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臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第63號
104年4月17日辯論終結
原 告 嘉賀保全股份有限公司
代 表 人 李大明
訴訟代理人 徐仲志律師
訴訟代理人 李承書律師
被 告 高雄市政府勞工局
代 表 人 鍾孔炤
訴訟代理人 楊佩樺
訴訟代理人 李怡薇
訴訟代理人 劉芸卉
上列當事人間因勞動基準法事件,原告不服高雄市政府中華民國103 年2 月20日高市府法訴字第00000000000 號、103 年4 月2日高市府法訴字第00000000000 號、00000000000 訴願決定,提起行政訴訟,本院判決如下:
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴之訴訟標的有三,其事實概要分述如下:㈠甲事件:原告係從事保全服務業,為適用勞動基準法之行業,前經被告所屬機關勞動檢查處(下稱勞檢處)於100 年10月21日及28日派員實施勞動檢查,發現原告核給其勞工蔡靜賢(下稱蔡員)100 年7 月份之時薪為新臺幣(下同)83元,低於當時法定基本工資時薪98元,違反勞動基準法(下稱勞基法)第21條第1項規定,被告爰依同法第79條第1項第1款規定以高雄市政府名義裁處4 萬元罰鍰(裁處書文號:100 年12月23日高市府四維勞條字第0000000000號,下稱甲A 處分)。
嗣被告提起訴願,並經改制前行政院勞工委員會(下稱勞委會)以該違規事實係被告前次裁罰處分(裁處書文號:100 年11月18日高市府四維勞條字第0000000000號,下稱甲B處分)送達前之行為,屬一行為,不得再就該行為予以處罰,乃以101 年7 月11日勞訴字第0000000000號訴願決定諭知(下稱甲A 訴願決定書)「原處分關於無反勞動基準法第21條之部分撤銷,由原處分機關於2 個月內另為適法之處分。
. . . 」。
惟上開甲B 處分嗣後經勞委會於101 年5 月25日以原告未違反勞基法第21條第1項規定為由,以101 年6 月4 日勞訴字第0000000000號訴願決定諭知(下稱甲B 訴願決定書)原處分撤銷。
案經被告機關重新審認後,認甲B 處分已經撤銷,而原告違反勞基法第21條第1項規定之事實明確,而依同法第79條第1項第1款規定,於102 年11月7 日以高市勞條字第00000000000 號裁處書(下稱甲原處分)裁處4 萬元罰鍰,原告不服提起訴願,經遭高雄市政府以103 年2 月20日高市府法訴字第00000000000 訴願決定駁回(下稱甲訴願決定)。
㈡乙事件:勞檢處於100 年12月12日派員實施勞動檢查,發現原告勞工戴筱娟(下稱戴員)於同年6 月14日自8 時28分上班至翌日6 時25分下班,其1 日延長工作時間連同正常工作時間已超過12小時,原告亦未給付戴員延長工作時間之工資,又戴員於同年7 月16日離職時年資已有5 年10個月,惟原告並未給足該員特別休假日數,違反行為時勞基法第24條、第32條第2項及第38條等規定,被告機關爰依同法第79條第1項第1款規定,以高雄市政府曾經於101 年3 月15日以原告違反行為時勞基法第24條、第32條第2項之規定予以裁處,而予加重處罰為由,由高雄市府分別裁處4 千元、4 千元及2 千元罰鍰(裁處書文號:101 年4 月5 日高市府勞條字第00000000000 號,下稱乙A 處分)。
原告不服提起訴願,經勞委會以勞基法第32條之罰則即同法第79條第1項第1款規定,於100 年7 月1 日修正施行後已提高罰鍰額度為2 萬元以上30萬元以下,而原告使勞工戴員於100 年6 月14日延長工時違反上開法律規定之行為,依行政罰法第5條但書「但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定,應以100 年7 月1 日修正施行前之規定,較有利於訴願人即原告。
又卷附之被告101 年3 月15日高市府勞條字第00000000000 號及00000000000 號裁處書影本,並無原告違反勞基法第32條第2項規定之事實等相關記載,則被告予以加重處罰原告顯有不當為由,以101 年11月6 日勞訴字第0000000000號訴願(下稱乙A 訴願決定書)決定:「原處分關於違反勞動基準法第32條第2項之部分撤銷,由原處分機關於2 個月內另為適法之處分;
其餘訴願駁回。」
案經被告機關重新審查後,核認原告違反行為時勞基法第32條第2項規定之事實明確,並採納前揭乙A 訴願決定之法律意見,依100 年6 月14日當時勞基法第79條第1項第1款規定,於102 年11月27日以高市勞條字第00000000000 號裁處書(下稱原處分)裁處最低罰鍰2 千元(折合6 千元)。
原告不服,提起訴願,遭高雄市政府以103 年4 月2 日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定駁回(下稱乙訴願決定)。
㈢丙事件:勞檢處於100 年10月11日派員實施勞動檢查,發現原告所屬勞工冷仁宗(下稱冷員)於100 年8 月工作時間77小時,原告以低於基本工資之時薪核算冷員薪資,違反勞動基準法第21條第1項但書規定;
另原告使其勞工吳常賢(下稱吳員)於100 年8 月延長工時120 小時,卻未依法核給延長工時工資,分別違反勞動基準法第32條第2項、第24條第1款及第2款規定。
案經高雄市府核認原告係屬第2 次違規,遂依同法第79條第1項第1款規定,以100 年12月20日高市府四維勞條字第0000000000號裁處書(下稱丙A 處分),分別處原告罰鍰4 萬元、4 萬元及4 萬元,共計裁處12萬元。
原告不服提起訴願,嗣經勞委會審認有關冷員100 年8 月份工資金額為何、工時77小時是否包括例假日或休假日之工時、原告核算工資是否已包括例假日或休假日工資之事實有待釐清,且未考量原告未受高雄市政府100 年11月18日高市府四維勞條字第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號等裁處書送達前無以針對上開處分進行改善之可能,逕認原告為第2 次違法,將罰鍰額度予以加重,實有未妥等理由,乃以101 年7 月12日勞訴字0000000000號訴願決定書(下稱丙A 訴願決定書)作成「原處分撤銷,由原處分機關於2 個月內另為適法之處分」之決定。
案經被告重行審酌調查事實證據,核認原告未依法核給吳員於100 年8 月延長工時計120小時工資,且有逾每月延長工時不得超過46小時之情事,分別違反勞動基準法第24條及第32條第2項規定之事實明確,爰依同法第79條第1項第1款規定,於102 年10月25日以高市勞條字第00000000000 號裁處書(下稱丙原處分)各裁處2 萬元罰鍰,原告不服提起訴願,亦遭高雄市政府以10 3年4 月2 日高市法訴字第00000000000 號訴願決定(下稱丙訴願決定)駁回。
㈣原告對於上開甲事件之甲原處分、甲訴願決定及乙事件之乙原處分、乙訴願決定與丙事件之丙原處分、丙訴願決定、(以下合稱系爭三處分,系爭三訴願決定)均表不服,提起本件行政訴訟。
二、原告主張:㈠甲事件之甲A 處分及甲原處分為同一案件,均指勞檢處於100 年10月21日、28日派員實施勞動檢查,發現原告給付所僱勞工蔡靜賢100 年7 月份之時薪低於法定時薪而違反勞動基準法第21條第1項規定之裁罰案件;
乙事件之乙A 處分與乙乙原處分為同一案件,均指勞檢處於100 年12月12日實施勞動檢查,發現所僱勞工戴筱娟100 年6 月14日之勞動條件違反勞動基準法第32條第2項規之裁罰案件;
丙事件之丙A 處分與丙原處分,為同一案件,均指勞檢處於100 年10月11日實施勞動檢查,發現所僱勞工吳常賢100 年8 月份勞動條件違反勞動基準法第24條及第32條第2項規之裁罰案件。
上開甲乙丙事件之甲A 、乙A 、丙A 三處分皆經勞委會以甲A 訴願決定諭知「原處分關於違反勞動基準法第21條之部分撤銷,由原處分機關於2 個月內另為適法之處分。」
;
以乙A 訴願決定諭知:「原處分關於違反勞動基準法第32條第2項之部分撤銷,由原處分機關於2 個月內另為適法之處分;
其餘訴願駁回。」
;
以丙A 訴願決定諭知:「原處分撤銷,由原處分機關於2 個月內另為適法之處分」。
則依前揭訴願決定意旨,甲A 、乙A 、丙A 之處分既經撤銷,被告倘欲裁處,應於2 個月內另為適法之處分。
惟甲事件之甲A 訴願決定係於101 年7 月11日作成,針對該事件被告應於101 年9 月11日前另為適法處分,卻時隔1 年3 個月至102 年11月7 日方為裁處;
乙事件之乙A 訴願決定係於101 年11月6 日作成,針對該事件被告應於102 年1 月6 日前另為適法處分,卻時隔1 年至102 年11月7 日方為裁處;
丙事件之丙A 訴願決定係於101 年7 月12日作成,針對該事件被告應於101 年9 月12日前另為適法處分,卻時隔1 年3 個月至102 年10月25日方為裁處,足見被告對甲乙丙三事件所為之系爭三處分顯然違背訴願決定兩個月內另為處分之意旨,違反訴願法第81條之規定。
按訴願法第81條第2項所定之原處分機關重為處分期間為除斥期間,被告逾期即喪失裁處權,不得為再裁處,乃被告違法重為系爭三處分,不僅違反訴願法第81條第2項之規定,同時違反先程序為實體之行政程序法則。
㈡按行政罰法對於一行為之概念與認定,並未作任何之規定,學說、實務上一般區分為自然之一行為與法律之一行為,後者又大致區分為構成要件之一行為、繼續行為與接續行為。
而法律之一行為,係以行為人之數個舉動,以自然的方式加以觀察,雖然為數行為,但從違反行政法義務的觀點,在法律的評價上,會認為只存在一個違規行為,而只能為一次的裁處。
至於接續行為,係指行為人多次重複地為處罰構成要件所描述之違規行為,但因此等多次違反的行為係出於相同的動機,彼此間又具有時間與空間上的密切關聯性,且多次違反只是量上的增加,因此在法律上將此等多次違反的行為,整體評價為一行為,而不再各別評價每一個該當處罰構成要件之行為。
接續行為於行政機關裁處後,才中斷其接續性,裁處後所為之該當處罰構成要件之行為,為另一個違規行為的開始。
接續行為在法律上,如上所述,應將之評價為一行為,而只能有一次的裁處,否則將違反一行為不二罰之原則。
惟實務上卻仍常有將之評價為數行為者,如前所援引之台中高等行政法院94年度訴字第172 號判決與最高行政法院96年度裁字第3856號裁定的見解。
基於下列之理由,接續行為應將之視為一行為,並只能為一次之裁處,較為合理:刑法重視法益,常以侵害之法益數量評價行為次數,然行政罰法所重視者,為行為人是否違反行政法上之義務,與是否遵守行政法規。
因此行為人多次重複為該當處罰構成要件之行為,若將其整體評價為一個違反行政法上義務之行為,即足以達到制裁行為人之效果時,實無須對於各個該當處罰構成要件之行為分別予以裁處。
因此,在行政罰上有關於違規行為數之認定應不同於刑法,倘以違規行為之多次性與長時間的違反行為予以一一評價為數行為與數次裁處,可能會造成過度評價與處罰過當的結果,而有違比例原則的要求,故如以前揭認定違章行為之次數標準,我司法實務係以裁處書送達前之持續行為,視為法律上之ㄧ行為,僅受一次之法律評價意即僅能裁處一次,此見解與法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋相同。
又行為人持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為,故行為人接獲第1 次處分書前之持續營業行為,視為一違章行為,行為人於該處分送達後所為之持續營業行為,始評價為另一違規行為,此亦有最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議可參。
㈢又按訴願之決定確定後,就其事件有拘束各關係機關之效力;
原行政處分經撤銷後,原處分機關須重為處分者,應依訴願決定意旨為之,並將處理情形以書面告知受理訴願機關,訴願法第95條前段、第96條分別定有明文。
參酌台北高等法院90年度訴字第308 號及最高行政法院92年度判字第504 號判決意旨,均認為原處分機關應受原訴願決定意旨之拘束。
倘為與前訴願決定意旨相反之行政處分,即屬有誤。
此外,受理訴願機關係指摘原處分適用法律之見解有誤時,原處分機關即應受訴願決定之拘束;
除非其係指摘事件尚欠明瞭,應由原處分機關調查事證另為處分時,原處分機關依判決意旨,本於職權重為調查結果所認定之事實,如認前處分適用並無錯誤,始得維持前處分之見解。
㈣按勞委會南區勞檢於另案之100 年7 月28日派員實施勞動檢查,以原告就其於100 年7 月間雇用勞工梅鳳祥、孫天健時分別違反勞動基準法「第21條第1項」、「第32條第2項及第24條」等規定為由,函囑高雄市政府查處,高雄市政府分別以100 年11月10日高市府四維勞條字第0000000000號、0000000000號及第0000000000號裁處書予以裁處,惟在上開裁處書送達前(100 年11月10日),被告又分別於①本案甲事件中,以原告於100 年10月21及28日之勞動檢查,經查獲原告對蔡員、顏水城之勞動條件分別違反勞基法「第21條第1項」,「第32條第2項及第24條」之行為,而對原告為甲A處分;
②於丙事件中原告係以被告於100 年10月11日之勞動檢查,發現原告對所雇員工冷仁宗、吳常賢分別有違反勞基法「第21條第1項」及「第32條第2項及第24條第1 、2 款」之行為,而對原告為丙A 處分。
故甲事件、丙事件關於原告對蔡靜賢、顏水城(非甲原處分裁處對象)及吳常賢、冷仁宗(非丙原處分裁處對象)之違反勞動條件行為,與前揭100 年11月18日高市府四維勞條字第0000000000號、0000000000號及第0000000000號裁處書裁處之違規事實係屬法律上一行為,被告不得重複處罰。
此項事實並經甲A 、乙A 、丙A 訴願決定書確認在案,被告依訴願法第95條前段、第96條之規定,不得為反於該項法律見解之訴願意旨重為裁處,被告仍執意重為甲原處分、丙原處分,即違反上開一行為不二罰之行政法原則及訴願法第95、96條之規定。
㈤被告雖辯稱甲乙丙事件之系爭三處分,裁處時間未逾行政罰法第27條3 年裁處時效云云為辯。
然而,被告再為裁罰原告顯為侵害原告權益之處分,豈會如被告所云於訴願人之權益不生損害者,換言之,被告違反訴願決定2 個月另為處分根本無適用司法院字第1557號解釋而不受訴願決定拘束之餘地。
再者,被告違反訴願決定2 個月期間,過了1 年方對同一事件另作處分,可見被告行政怠惰逾越2 個月期間應作處分在先,後又侵害人民對訴願機關發回原機關於2 個月另作適法處分之信賴,是以本件被告所為系爭三處分應確屬違法。
此外,如認為處分機關可以不遵守訴願決定發回原機關於2個月另作處分的期間限制,此時訴願程序豈不失去行政內部審查自我反省、檢討之意義,也意謂著原處分機關可以無視上級訴願機關之決定,形成上下決定衝突矛盾,破壞人民對國家機關之信賴。
又將3 年時效當作保護傘,隨處分機關高興想到再為裁罰,豈不將國家公權力推到極致而置人民權益安定於不顧。
上揭情事,被告違背兩個月期間應為處分而遲至一年有餘再為裁罰,實已違反憲法第16條、訴願法第81條第2項、95條、96條而應撤銷,至為灼然。
㈥另按一行為不二罰原則為我國所採法制,所謂一行為包括自然一行為與法律上一行為,已如前述,於按次連續處罰之法律規定,倘認定按次連續處罰之間隔期間過密,以致多次處罰是否過當,仍須審酌是否符合憲法上之比例原則,司法院釋字第604 號解釋足資參照。
又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提,為使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為,係以合理且必要之行政管制行為,作為區隔違規行為次數之標準,除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定,或違規事實改變而非持續存在之情形者外,則前次處罰後之持續違規行為,即為下次處罰之違規事實,始符所謂「按次連續處罰」之本旨。
行政機關如適用按次連續處罰之規定,而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為,使『時段』在行政機關具體實施之管制行為外,構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準,致行政機關『按次連續』裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為,可能成為另一次罰鍰處分之違規事實,而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內,有受重複處罰之虞,此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違(本院98年度11月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照)。」
此有最高行政法院101 年度判字第202 號判決可資參酌,另最高行政法院100年度判字第1518號、99年度判字123 號亦有相同見解。
㈦末按「按『行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇。』
、『行政行為,應以誠實信用之方法為之,並應保護人民正當合理之信賴。』
行政程序法第6條及第8條分別定有明文。
又合法行政處分之作成,除應遵守法律之明文規定外,尚應慮及公法上一般法律原則之適用。
行政機關作成行政處分時,對於相同或具同一性之事件,為保障人民之正當合理之信賴,並維持法秩序之安定,應受合法行政先例或行政慣例之拘束,如無實質正當理由,即應為相同之處理,以避免人民遭受不能預見之損害,此即所謂行政自我拘束原則。」
,此有最高行政法院102 年度判字第131 號判決可稽;
復按「參照行政程序法第110條第1項規定及學說實務見解,行為人持續違反行政法上義務,其行為數區隔,自應以行為人收受行政處分送達時為斷,即持續違反行政法上義務構成要件行為,一經主管機關作成處分且送達於相對人,其後所為行為即屬另一行為」,此為法務部民國100 年04月28日法律字第0000000000號函釋。
本件被告認勞動部100 年7 月11日勞訴字第0000000000號訴願決定援引法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋,以違規行為次數之事實認定有誤,認原告在行政處分送達前仍可恣意違反勞基法,僅因其後再次違反同一規定之行為,將為前行政處分之效力所遮斷,不得再予處罰,無異變相鼓勵雇主違法,亦枉顧勞工權益云云,惟查,被告於行政處分作成送達原告前,即可對於原告違反同一規定之行為予以裁量,斟酌罰鍰之額度,並藉由行政處分使得原告知悉有何違反而進以改善勞工條件及工作環境,這才是勞基法裁罰之目的所在,故,豈會有如被告所說變相鼓勵雇主違法,且如前所述,梅鳳翔及孫天健違反勞基法係在100 年7 月28日勞檢時發現,而在100 年11月10日方為處分,是以,被告不思及早作成處分讓原告知悉而改善,反而係在原告根本不知違法的情況下,在此期間又為裁罰,使得原告在行政處分送達前無從改善卻要承受多次裁罰,實不合理。
再者,被告又認勞動部就違規行為次數之認定,亦於102 年9 月24日以勞動2 字第0000000000號函釋變更見解,是以,有關本件應以新的解釋函令認定行為數,惟查訴願決定既已援用法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋來撤銷原處分,發回原處分機關另為適法處分,此時本於訴願法第95、96條,原處分機關應受訴願決定之拘束,非為逾越兩個月應為處分而遲至一年有餘再援引新的不利人民的函令而為裁罰,使得原告反而因為被告怠為處分而遭受更不利的裁罰認定。
又,甲事件中原告對所僱勞工蔡靜賢違反勞基法21條之行為時係在民國100 年7 月,丙事件中原告對所雇勞工吳常賢違反勞基法第32條第2項及第24條規定之行為時係在民國100 年8 月,從而,有關原告行為時裁罰行為數認定,行政機關應以法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋來認定,又該函令應屬統一解釋法令、認定事實而訂頒之解釋性規定,依行政程序法159 條第2項及160條第2項,由法務部以令頒布並登載於政府公報,符合前揭行政程序法第6條及第8條之規範意旨及行政自我拘束原則,避免人民遭受不能預見之損害,保障人民正當合理之信賴,並維持法秩序之安定,自得援用之。
故基於行政程序法第6條之平等原則,第8條之信賴保護原則,以及行政自我拘束原則,禁止行政機關為差別待遇,是以,被告應受法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋拘束,而非改用勞動部102 年9 月24日勞動2 字第0000000000號函釋來認定行為數,以保障人民之正當信賴,並維持法秩序之安定。
㈧綜上所陳,系爭三處分顯有違誤,系爭三訴願決定遞予維持,同有錯誤,爰提起本件訴訟,並聲明:系爭三訴願決定及系爭三處分均撤銷
三、被告則以;㈠原告於①甲事件中對所僱勞工蔡員所為違反勞基法第21條之行為,於②乙事件中,對所僱勞工戴員有違反行為時勞基法第24條、第32條第2項之行為,於③丙事件中,對所僱勞工吳員有違反勞基法第24條、第32條第2項之行為,有會談紀錄、100 年7 月蔡員薪資明細表、100 年6 月戴員薪資表、100 年8 月吳員薪資表、檢查紀錄表等附卷可稽,堪信屬實。
㈡甲乙丙事件中之甲A 訴願決定、乙A 訴願決定、丙A 訴願決定雖撤銷甲A 、乙A 、丙A 處分,然同時諭知另為適法之處分,均係屬撤另處之訴願決定,意即要求被告再調查證據重新認定事實而為適法之裁定,此與訴願法第95條前段:「訴願之決定確定後,就其事件,有拘束各關係機關之效力。」
,所指關係機關係指相關之行政機關,而訴願事件經受理訴願機關從實體上審理決定並告確定者,就該事件,具形式上及實質上之確定力,原告及各關係機關不得復就同一事項再行爭執或持有該訴願決定意旨相反之主張(參照改制前行政法院45年判字第60號判例)之情形並不相同。
蓋訴願決定確定後,發現錯誤或有其他情形,倘撤銷原處分另為新處分,於原告之權益不生損害者,依司法院字第1557號解釋,被告得本於其職權另為處置,不在應受拘束之範圍。
㈢另所謂除斥期間,係指法律就某項權利所預定之行使期間,權利人若不於此期間內行使權利,該權利即歸於消滅。
而訴願法第81條第2項規定之相當期間,乃訴願有理由者,受理訴願機關以決定撤銷原行政處分並發回原行政處分機關命其另為處分之期間。
被告未於該期間內辦理者,其應另為處分之義務並不會因此消滅,與上述之除斥期間不同。
又被告倘逾期始依訴願決定意旨作成另一處分時,除其裁處權因經過行政罰法第27條規定之3 年未行使致消滅外,該處分之效力尚不受影響。
㈣原告自99年12月25日縣市合併起,屢因不當扣款或使勞工超時工作遭不同員工陳情申訴,經被告勞動檢查處及勞動部南區勞動檢查所實施勞動檢查查獲屬實,進而裁處在案,倘依法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函意旨,以行為人個別違反行政法上義務之情形,其行為數之區隔,應以行為人收受行政處分送達時為斷,亦即倘甲員工陳情原告於100 年1 月間有使其超時工作或未核給延長工時工資經本府查獲並於同年7 月間裁處並合法送達在案,嗣後若乙員工另陳情原告亦有使其於同年3 月超時工作或未核給延長工時工資,核屬被告前次處分送達前之行為,亦可認係屬前次處罰之範圍,本府既已處罰在案,自不得再針對乙員工陳情原告違反同一規定之行為予以處罰,則是否有違勞動基準法係保障每個勞工權益之立法目的,嚴重損害個別勞工之勞動權益,且無可避免將造成雇主逃避勞動基準法所課予之行政法上義務卻不受處罰之可趁之機不當擴大之空檔。
換言之,只要經主管機關查獲,在行政處分送達前,仍可恣意再次違反勞動基準法,僅因為其後再次違反同一規定之行為,將為前行政處分之效力所遮斷,不得再予處罰,無異變相鼓勵雇主違法,亦枉顧勞工權益,故勞動部100 年7 月11日勞訴字第0000000000號訴願決定援引法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋,以違規行為次數之事實認定有誤,予以撤銷被告100 年12月23日高市府四維勞條字第0000000000號裁處書所為之處分,對於長期漠視勞工權益、無視勞動法令規定之雇主,將使勞政主管機關無法透過行政處分之手段予以制裁改正雇主之違法行為,以達成保障勞工之勞動權益。
再查被告或勞動部南區勞動檢查所對雇主實施勞動檢查時,均當場作成檢查紀錄並將檢查結果告知雇主,如有違反勞動基準法之情事,並限令即日改善,在該次行政處分未送達前,倘雇主未依據勞動檢查結果即日改善,又再次違反勞動基準法之行為,其主觀上已產生另一犯意而既遂構成要件之行為,已然侵害勞工權益,實質上已可認定為另一違法行為。
再者,勞動部100 年12月30日勞訴字第0000000000號訴願決定書提及對於雇主使個別勞工於不同之勞務提供地及相同違規時間(100 年1 月16至同年月31日)或不同時間(99年6 月2 日至同年月15日),有違反勞動基準法之情事,認為當屬數個違法行為,自得分別予以處罰,其旨趣亦與被告上述之意見相同。
又勞動部就違規行為次數之認定,亦於102 年9月24日以勞動2 字第0000000000號發布函釋:『…二、查行政罰法第24條第1項規定:「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者,依法定罰鍰額最高之規定裁處。
但裁處之額度,不得低於各該規定之罰鍰最低額。」
及第25條規定:「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別處罰之。」
分別為一行為不二罰原則與數行為分別處罰原則,爰雇主違反勞動基準法之工資、工作時間、休息或休假等規定,是否為一行為,應考量勞動基準法保障個別勞工權益之立法目的,就個案具體事實判斷,於符合比例原則下裁處。
三、再查勞動基準法有關違反工時之義務規定,如定有期間者,徵諸其立法原意,對於雇主違法之行為,依其法定作為義務之期間屆滿時,即屬違反一個行政法上義務之行為;
所述之事業單位連續2 個月均違反勞動基準法第32條第2項有關一個月延長工時上限之規定,因其違反法定作為義務之期間不同,分屬不同行為,可依說明二就個案之具體事實判斷後分別裁處。』
,故被告援引上上開勞動部之最新函釋,於甲、丙事件中分別以系爭二處分裁處原告,合於法律規定及勞動部行政函釋,並未違反一事不二罰原則。
㈤復依司法院大法官釋字604 號解釋:「…鑑於交通違規之動態與特性,則立法者欲藉連續舉發以警惕及遏阻違規行為人任由違規事實繼續存在者,得授權主管機關考量道路交通安全等相關因素,將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間以命令為明確之規範。
…立法者對於違規事實一直存在之行為,如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響,除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外,並得藉舉發其違規事實之次數,作為認定其違規行為之次數,即每舉發一次,即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為,因而對於違規事實繼續之行為,為連續舉發者,即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為,從而對此多次違規行為得予以多次處罰,並不生一行為二罰之問題,故與法治國家一行為不二罰之原則,並無牴觸。
…」司法院91年7 月12日釋字第548 號解釋理由書要以:「主管機關基於職權因執行特定法律之規定,得為必要之釋示,以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據,業經本院釋字第407 號解釋在案,此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。
……因此,立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定,而主管機關基於執行法律之職權,就此等概念,自得訂定必要之解釋性行政規則,以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」
及行政程序法第159條規定:「本法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。
二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準。
」故法律所定者,多係抽象之概念,主管機關基於職權,因執行特定法律,就此抽象概念規定,得為必要之釋示,以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎,如未對人民權利之行使增加法律所無之限制,於法律保留原則無違,亦不生授權是否明確問題,與憲法尚無牴觸。
查勞動基準法為規範勞動條件的最低標準,勞動部為其主管機關,為了推動勞動法令之執行,貫徹立法者賦予主管機關監督、檢查及行政罰的權限,在具體個案中,構成要件事實是否與規範合致,主管機關必須做出解釋,解釋令函即在此一背景下產生,勞動部為達保護勞工、貫徹法令執行,對於個案均仔細論述,亦有試圖跳脫個案予以抽象規範化者,雖有時未能兼顧各解釋令函間的一致性,但在法律規範密度不高的同時,顧及了勞工權益的保障。
是以,勞動部前揭函釋,係勞動部基於職權為執行勞基法裁處規定,所為必要之釋示,以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。
基上,勞動部復於102 年9 月24日所為之勞動2 字第0000000000號之函釋,係勞動部依據勞基法第79條第1項之立法意旨所作相關解釋,足見勞動部針對雇主違反勞動基準法所為行政法上義務之行為,係以雇主侵害個別勞工之法益來作為違反不同行政法上義務之行為。
㈥觀諸甲事件之裁罰事實日期係為100 年7 月,勞務地係國軍左營總醫院,違反勞動基準法第21條第1項規定;
乙事件之裁罰事實日期係為100 年6 月,勞務地係總公司,違反勞動基準法第32條第2項規定,丙事件之裁罰事實日期係100 年8 月,勞務地係國軍左營總醫院,違反勞動基準法第24條及第32條第2項規定,足見則雇主對個別勞工於相同時間或不同時間違反勞動基準法第24條或第32條第2項規定之事實,主觀上係不同犯意,數次實現構成要件,分別侵害個別勞工之勞動權益,依據勞動基準法第79條第1項規定之立法意旨,應個別予以處罰。
是原告主張應採用法務部之前開函釋解核定違反行政法義務之行為次數,係其主觀見解,委無足採。
基此,原告違反勞基法第21條、第24條及第32條第2項之事實至明,洵堪認定,系爭三處分並無違誤,系爭三訴願決定予以維持,亦無不合。
原告訴請撤銷上開處分及訴願決定為無理由等語,資為抗辯,並答辯聲明:原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載之事實,除下數爭點外,餘據兩造陳述在卷,並有裁處書影本9 份、訴願決定書7 份及談話紀錄、員工簽到簿、薪資明細表、勞委會保全服務業勞動條件專案檢查會談紀錄表及高雄市政府勞工局勞檢處檢查會談紀錄等在卷可查,堪信屬實,本件爭點厥為:㈠被告未依甲A 訴願決定、乙A 訴願決定、丙A 訴願決定之意旨,未於收受訴願決定書2 個月內,另為適法之處分,而於2 個月以後陸續以甲原處分、乙原處分及丙原處分,各裁處原告4 萬元、6 千元(即罰鍰2 千元)與4 萬元,是否違反憲法第16條、訴願法第81條第2項、第95條、第96條之規定? ㈡被告對原告所為甲原處分與丙原處分之裁處與甲訴願決定、丙訴願決定,是否違反一事不二罰之原則?㈢被告及訴願機關於丙事件,就違章行為數之認定,適用勞動部102 年9 月24日勞動2 字第0000000000函釋,是否違反平等原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則?
五、本院之判斷:㈠按勞基法第1條規定:「為規定勞動條件最低標準,保障勞工權益,加強勞雇關係,促進社會與經濟發展,特制定勞基法;
本法未規定者,適用其他法律之規定。
雇主與勞工所訂勞動條件,不得低於本法所定之最低標準。」
、第21條第1項規定:「工資由勞雇雙方議定之。
但不得低於基本工資。
」、第24條規定:「雇主延長勞工工作時間者,期延長工作時間之工資,依左列標準加給之:. . . 」、第32條第1項及第2項規定:「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者,雇主經工會同意,如事業單位無工會者,經勞資會議同意後,得將工作時間延長之。
前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間,1 日不得超過12小時。
…。」
、100 年7 月1 日修正前第79條第1項第1款規定:「有下列行為之一者,處2 千元以上2 萬元以下罰鍰:一、違反…第32條…規定者。」
,修正後勞基法第79條第1項第1款規定:「有下列各款規定行為之一者,處新臺幣2 萬元以上30萬元以下罰鍰:一、違反…第21條第1項…規定。」
。
勞動部99年9 月29日勞動2 字第0000000000號令略以:「核釋基本工資自中華民國100 年1 月1 日起修正為每月新臺幣(以下同)17,880元,每小時98元。
…」。
訴願法第81條規定:「訴願有理由者,受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部,並得視事件之情節,逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。
…前項訴願決定撤銷原行政處分,發回原行政處分機關另為處分時,應指定相當期間命其為之。」
、第95條規定:「訴願之決定確定後,就其事件,有拘束各關係機關之效力;
就其依第10條提起訴願之事件,對於受委託行使公權力之團體或個人,亦有拘束力」、第96條規定:「原行政處分經撤銷後,原行政處分機關須重為處分者,應依訴願決定意旨為之,並將處理情形以書面告知受理訴願機關」。
行政罰法第27條第1項及第2項規定:「行政罰之裁處權,因3 年期間之經過而消滅。
前項期間,自違反行政法上義務之行為終了時起算。
但行為之結果發生在後者,自該結果發生時起算。」
,合先敘明。
㈡經查:⒈甲事件中,原告所僱勞工蔡員於100 年7 月份之時薪為83元,低於法定基本工時工資98元,此有會談紀錄、100 年7 月蔡員薪資明細表、簽到簿等資料附卷可稽,且為原告所不爭執,核屬違反勞基法第21條第1項之事實明確,被告依同法第79條第1項第1款規定以甲原處分予以裁處,於法並無不合。
⒉乙事件中,原告所僱勞工戴員於同年6 月14日自8 時28分上班至翌日6 時25分下班,其1 日延長工作時間連同正常工作時間已超過12小時,此有被告勞動檢查處會談紀錄、原告提出之100 年6 月戴君員工簽到簿及薪資明細表可稽,核認原告違反行為時勞基法第32條第2項之事實明確,被告依100 年7 月1 日修正前同法第79條第1項第1款規定以乙處分予以裁處,於法並無不合。
⒊丙事件中,原告所僱勞工吳員於100 年8 月份工作總時數為312 小時,其中正常工作時間為192 小時,延長工作時間計120 小時,原告未依法給付延長工時工資,且逾每月延長工時不得超過46小時之標準,有勞動檢查會談紀錄表、談話紀錄、吳員勞動契約、100 年8 月出勤紀錄與薪資表等影本附卷可稽,核認違反勞基法第24條、第32條第2項之規定,乃依同法第79條第1項規定,以丙原處分各裁處2 萬元,合計4 萬元,於法並無不合。
㈢原告雖以被告系爭三處分及訴願機關系爭訴願決定違反憲法第16條、訴願法第81條、第95條、96條及違反一事不二罰原則與違反平等原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則等語置辯,惟查:⒈被告依甲A 訴願決定、乙A 訴願決定、丙A 訴願決定之意旨,應於收受前開訴願決定書後2 個月內,另為適法之處分,惟被告卻逾期年餘始陸續以甲原處分、乙原處分及丙原處分,各裁處原告4 萬元、6 千元(即罰鍰2 千元)與4 萬元,是否違反憲法第16條、訴願法第81條第2項、第95條、第96條之規定?①經查,訴願法第81條第2項固規定訴願決定撤銷原行政處分,發回原行政處分機關另為處分時,應指定相當期間命其為之。
惟就違反所指定之期間始作成處分之效力,則未有明文規定。
查其立法理由:「鑑於行政處分係攸關民眾之權益,故其經撤銷後,如原處分機關怠於重為行政處分,將使民眾之權益懸而不決或遭受損害,故有限期命其重為行政處分之必要。
惟因部分法律對於重為行政處分之期間已有特別規定(如集會遊行法第16條有關申復處理期間之規定),無另限期之必要。
本條爰增訂第2項規定『應指定相當期間命其為之』。」
,故核其性質應屬督促原處分機關儘速重為行政處分之訓示規定,並非失權規定,並不影響被告逾指定期間始作成裁處之效力。
故原告主張被告就原告於甲乙丙事件之違章行為已喪失裁罰權,所為之系爭三處分係屬違法云云,於法無據,不足採信。
②次查,甲事件中,甲A 訴願書以被告就違規行為次數之事實認定有誤,要求「本件原處分有關訴願人違反勞動基準法第21條部分,應由原處分機關與第1 次處分《即甲B 處分》訴願人違反同一規定部分併予審酌後,另為適法之處分」而撤銷甲A 原處分。
足認甲A 訴願決定雖撤銷甲A 處分,然仍要求被告就原告甲A 處分所載之原告違規行為與甲B 處分所載之違規行為,是否同一行為併予審酌,而查,甲B 處分所載之關於原告違反勞基法第21條之違規事實,業據勞委會於101 年5 月25日作成101 年6 月4 日勞訴字0000000000號訴願決定書(即甲B 訴願決定書),以原告對所雇勞工梅鳳祥並無違反勞基法第21條第1項之違規行為為由,撤銷該甲B 處分,以致原告於甲事件之違反勞基法第21條之違章行為即無比較是否與之前違章行為有法律上一行為而無庸處罰之問題存在,被告因而以原告就甲事件之違章行為成立,無一事不二罰原則之適用,以甲原處分裁處4 萬元,於法核無不合,並無未遵守甲A 訴願決定書決定意旨之情形。
原告謂被告所為之甲原處分及訴願機關甲訴願決定違反訴願法第95條前段、第96條規定云云,不足採信。
③再查,乙事件中,乙A 訴願決定以「原處分機關加重處罰之理由,無非以訴願人相同違法情事曾經本府於101年3 月15日分別裁處在案,惟該2 件裁處書並無訴願人違反勞動基準法第32條第2項規定之事實等相關記載,則原處分機關據以加重處罰,顯有不當」及被告未依行政罰法第5條但書之規定,以最有利於原告之100 年7月1 日修正前之勞基法第97條第1項規定裁處,係屬違法等為由,撤銷乙A 處分。
而被告於102 年11月27日所為之乙原處分,已審酌前揭訴願決定意旨,就原告違反勞基法第32條第2項之部分,依100 年7 月1 日修正前之勞基法第97條第1項規定,改裁處最低罰鍰額度2 千元(折合新台幣6 千元),且未予加重處罰,堪認並未違背乙A 訴願決定書之意旨。
原告指稱被告所為之乙原處分及訴願機關所為之乙訴願決定違反訴願法第95條、96條云云,並非屬實。
④末查,丙事件中,勞委會於丙A 訴願案,係以:「…訴願人所僱勞工孫天健100 年7 月工作總時數為324 小時,其中正常工作時間為192 小時(84+84+24小時),延長工作時間為132 小時,延長工作時間1 個月超過46小時,違反勞動基準法第32條第2項之規定;
又訴願人未依法計給孫君100 年7 月份之延長工時工資,違反同法第24條規定,經原處分機關分別以100 年11月18日高市府四維勞條字第0000000000號(即甲B 處分) 、第0000000000號及第0000000000號裁處書,各處訴願人新臺幣2 萬元整在案。
本件高雄市政府勞工局於100 年10月11日派員實施勞動檢查時發現前述原告違反勞動基準法第21條第1項、第24條及第32條第2項規定之違規事實,係於原處分機關前揭第1 次處分送達前之行為,原處分機關未考量訴願人未受送達前無以針對該處分進行改善之可能,而逕認訴願人此次違反同一規定屬第2 次違法,將罰鍰額度予以加重,實有未妥」為由,訴願決定:撤銷原處分,由原處分機關於2 個月內另為適法之處分。
顯見勞委會旨揭訴願決定除撤銷丙A 原處分外,並請原處分機關另為適法之處分,則被告應於重新調查審認事實後,再為適法之處分,非僅撤銷原處分。
從而被告就丙事件重為丙原處分,丙訴願決定予以維持,亦無違反訴願法第95條、第96條之情事。
⑤綜上所述,甲A 、乙A 、丙A 訴願決定,均係要求被告就甲、乙、丙事件中,原告之違章行為重啟調查,倘與甲B 處分及高雄市政府100 年11月18日高市府四維勞條字第0000000000號及第0000000000號等裁處書所載原告違反勞基法第21條、第24條、第32條第2項規定之違章行為,有法律上一行為之關係時,不得再重為處罰,或無加重處罰事由時,不得加重處罰,並應另為適法之處分,非謂甲A 、乙A 、丙A 處分經訴願機關撤銷後,被告即不得再重新調查證據、確認事實予以裁處,原告謂系爭三處分及系爭三訴願決定違反訴願法第95條前段、第96條之規定,不足採信。
⒉被告對原告所為甲原處分與丙原處分之裁處及甲訴願決定、乙訴願決定,是否違反一事不二罰之原則?①原告於甲B 處分所載之違反勞基法第21條之行為,業據訴願機關勞委會認定違章不成立,而以101 年6 月4 日勞訴字第0000000000號訴願決定撤銷甲B 處分在案,因而原告於甲事件所為違反同規定之違章行為,即無與該案比較是否成立法律上一行為,應不應處罰之問題,原告指稱其於甲事件之違章行為與甲B 處分所載之違章行為屬同一法律行為,依一事不二罰之原則,被告不應以甲原處分裁處,訴願機關以甲訴願決定駁回原告訴願,均屬有誤云云,顯非事實且於法不合,不足採信。
②被告對原告所為丙原處分之裁處,是否違反一事不二罰之原則?經查,一事不二罰原則係指禁止國家對人民之同一行為,予以相同或類似之措施多次處罰,致承受過度不利之後果。
而所謂「一行為」,其概念固包含「自然一行為」與「法律上一行為」,惟一行為之判斷標準,本案勞委會於甲A 訴願決定雖曾援引法務部100 年4 月28日法律字第0000000 000 號函釋:「行為人持續違反行政法上義務之情形,其數行為之區隔,自應以行為人收受行政處分送達時為斷,亦即持續違反行政法上義務之構成要件行為,一經主管機關作成處分送達於相對人,其後所為之行為即屬另一行為」為標準,認為被告於對原告第1 次之行政處分送達後,應不得再就原告於接獲第1次處分書前所為之其他違反勞基法之行為予以處罰。
惟之後法務部101 年1 月6 日法律字第0000000000號函釋已修正前見解,發布:「違反行政法之事實是否為『一行為』須就個案具體事實情節,依據行為人主觀犯意,構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果,斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。」
之函釋。
此外,勞動部就違反勞基法之違章行為,亦修正見解,發布102 年9 月24日以勞動2 字第0000000000號函釋如下:『…二、查行政罰法第24條第1項規定:「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者,依法定罰鍰額最高之規定裁處。
但裁處之額度,不得低於各該規定之罰鍰最低額。」
及第25條規定:「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別處罰之。」
分別為一行為不二罰原則與數行為分別處罰原則,爰雇主違反勞動基準法之工資、工作時間、休息或休假等規定,是否為一行為,應考量勞動基準法保障個別勞工權益之立法目的,就個案具體事實判斷,於符合比例原則下裁處。
三、再查勞動基準法有關違反工時之義務規定,如定有期間者,徵諸其立法原意,對於雇主違法之行為,依其法定作為義務之期間屆滿時,即屬違反一個行政法上義務之行為;
所述之事業單位連續2 個月均違反勞動基準法第32條第2項有關一個月延長工時上限之規定,因其違反法定作為義務之期間不同,分屬不同行為,可依說明二就個案之具體事實判斷後分別裁處。』
。
本院認為倘採法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋之標準,被告前次行政處分送達原告前之行為,亦可認係屬前次處罰之範圍,則導致不得再針對原告另一違反同一規定之行為予以處罰,有違勞基法係保障每個勞工權益之立法目的,嚴重損害個別勞工之勞動權益,且無可避免將造成雇主逃避勞動基準法所課予之行政法上義務卻不受處罰之可趁之機。
換言之,只要經主管機關查獲,在行政處分送達前,仍可恣意再次違反勞動基準法,僅因為其後再次違反同一規定之行為,將為前行政處分之效力所遮斷,不得再予處罰,無異變相鼓勵雇主違法,亦枉顧勞工權益;
而前開法務部101 年1 月6 日法律字第0000000000號及勞動部102 年9 月24日以勞動2字第0000000000號函釋內容,與「違反勞基法第24條、第32條,應依第79條第1項處罰之罰則係屬秩序罰」之罰則性質並不相違背,且符合勞基法第1條保護勞工權益之立法旨意,自得援為判定違章行為次數之標準。
又查,勞基法第79條第1項之罰則既為秩序罰之性質,而雇主是否違反同法第24條、第32條第2項規定之認定標準包含按日、按月計酬與每日、每月工時之態樣,故前揭勞動部102 年9 月24日之函釋以違規月份作為違章行為次數之認定標準之一,確有參考之價值。
綜上所述,本院認為,原告於甲事件之裁罰事實日期係為100 年7月,勞務地係國軍左營總醫院,違反勞基法第21條之規定,於乙事件之裁罰事實日期係為100 年6 月,勞務地係總公司,於丙事之裁罰事實日期係為100 年8 月,勞務地係國軍左營總醫院,違反勞動基準法第24條及第32條第2項規定,足見則原告對個別勞工於相同時間或不同時間違反勞動基準法第21條、第24條或第32條第2項規定之事實,主觀上係不同犯意,數次實現構成要件,分別侵害個別勞工之勞動權益,應依據勞動基準法第79條第1項規定之立法意旨,應個別予以處罰。
③至於原告主張援用法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋財政部所詢之擅自執行記帳士法之業務違章行為及函中所舉之最高行政法院98年11月第2 次庭長法官聯席會議決議關於遞送信函違反郵政法之營業行為,依據學說及實務見解,前者係屬持續性反復實施之業務行為,後者則屬以反復實施遞送行為為構成要件之營業行為,其行為性質均與雇主違反勞基法之行為性質有異,雇主違反勞基法之行為非必以反復實施為構成要件,亦非以持續違反為必要,僅雇主有違反勞動基準法第79條第1項各款規定所列之行為者,即該當該條構成要件,應予處罰,且兩者所侵害之法益又與雇主侵害個別勞工之法益不同,更遑論案情各異,勞動部復於102 年9 月24日勞動2 字第0000000 000 號函釋,再次針對勞基法有關違反工時之義務規定,如定有期間者,徵諸其立法原意,對於雇主違法之行為,依其法定作為義務之期間屆滿時,即屬違反一個行政法上義務之行為;
所述之事業單位連續2 個月均違反勞動基準法第32條第2項有關一個月延長工時上限之規定,此乃係因其違反法定作為義務之期間不同,分屬不同行為,可依說明二就個案之具體事實判斷後分別裁處。
足見針對雇主違反勞基法所定行政法上義務之行為,應以雇主侵害個別勞工之法益及斟酌違章時間予以認定行為次數。
④又按次連續處罰之方式,對違規事實持續之違規行為,評價及計算其法律上之違規次數,並予以多次處罰,其每次處罰既然各別構成一次違規行為,則按次連續處罰之間隔期間是否過密,以致多次處罰是否過當,仍須審酌是否符合憲法上之比例原則,固有司法院釋字第604號解釋足資參照。
惟本案原告所涉違反勞基法第24條、第32條之行為,於被告所屬勞檢處或勞動部南區勞檢處實施檢查時,均當場作成檢查紀錄並將檢查結果告知原告,如有違反勞基法之情事,即限令即日改善,在該次行政處分未送達前,倘雇主未依據勞動檢查結果即日改善,又再次違反勞動基準法之行為,其主觀上已產生另一犯意而既遂構成要件之行為,已然侵害勞工權益,實質上已可認定為另一違法行為。
故本院以原告違規時間及侵害之勞工法益個數,實質認定違章行為次數,並未違反比例原則,亦符合前開釋字第604 號釋憲意旨,併予敘明。
⑤綜上所述,甲A 訴願決定援引法務部100 年4 月28日法律字第0000000000號函釋,作為認定違規行為次數之標準於適用於違反勞基法第79條第1項行為之案例,係屬有誤,應不再援用。
原告之主張,委無足採。
基此,原告於丙事件違反勞基法第24條及第32條第2項之事實明確已如前述,被告以丙原處分裁處,並未違反一事不二罰原則,丙訴願決定予以維持,亦無不合。
⒊被告及訴願機關於丙事件,就違章行為數之認定,適用勞動部102 年9 月24日勞動2 字第0000000000函釋,是否違反平等原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則?①經查,關於違反行政法義務之行為數認定標準,法務部100 年04月28日法律字第0000000000號發布之函釋,嗣經法務部以101 年1 月6 日法律字第0000000000號函釋予以修正,另勞動部就違反勞基法之違章行為,亦於102 年9 月24日以勞動2 字第0000000000號函釋發布不同認定標準。
自上開行政函釋之形式言,符合行政程序法第159條第2項與第160條之規定,且未違反勞基法保護勞資雙方之立法目的與相關規定,本案判決自得採用。
惟行政函釋之變更,其效力如何,參照司法院大法官釋字第287 號解釋,認為行政函釋之意義在澄清或闡明行法規的涵義,無本身之法律效力可言,其效力附屬於法規,故應自法規生效時起予以適用。
而行政函釋發生變動之原因,不乏因為符合法律規範之目的或為達到行政機關之行政管制目的,故變更見解後之函釋是否溯及適用之問題,學者雖有不同看法,惟大法官會議釋字第287 號解釋,既肯認行政函釋具有內容的實質作用力,認為應自法規生效日起即有其適用,則對於尚未確定之行政處分案件應有適用之餘地。
故前揭法務部及勞動部之新函釋,於本案丙事件中原告之違章行為有適用之餘地。
②至於本案原告對於變更後之函釋,可否以違反平等原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則為由,主張不予適用?本院認為行政函釋之外部效力,或係源於行政自我拘束說或係源於信賴保護說或係源於直接對外發生效力說,不論採何見解,均應有信賴保護原則及行政自我拘束原則之適用。
惟信賴保護原則之適用,需考慮信賴是否值得保護。
而信賴是否值得保護,多數學者見解認為包括:判斷信賴利益之存在、不值得保護之排除及信賴利益與公益之衡量。
而對於適用信賴保護原則之要件,應具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護之要件。
本院參酌釋字第605 號解釋意旨:「任何行政法規皆不能預期其永久實施,因此人民對於須以在法規施行而產生信賴基礎的存續期間,對構成信賴要件之事實,有客觀上具體表現行為,且有值得保護之利益,才能主張信賴保護原則」,認為原告主張信賴利益、平等原則及自我拘束原則,無非係要求其違章行為得予免罰,然原告之違章行為與之前之另一違章行為是否構成法律上一行為,其判斷標準在法律上本即具不確定之概念,縱使原告得援引相關之行政函釋,然該相關行政函釋是否可採,尚需經由司法審查,行政函釋並無拘束司法機關之效力,況且違章行為之裁處未確定前,依大法官釋字第287號解釋意旨,有適用餘地。
此外,原告自99年12月25日縣市合併起,屢因不當扣款或使勞工超時工作遭不同員工陳情申訴,經被告勞動檢查處及勞動部南區勞動檢查所實施勞動檢查查獲屬實,進而裁處在案,有裁罰紀錄表附於處分卷可稽,實難認為原告之違章行為係基於對前揭法務部100 年04月28日法律字第0000000000號函釋之信賴表現,亦難認為有何信賴利益。
原告於丙事件主張信賴利益之保護,諉不足採。
③又行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇,固為行政程序法第6條所明定,學說實務一般稱之為行政自我拘束原則。
然行政行為倘有正當理由,即不在此限。
本案甲A 訴願決定對於違反行政法義務一行為次數之認定標準,易啟行為人幸倖之心,為避免造成雇主逃避勞基法所課予之行政法上義務卻不受處罰之可趁之機,法務部及勞動部以前揭函釋變更或修正法務部100 年04月28日法律字第0000000000號函釋之認定標準,就符合勞基法保障勞工之立法目的及達到行政機關行政管制之目的而言,確屬有正當理由,是以原告主張本案被告採用勞動部102 年9 月24日勞動2 字第0000000000函釋變更見解,係違反平等原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則云云,不足採信。
㈣綜上所述,原告對於所僱勞工蔡員、戴員及吳員分別有違反勞基法第21條、第24條、第32條第2項之違章行為,被告對之以系爭三處分裁處,於法核無不合,系爭三訴願決定分別予以維持,亦無不當,原告訴請撤銷,為無理由,應予駁回。
㈤本件事證已臻明確,兩造其於攻擊防禦方法之提出,與判決結果不生影響,爰不予一一論辯,併此敘明。
㈥據上論結,依行政訴訟法第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷
上為正本係照原本作成。
如不服本判決,應於判決送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由(原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實),其未載明上訴理由者,應於提出上訴後20日內向本院補提理由書(上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本,如未按期補提上訴理由書,則逕予駁回上訴),並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 104 年 5 月 21 日
書記官 鄒秀珍
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