對原告居住社區○○路沖及因路口過多妨害交通動線，在龍騰公司未完成改善前，不應發給其審議許可云云，惟查，審視上開都市設計規範，並未賦予原告主張之權利，難認原告得逕以上開規範，據為渠等之公法上權利或法律所保護之利益權源，而提起本件撤銷訴訟。

（四）再者，依前引都市計畫定期通盤檢討實施辦法第8條第2項規定，都市設計需表明之內容並不包括建築基地內自行留設之通路。

經查，系爭建案內之通路乃龍騰公司於建築基地內自行留設，非屬都市○○道路，另都市計畫法令對於基地內通路之留設及相關法令對於路沖亦無明文規範，是都審會第132次會議中雖有委員針對系爭建案基地設置之巷道與原告居住社區巷道錯置，及對週邊交通安全問題提出討論，惟慮及都審會之審議範圍，遂決議：「本案原則修正通過，屋頂女兒牆裝飾物准予設置，請依下列決議修正後准予核發本案都市設計審議許可書。

㈠周邊交通問題處理。

對土庫二路對側基地造成之路沖問題及對土庫二、三路之交通安全衝擊，請提出解決改善方案後送交通局協助處理。

㈡請加強社區辨識性及豐富性。

不同分區請強化其設計語彙。

㈢本幹事會及委員會所提意見於法令範疇內者請修正，非屬法令範疇之意見請於修正過程中參考。

．．．。」

核乃都審會考量之結果，應予尊重。

嗣龍騰公司依高雄市交通局97年3月3日高市交一字第0970009537號函示協助處理意見：「㈠建議本開發基地車輛以右進右出方式進出為宜，請規劃單位於開發基地內及其周邊道路規劃設置相關標示設施，本局將於周邊土庫二、三路劃設『雙黃實線』，俾利居民遵循。

㈡請規劃單位於住宅社區○道路臨土庫二、三路之出入口處規劃加設停車再開相關標誌標線設施。」

提出修正相關圖說，有高雄市交通局上開函文及修正意見對照表及圖說附原處分卷可稽，經被告高雄市政府審視其改善方案認已符合都審會決議意旨，核發系爭都市設計審議許可書予龍騰公司，核無不合。

原告以前詞指摘被告高雄市政府核發系爭都市設計審議許可書予龍騰公司，係屬違法云云，尚非可取。

Ｂ、被告高雄市都發局及被告高雄市工務局部分：依前引都市計畫法高雄市施行細則第32條第1項、都審會設置要點第1點、第11點、第12點及第13點等規定，可知系爭都市設計審議許可書乃被告高雄市政府於召開都審會就系爭建案之都市設計審議後，由高雄市政府所為通過龍騰公司都市設計規範之申請而對龍騰公司核發之許可文件，該項許可具有使龍騰公司得以申請建築之法律效果，為對龍騰公司之行政處分，其作成機關為被告高雄市政府，並非被告高雄市都發局及高雄市工務局，有該份許可書附原處分卷（第234頁、235頁）可稽。

原告如對之不服而認有權利或法律上利益受損害，充其量應以被告高雄市政府為原處分機關，向管轄之訴願機關提起訴願，然原告除對被告高雄市政府提起撤銷訴訟，詳如前述外，復堅持對非作成該行政處分之機關即被告高雄市都發局及高雄市工務局提起系爭撤銷訴訟，此部分之訴自屬當事人不適格，應判決予以駁回。

Ⅳ、關於核發系爭建案建造執照部分：Ａ、被告高雄市政府及被告高雄市都發局部分：

（一）按「訴願之管轄如下：．．．四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」

「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。

」為訴願法第4條第4款及第8條所規定。

又「主管建築機關，在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣(市)為縣(市)政府。」

為建築法第2條第1項所明定。

又「中央法令及本市自治條例規定本府為主管機關者，本府得將其權限委任所屬下級機關執行之。」

「高雄市政府工務局(以下簡稱本局)，置局長，承市長之命，綜理局務，並指揮監督所屬機關及員工；

置副局長2人，襄理局務。」

「本局設各處、室，分別掌理下列事項：一、建築管理處：建築執照核發、．．．。」

則為高雄市政府組織自治條例第2條第2項、高雄市政府工務局組織規程第2條、第3條第1款所規定。

又依高雄市政府工務局組織規程第3條第4款、第5條及第6條等規定可知高雄市工務局為具有單獨組織法規、印信及獨立編制及預算之行政機關，而為作成核發系爭建案建造執照之原處分機關甚明。

原告對非系爭建案建造執照原處分機關之被告高雄市政府及高雄市都發局提起本件撤銷訴訟，亦屬當事人不適格，應判決駁回。

Ｂ、被告高雄市工務局部分：

（一）經查，作成核發系爭建案建造執照之原處分機關為被告高雄市工務局，原告誤列被告內政部、內政部營建署（此部分本院另行裁判）、高雄市政府、高雄市都發局為被告，經本院闡明後，原告追加高雄市工務局為被告，揆諸行政訴訟法第107條第2項，應為法之所許，合先敘明。

（二）茲應審究者為原告就系爭建案之建造執照部分有無提起訴願？其訴願是否逾期？另實體部分，原告提起本件訴訟無非以：高雄市都市設計審議之相關規範均無法律依據，而都審會及其幹事會亦為無法律依據所設置之機關，無權審查高雄市任何開發案，所為之決議事項應屬無效。

土庫二路因系爭建案之結果，其兩側多達13處交叉路口，且對原告之住宅社區○○路沖，影響交通及行人安全，都審會有6位委員對系爭建案巷道之配置設計表示意見，詎都審會未予重視而僅要求龍騰公司提出解決方案後送高雄市交通局協助處理，以此有條件方式通過系爭建案之都市設計審議，已屬違法。

且龍騰公司提出之交通改善計畫實則並未按都審會決議之附帶條件完成修正，依簡化要點規定，本應註銷該公司都市設計審議之申請，惟該公司之都市設計審議案不但未被註銷，且其提出之修正案復未經都審會審議，即逕發給都市設計審議許可書應屬違法，從而高雄市工務局核發之建造執照，亦不合法；

又系爭建案之建造執照僅為1照，被告高雄市工務局未再經都審會審議許可，竟准龍騰公司變更為9照，亦非合法等語，資為爭執。

經查：１、原告乙○○等8人係於97年5月12日至5月18日之間知悉系爭建案已獲核發建造執照等情，業據原告丙○○、甲○○等人於本院準備程序中陳述在卷（見本院卷第213頁），復為被告所不爭。

依原告於97年5月27日向被告高雄市都發局提出之陳情書（見訴願卷第42頁-55頁）記載，可知原告對於系爭建案已獲都市設計審議許可及核准建築等事項均有不服之意思，依上開訴願法第61條規定，可認原告乙○○等8人已就被告高雄市工務局核發系爭建案建造執照之處分表示不服而視為提起訴願，應認渠等已在法定期間內提起訴願。

嗣原告乙○○等8人於97年8月1日檢附被告高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函為原處分，而以高雄市都發局為原處分機關，繕具訴願書提出於訴願管轄機關高雄市政府，此外，被告高雄市都發局亦將原告之陳情書呈轉高雄市政府，則原告乙○○等8人對系爭建造執照提起之訴願案件已處於訴願管轄機關高雄市政府可得審理之狀態，自堪認定。

原告乙○○等8人雖有前述誤載原處分機關、處分書文號等不合程式之瑕疵，然因原告於訴願請求事項已載明不服系爭建造執照之核發處分，有該份訴願書及訴願補充理由書附訴願卷（第124頁-137頁、第109頁-116頁）可稽，自應由已得處理系爭訴願案件之高雄市政府命原告補正，再視其補正與否作成決定。

乃高雄市政府僅就原告乙○○等8人不服高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函文部分為決定，而怠於就系爭建造執照處分部分為決定，則原告乙○○等8人於提起訴願3個月未獲決定後之98年2月11日向本院提起撤銷系爭建案建造執照處分之撤銷訴訟，應屬合法。

被告高雄市工務局主張原告未就系爭建案之建造執照處分提起訴願，且縱有於97年8月1日提起，距其97年5月12日至5月18日之間之知悉時間已逾30日，其訴願並不合法云云，尚非可採。

２、次應審究者為原告乙○○等8人主張被告高雄市工務局核發系爭建造執照處分為違法是否可採？按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，應受其他國家機關尊重。

其他行政機關裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認據以成立之事實（如先決問題），即應予承認及接受，換言之，有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其實質存續力而對其他機關產生拘束效果而有構成要件效力。

當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。

經查，依前引變更高雄市主要計畫農業區為公園用地（配合「變更高雄市楠梓區○○○路以東及土庫一帶細部計畫第二次通盤檢討」變更部分）案計畫書第10章第4節整體規劃開發區都市設計規範（見原處分卷附件11第116頁）、都市計畫法高雄市施行細則第32條第1項、都審會設置要點第1點、第11點、第12點及第13點等規定，可知系爭建案得否申請建築，必以先取得被告高雄市政府核發之都市設計審議許可書為前提，始得據以於有效期間內向被告高雄市工務局申請建築。

而系爭建案之都市設計是否符合有關之都市設計規範，則為龍騰公司另案向被告高雄市政府提出都市設計審議之申請，由被告高雄市政府召開都審會決議採行後核發都市設計審議許可書予龍騰公司，而為被告高雄市政府之行政處分甚明，該行政處分在其未經撤銷或變更前，被告高雄市工務局應尊重該處分並作為其受理並核發龍騰公司建造執照申請之基礎，其實質合法性並非審理系爭建造執照處分合法與否之審理範圍。

系爭都市設計審議許可處分，尚未經撤銷或變更，即屬有效力之行政處分，被告高雄市工務局以之作為核發系爭建造執照之基礎，難謂違法。

原告徒以前詞爭執高雄市都市設計審議之相關規範均無法律依據，而都審會及其幹事會亦為無法律依據所設置之機關，無權審查高雄市任何開發案，所為之決議事項應屬無效，系爭都市設計審議許可之核發並非合法，從而被告高雄市工務局連帶核發之系爭建造執照亦屬違法云云，即非可取。

次查，系爭建案之建造執照核發日期為97年4月3日，其建照號碼為（97）高市工建築字第00286號至第00294號共9照，而非僅有1照，嗣再於98年4月1日獲准變更為14照（新增《98》高市工建築字第00140號至00144號），此有各該建造執照附本院卷（第470頁至604頁）可稽。

上開變更為14照之處分，屬被告高雄市工務局對龍騰公司所為別一行政處分，原告若認該項處分有損害其權利或法律上利益，應另案對之提起訴願，尚難以之作為系爭97年4月3日核發之9張建造執照違法之事由。

原告主張被告高雄市工務局未再經都市設計審議許可竟准龍騰公司變更建造執照為9照云云，亦非可取。

六、綜上所述，原告庚○○、壬○○未經合法訴願，其訴並非合法，應予駁回。

另原告乙○○等8人對前述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ部分之函文、決議、都市設計審議許可對被告高雄市都發局及高雄市工務局提起撤銷訴訟部分，及原告就前述Ⅳ部分建造執照對被告高雄市政府及高雄市都發局提起撤銷訴訟部分，有前述不合法及被告當事人不適格情形，訴願決定僅就被告高雄市都發局97年5月29日高市都發三字第0970007680號函部分為不受理決定，雖有未洽，惟其駁回之結論尚無二致，仍應予以維持。

原告此部分起訴意旨求為判決撤銷訴願決定及如其訴之聲明所示關於此部分之原處分，為部分不合法，部分無理由，應予駁回。

另原告對系爭建案建造執照處分對被告高雄市工務局提起撤銷訴訟部分之主張並非可取，原處分並無違誤，訴願決定怠於決定雖有未洽，仍應維持原處分。

原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，亦應予以駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
書記官 涂 瓔 純