臺灣高雄地方法院行政-KSDA,104,簡,107,20151223,2

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第107號
104年12月9日辯論終結
原 告 蔡秀怡即豐天鮮物商行
被 告 高雄市政府衛生局
代 表 人 何啟功
訴訟代理人 陳月寶
訴訟代理人 黃瓊滿
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服高雄市政府中華民國104 年7 月7 日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告在奇摩超級商城網頁（http：//tw.mall.yahoo.com/item/Z000000000000）刊登廣告販售「手作極品豆包」產品，廣告內容載有：「…主要成分大豆因為營養豐富，被譽為豆中之王，可降低血脂肪、預防骨質疏鬆、保護心血管…」等文字（下稱系爭廣告），經南投縣政府衛生局於104年2月3日監測查獲後，移請被告核處，原告並於104年3月2日陳述意見。

案經被告審酌調查事實證據及陳述意見，核認系爭廣告內容涉及誇張與易生誤解等情事，違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定之事實明確，爰依同法第45條第1項規定，於104年3月11日以高市衛食字第00000000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）4萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：行政機關依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。

又行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。

行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據。

行政程序法第36條、第43條及第96條第1項第2款分別定有明文，此即闡明行政機關有依職權調查的權限，同時亦負有調查、舉證、理由說明及記載之義務，始符正當法律程序。

又核定犯罪或違法事實應依證據認定之，無證據不得認定之，更非有積極證據足以證明其違反法令行為，不能為違法的依據，如證據是否真實尚欠明顯，自難以推測之方法為其判斷之基礎。

本件被告僅依廣告內容，違反第28條第1項認定原告有不實、誇張或易生誤解之情形，但並未表明原告那裡不實，何處誇張或易生誤解之情形，未負舉證之責任。

另原告所販賣之產品為豆包，主要成份為大豆，而大豆可以降低血脂肪，預防骨質疏鬆、保護心血管，這是一般人都知道的好處，上網很容易查得資訊。

原告所販賣之豆包，在菜市場隨處可以買到，一般大眾不會因為原告的廣告，就覺得吃了原告的豆包，就會更苗條更健康，而是因為很想要吃就會去買，不會因為廣告而特別去買原告的東西，而且健保局的全民月刊（全民健康保險雙週刊100年9月號第93期）上就寫有大豆的好處，上網都可以查到，為何政府官員可以說大豆的好處，我們老百姓說了就要開罰？原處分顯有違誤，原訴願決定予以維持，亦有未洽。

為此，提本件訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠原告經南投縣政府衛生局查獲於奇摩超級商城所刊登產品「層層疊疊的濃郁美味★手作極品豆包(300g±5%)★嚴選有機大豆純手工精製」，產品廣告內容：「…主要成分大豆因為營養豐富，被譽為豆中之王，可降低血脂肪、預防骨質疏鬆、保護心血管…」等字句，依101年9月28日署授食字第0000000000號令「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張生誤解或醫療效能之認定基準」，其內容宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該產品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，另按食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等作綜合研判，縱引述政府出版品、政府網站、典籍或研究報導等內容，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告，只要內容涉及違規，即屬違規廣告行為；

旨揭字句涉及生理功能等功效，有誇大易生誤解之嫌，不符食品安全衛生管理法第28條之規定，本局據以認定裁罰，並無不當。

㈡按食品其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，為食品安全衛生管理法第28條第1項所明定。

據此，食品安全衛生管理法所規範者為一般供人飲食之食品，如依其傳達消費者訊息之整體表現得僅食用該食品即可達到改善生理機能之效果，顯已混淆其為食品之概念，而有誤導消費者之虞，即非法所允許，此參諸衛生福利部84年12月30日衛署食字第00000000號函釋旨自明。

至所謂誇張或易生誤解，係屬不確定法律概念，食品安全衛生管理法之中央主管機關（即衛生福利部）為避免各級衛生機關於相同事件為不同之處理而產生不公平之結果，乃訂定認定基準作為各級衛生機關一體遵循之依據，並於認定基準第3點第2款明列食品廣告使用詞句涉及生理功能者，應認定為涉及誇張或易生誤解。

經查，原告於系爭產品廣告中宣稱該產品：「…主要成分大豆因為營養豐富，被譽為豆中之王，可降低血脂肪、預防骨質疏鬆、保護心血管…」等字句，易使人產生食用該產品可降低血脂肪、預防骨質疏鬆、保護心血管之錯誤認知，已足使民眾誤認僅食用該產品即可改善生理機能，明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，其違反食品安全衛生管法理法第28條第1項規定之事實，洵堪認定。

㈢次按食品安全衛生管理法乃衛生主管機關基於為管理食品衛生安全及品質，以維護國民健康之立法目的，就食品之標示、宣傳或廣告有不實、誇張或易生誤解情事，所為之規範，故於食品之標示、宣傳或廣告之整體表現，有不實、誇張或易生誤解之情形時，即構成該條規定之違章。

本案衡酌違規情節，已實質予以從輕從寬加以認定處分，依據食品安全衛生管理法第45條規定，本局僅選擇裁處最低額罰鍰4萬元，已兼顧法、理、情及行政目的之達成，揆諸前揭法令規定及函釋意旨，原處分並無違誤等語資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。

四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有訴願決定書、原處分、網頁販賣及廣告資料、全民健康保險第93期雙月刊、南投縣政府104 年2 月11日投衛局食字第0000000000號、行政院衛生署84年12月30日衛署食字第00000000號、95年1 月02日衛署食字第0000000000號、95年4 月12日衛署食字第0000000000號、98年10月27日衛署食字第0000000000號函及101 年9 月28日署授食字第0000000000號令等在卷可稽。

本件爭執要旨在於：原告刊登之系爭廣告內容，是否有食品衛生管理法第28第1項所規定之「不實、誇張或易生誤解之情形」

五、本院判斷：㈠按食品安全衛生管理法第28條第1項規定：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」

第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上4百萬元以下罰鍰；

…。」

。

又食品安全衛生管理法所規範者為一般供人飲食之食品，如依其傳達消費者訊息之整體表現得僅食用該食品即可達到改善生理機能之效果，顯已混淆其為食品之概念，而有誤導消費者之虞，即非法所允許，此參諸衛生福利部84年12月30日衛署食字第00000000號函釋旨自明。

至所謂誇張或易生誤解，係屬不確定法律概念，食品安全衛生管理法之中央主管機關（即衛生福利部）為避免各級衛生機關於相同事件為不同之處理而產生不公平之結果，乃訂定認定基準作為各級衛生機關一體遵循之依據，並於認定基準第3點第2款明列食品廣告使用詞句涉及生理功能者，應認定為涉及誇張或易生誤解。

次按衛生福利部於103年1月7日以衛生福利部授食字第0000000000號令修正發佈食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準（下稱認定基準）第1、3點規定：「一、衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特制訂本基準。

..三、涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下:（1））使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：…降血壓。

改善血濁。

清血。

…。

2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。

降肝脂。」

。

而衛生褔利部（改制前行政院衛生署）84年12月30日衛署食字第00000000號函略以：「廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定。

然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該產品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。」

95年4月12日衛署食字第0000000000號函略以：「依據消費者保護法施行細則第23條規定：『廣告』指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳播、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子視訊、電子語音、電腦或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。

因此，透過各種媒體管道(包含網際網路之連結)，可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，即構成廣告行為。

若廣告內容有涉及違反食品衛生相關法令之規定者，即屬違法。」

98年10月27日衛署食字第0000000000號函略以：「…食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等作綜合研判。

…產品宣傳內容如能達到對大眾宣傳之效果，即構成廣告行為…只要內容涉及違規，即屬違規廣告行為。」

，合先敘明。

㈡經查，原告於奇摩超級商城刊登產品「層層疊疊的濃郁美味★手作極品豆包(300g±5%)★嚴選有機大豆純手工精製」，產品廣告內容使用：「…主要成分大豆因為營養豐富，被譽為豆中之王，可降低血脂肪、預防骨質疏鬆、保護心血管…」等字句，因而遭南投縣政府衛生局查獲一節，為原告所不爭執，有網頁販賣及廣告資料及南投縣政府104年2月11日投衛局食字第0000000000號在卷可查(見原處分卷第10至12頁、15至19頁與第13頁)，堪信屬實。

又上開廣告之用語，依前揭103年1月7日衛生福利部授食字第0000000000號令修正「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張生誤解或醫療效能之認定基準」第1點、第3點檢視，其內容宣稱可達特定之生理功能或效果（如降低血脂、預防骨質疏鬆、保護心血管等用語），確實易使民眾誤認僅食用該產品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，另按食品廣告是否涉及不實、誇張或易生誤解情節之認定，係視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字、敘述、產品品名、圖像、圖案及符號等作綜合研判，縱引述政府出版品、政府網站、典籍或研究報導等內容，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告，只要內容涉及違規，即屬違規廣告行為；

是以依前揭基準之規定及參酌前揭改制前衛生署84年12月30日衛署食字第00000000號函、95年4月12日衛署食字第0000000000號、98年10月27日衛署食字第0000000000號等函令意旨，系爭廣告所使用之字句涉及生理功能等功效，確有誇大之情形，核屬違反食品安全衛生管理法第28條之規定無訛，被告據以認定裁罰，並無不當。

原告雖辯稱並無誇大功用云云，與事實不符且於法不合，不足採信。

㈢再按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

，此項規定在於裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。

本件被告對於原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項之違規行為，應於法定裁罰範圍內為適切之裁罰；

而被告就原告應受責難程度及所生影響等因素衡平考量，基於維護公共利益之重要性，以原處分處原告最低額度罰鍰4萬元，業已考量行政罰法第18條規定，並無裁量濫用情形，亦無違比例原則，且於法定裁量範圍，為適法之裁罰。

故綜據上述，原告所訴委無足採，被告以原告違反行為時食品衛生管理法第28條第1項規定，爰依同法第45條第1項規定，處原告最低額度罰鍰4萬元，徵諸前揭規定，並無違誤。

訴願決定予以維持，亦無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 104 年 12 月 30 日
書記官 鄒秀珍