臺灣高雄地方法院行政-KSDA,104,簡,36,20151111,1

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第36號
民國104年10月27日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司
代 表 人 林聖忠
訴訟代理人 蔡坤展律師
梁志偉律師
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 蔡孟裕
訴訟代理人 張訓嘉律師
何嘉昇律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府中華民國104年2月12日高市府法訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：被告之代表人原為鄒燦陽局長，因職務異動，自民國104年8月11日起改由新任局長蔡孟裕繼任，此有高雄市政府104年8月10日高市府人力字第00000000000號函及任命令影本附卷可稽（本院卷第116-117頁）。

茲被告具狀聲明由蔡孟裕局長以代表人之身分聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

二、事實概要：

（一）緣原告所屬石化事業部設於高雄市○○區○○○○區○○○路0號之廠區（即高雄市林園區汕尾段1823、1824、182 5、1826、1827、1828、1829、中芸段1068-2、1073-2、溪州段3634-0、3634-3、3634-5、3634-6、3634-7、3634-8、3634-9、3635地號之土地，下稱系爭場址)，經改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）分別於91年4月26日、97年4月10日以府環三字第0000000000號及0000000000A號公告為地下水污染控制場址及地下水污染管制區；

又於99年8月23日以府環三字第0000000000A號及0000000000B號公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區。

嗣系爭場址再經高雄市政府於101年3月22日、101年8月10日以高市府環土字第0000000000號、00000000000號及00000000000號公告修正土壤及地下水污染控制場址範圍；

及土壤及地下水污染管制區範圍，並認定原告為系爭場址之污染行為人。

又行政院環境保護署（下稱環保署）於101年12月21日以環署土字第0000000000號公告系爭場址為土壤及地下水污染整治場址，並公告原告為系爭場址之污染行為人。

（二）按被告於103年3月10日至林園工業區中國合成橡膠股份有限公司（下稱中橡公司）進行稽查時發現，於林園工業區石化三路上原告所屬石化事業部輸送至中橡公司之塔底油管線，於89年發現洩漏後進行更換，惟原有之舊有管線並未移除（為四吋管、長約60公尺，埋設深度為1.2公尺），為減輕污染危害避免污染擴大，被告乃要求原告採取應變必要措施，移除舊有管線。

被告嗣於103年4月7日以高市環局土字第00000000000號函，命原告於103年5月9日前完成應變必要措施，倘未依規定於期限內完成，將依土壤及地下水污染整治法第38條第1項第2款規定進行裁罰。

嗣原告於103年5月5日以石化林環發字第00000000000號函表示，考量石化三路產權屬林園工業區服務中心，是以執行開挖工作需向其申請路權，申請期程估約1個月，管線移除工作期程估約3個月，申請同意延長工期4個月。

被告雖同意展延期限，惟被告已於103年3月10日命原告採取應變必要措施，故同意展延期限至103年7月9日止。

嗣原告雖又於103年7月4日以石化林環發字第00000000000號函請求延長工期，惟經被告未予同意再展延期限。

經被告以103年8月15日以高市環局土字第00000000000號函命原告陳述意見後，被告爰於103年10月22日以高市環局土字第00000000000號函檢送高市環局土處字第00-000-000000號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書（下稱原處分），裁罰原告新臺幣（下同）20萬元並處環境講習2小時之處分，原告不服，經提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）原處分及訴願決定以原告有「輸送」油料之舉，認定原告為「洩漏」污染物之污染行為人，不僅未盡舉證責任，更已違反處罰法定原則：１、按「本法用詞，定義如下：…十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。

（二）非法排放或灌注污染物。

（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。

（四）未依法令規定清理污染物。」

土壤及地下水污染整治法第2條第15款定有明文。

司法院釋字第714號解釋亦明確指出：「土壤及地下水污染整治法第二條第十二款規定，污染行為人指為該款所列各目行為之人」（司法院釋字第714號解釋第3段參照）。

２、次按「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。

」（改制前行政法院75年判字第309號判例參照）。

而基於維持法律秩序之安定及尊重公權力措施之表徵，雖認行政處分應受有效之推定，但已不復受合法之推定，一旦處分之相對人或利害關係人指摘行政處分有無效獲得撤銷之事由而提出爭訟，被告機關應對其做成處分係符合法定要件之事實，負舉證之責（參吳庚，行政爭訟法論，103年9月第7版，第240頁，附件9；

林石猛，行政程序法在稅務爭訟之運用，104年3月第3版，第360頁至第362頁）。

３、被告之原處分載明略以：「…本局101年3月22日及8月10日修正公告石化三路為土壤及地下水控制場址及管制區範圍，並認定貴公司污染行為人，期間歷經三年多，貴公司並未依環評審查結論進行任何污染責任釐清，直至本局公告並認定貴公司為污染行為人，貴公司對本局公告之處分亦未提出任何異議，且該管線經查確係由貴公司輸送至中橡公司而埋設於石化三路之塔底油管線，故本局認定貴公司為石化三路之污染行為人已無疑義。」

至訴願決定則表示：「…本案縱如訴願人所陳，該舊有管線之產權屬中橡公司所有，惟依土污法第2條第15款規定，洩漏或棄置污染物而造成土壤或地下水污染之人，即為污染行為人。

是訴願人輸送油料既係利用該舊有管線為之，故於輸送過程中如有發生洩漏情事，造成土壤或地下水污染，訴願人自屬上開規定所稱之污染行為人，要無違誤，況主管機關認定污染行為人，係依污染源之實際情形綜合判斷之，要與舊管線之產權歸屬，分屬二事。」

（參訴願決定書第9頁第6頁至第13頁)。

４、惟查，原告與中橡公司於簽訂之碳煙進料油購買合約第6條已明確約定：「第一項：乙方（即本件原告）按本合約供應甲方（即中橡公司）之碳煙進料油，由乙方高雄煉油廠總廠區林園廠供應者，其交貨地點為乙方林園廠區內輸送碳煙進料油予甲方管線上之流量計，由乙方高雄煉油總廠區供應者，由甲方自備合格槽車輛前往乙方指定之交貨地點提貨。

第二項：自本條第一項乙方林園廠區內之交貨地點通往甲方廠區間輸送碳煙進料油之管線由甲方出資建造，並負責維護保養，所有權屬甲方。」

復佐以原告於78年管線產權簽：「輸送至下游公司之塔底油管線係下游公司出資建造，資產屬下游公司」等事證，足認本件系爭舊有管線之產權屬中橡公司所有無疑。

換言之，系爭舊有管線破裂「洩漏」油料之地點位處原告公司流量計後方，不在原告廠區範圍內，是系爭舊有管線有破裂「洩漏」油料之情即與原告無涉，被告作成原處分未依前揭行政法院判例及學理見解，就原告有「洩漏」油料之行為盡舉證責任，自無從證明原告為污染行為人。

５、再查，前揭土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目之污染行為，係明定「洩漏或棄置污染物」，而非「輸送、洩漏或棄置污染物」，況衡諸常情，油料之「輸送」與「洩漏」分屬二事，於輸送過程中未必會發生洩漏油料之結果，故油料之「輸送」者與「洩漏」者乃截然可分之不同主體，原告既僅有「輸送」油料之舉，而油料洩漏地點非在原告廠區內，即不得將非原告所致「洩漏」油料之情逕命原告負責。

從而，原處分及訴願決定以原告利用系爭舊有管線「輸送」油料，且依污染源之實際情形綜合判斷原告為「洩漏」油料之污染行為人，顯已逸脫土壤及地下水污染整治法第2條第15款第1目之規範文義，自行創設土壤及地下水污染整治法所未明文之污染行為人認定要件，已有違反處罰法定原則之違法。

（二）被告以系爭場址經公告為土壤及地下水污染控制場址、整治場址及管制區之事實，遽認原告為污染行為人，顯有認定事實錯誤之違法：１、按「本法用詞，定義如下：…十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」

、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。

前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」

土壤及地下水污染整治法第2條第17款、第12條第1項及第2項分別定有明文。

次按「本法用詞，定義如下：…十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。」

、「直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；

控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；

直轄市、縣（市）主管機關於公告後七日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。」

土壤及地下水污染整治法第2條第18款、第12條第3項亦分別定有明文。

２、基上，土壤及地下水污染整治法所明文「土壤、地下水污染控制場址」及「土壤、地下水污染整治場址」之公告，與認定同法第2條第15款之「污染行為人」分為不同層次之概念。

蓋參諸土壤及地下水污染整治法第40條第3項規定：「因污染行為人之行為致土地經公告為污染整治場址時，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰，並公告其姓名或名稱，且污染行為人應接受四小時本法相關法規及環境教育講習。」

為體系解釋，可知若特定場址經公告為「土壤、地下水污染整治場址」，仍必須認定係何人之污染行為所致，主管機關始得以本條規定進行裁罰，不得逕行處罰場址所有人。

是以，特定場址縱經公告為「土壤、地下水污染控制場址」及「土壤、地下水污染整治場址」，主管機關不得僅據場址經公告之事實，反面推論場址所有人即為「污染行為人」。

３、復按「行政行為之內容應明確。」

、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」

行政程序法第5條及第43條分別定有明文。

末按「依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；

故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之。」

（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。

４、原處分略以：「…查貴公司石化事業部業經高雄市政府91年4月26日公告為地下水控制場址，並於99年8月23日新增公告土壤污染控制場址，101年3月22日及8月10日修正公告土壤及地下水控制場址及管制區範圍，環保署再於101年12月21日公告為土壤及地下水污染整治場址，並認定貴公司為污染行為人在案」（參原處分書第1頁說明二）。

至訴願決定亦表示：「系爭17筆土地前經本府以101年8月10日高市○○○○○00000000000號公告為土壤及地下水汙染控制場址，復由環保署於101年12月21日以環署土字第0000000000號公告上開控制場址為土壤及地下水污染整治場址，且均認定訴願人為污染行為人在案」(參訴願決定書第8頁第5行至第9行)。

原處分機關及訴願決定均以原告場址過去歷來經公告為土壤及地下水污染「控制場址」及「整治場址」，而原告既未曾對公告表示不服，該等公告發生構成要件效力，故認原告為污染行為人，須限期依土壤及地下水污染整治法第15條第2項規定移除系爭舊有管線。

嗣原告逾期未於103年7月9日前完成移除措施，爰依土壤及地下水污染整治法第38條第1項及環境教育法第23條第2款規定進行裁罰。

５、惟查，高雄縣政府91年4月26日公告原告場址為地下水污染控制場址；

及99年8月23日公告原告場址為土壤污染控制場址，細究公告內容中，均未曾認定原告為特定污染行為之「污染行為人」，則該等公告或對原告場址為土壤及地下水污染控制場址一事發生構成要件效力，卻未對原告是否為污染行為人之判斷發生構成要件效力。

至高雄市政府101年3月22日公告原告場址為土壤及地下水污染控制場址及管制區，於土壤及地下水污染控制場址之公告事項雖記載：「一、污染行為人姓名或名稱：台灣中油股份有限公司。」

然而綜觀該公告之內容，對原告為土壤及地下水污染整治法第2條第15款何目所定之污染行為，及據以認定原告為污染行為人之事實理由均付之闕如，該公告記載原告為污染行為人既欠缺所憑之原因事實及法令依據，不僅悖於前揭明確性原則之要求，更無從對原告是否為污染行為人之事實認定發生構成要件效力。

６、另查，高雄市政府於101年8月10日再公告原告場址為土壤及地下水污染控制場址及管制區，及環保署101年12月21日公告原告場址為土壤及地下水污染整治場址，於公告內容中均未曾表示原告為污染行為人。

準此以觀，原告場址雖屢經公告為土壤及地下水污染控制場址、整治場址及管制區，然高雄市政府或環保署均未曾明確指出原告為土污法第2條第15款之污染行為人，實則該等公告處分之構成要件效力範圍，均不及於原告是否為污染行為人之認定。

今被告徒以原告場址經公告為土壤及地下水污染控制場址、整治場址及管制區之事實，即遽認原告為污染行為人進行裁罰，顯有認定事實錯誤之違法。

（三）綜上所述，原處分及訴願決定既有前揭違法，自應均予撤銷等情，原告並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

（一）按「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。

二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；

必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。

三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。

四、豎立告示標誌或設置圍籬。

五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；

必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。

六、疏散居民或管制人員活動。

七、移除或清理污染物。

八、其他應變必要措施。

（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第三款、第四款、第七款及第八款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」

、「有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、規避、妨礙或拒絕依第七條第一項、第二十五條或第二十八條第五項所為之查證、查核、命令或應配合之事項。

二、未遵行各級主管機關依第七條第五項、第十五條第二項所為之命令。」

、「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：…二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」

分別為土壤及地下水污染整治法第15條、第38條第2項及環境教育法第23條第2款所明定。

（二）經查，高雄縣政府與高雄市政府公告系爭場址並認定原告為本污染行為人，原告並未表示不服。

其次，被告於103年3月10日、4月7日命原告採取本件應變必要措施，原告亦無表示不服，該處分並已經過救濟期間，而具有實質存續力。

換言之，原告依該處分即有於103年7月9日前完成應變必要措施之公法上作為義務。

由於原告於103年7月9日前並未執行本件應變必要措施，其客觀上未履行公法上作為義務，殊甚明顯。

且原告亦未於該日前向林園工業區服務中心申請路權，而係遲至103年7月15日始提出申請，足認其未於期限內完成本件應變必要措施係屬有故意或過失，被告依土壤及地下水污染整治法第38條第1項第2款及環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元罰鍰，並命接受教育講習2小時，洵屬有據。

（三）本件原告雖主張：本件舊有塔底油管線在89年發現洩漏時已經進行更換、廢棄，並對其進行管內頂水等排空工作，待確認管內已無殘留物後，即於管線兩側開口端進行封存，且從103年5月26日之頂水測試，再次確認管內無污染殘留，是以由現場實際情況得知，該舊有塔底油管線管內已無污染物存在，因此非屬土壤及地下水污染整治法所規範之情形。

又由於當年該塔底舊油管破裂地點係在石化三路上發現，此位置係在流量計之後方，故該舊有管線破漏所殘存之沉油油料應屬中橡公司，而非原告公司所有，原告僅能積極提供相關資料協助中橡公司辦理路權申請工作，石化三路上該局部沉油之污染行為人應係中橡公司，而非原告，故被告機關所處罰之對象認定依據，實於法有誤等語。

惟查：１、原告雖稱依原告與中橡公司之契約可知，破損塔底油管線係屬中橡公司之資產，原告並非污染行為人云云。

惟原告先前對於公告本件污染控制場址、認定污染行為人以及命採取應變必要措施之處分，俱未提起訴願表示不服，上開各行政處分具有實質之存續力，並得作為本件事實認定之基礎，原告於本件裁罰處分中始行主張其並非污染行為人云云，洵無可採。

況且，本件確實係因原告將塔底油輸入油管後造成塔底油洩漏，自屬有洩漏污染物之行為，為污染行為人無誤。

２、原告又稱申請路權之時程非其所能掌握，應予展延改善期限云云，惟查，本件原告係遲於103年7月15日始向林園工業區服務中心申請路權，而原告稱因林園工業區服務中心審查路權申請時程問題，致原告無法於103年7月9日前完成本件應變必要措施云云，即非可採。

其次，原告一方面稱應再展延執行本件應變必要措施之期限，另一方面卻又稱無移 除造成本件污染之舊管線之必要，且該管線並非原告所有云云，前後矛盾，益徵原告僅在敷衍塞責，未確實執行本件應變必要措施。

本件乃因舊有管線破裂造成塔底油外洩污染，與一般單純廢棄不再使用之舊管線情形不同。

事實上，原告103年7月4日石化林環發字第00000000000號函亦稱：「本事業部於廠內開挖原有塔底油管線，瞭解舊管深度位置；

並與中橡公司共同執行頂水測試發現，石化三路仍存在67年及74年雙方所停用之塔底油舊管，其中後者舊管雙方公司仍相連通…經協議決定由中橡公司將此兩條管線一併開挖移除，以確實阻絕污染洩漏疑慮。」

，足見原告主張系爭舊有管線無移除必要、本件裁罰對象錯誤云云，純屬推諉卸責之詞，委無可採。

（四）又本件原處分係因原告未遵行被告依土壤及地下水污染整治法第15條第2項所為之命令，被告爰依同法第38條第1項及環境教育法第23條第2款之規定裁處20萬元並命接受教育講習2小時。

換言之，本件被告裁罰之額度乃係土壤及地下水污染整治法第38條第1項所定最低罰鍰額度，自難認有何違反比例原則之情形。

又原告稱其非污染行為人、被告103年5月27日函文僅同意展延工期2個月有違比例原則之「妥當性」要求、被告未同意原告103年7月4日再次展延工期之申請有違比例原則之「必要性」要求云云。

姑且不論原告上開主張與實務、學說上對於比例原則之適用有所歧異，原告所主張上開各節亦均非系爭原處分之內容，與本件原處分本身是否合法，均屬無涉。

（五）綜上所述，原告因故意或過失未遵行被告依土壤及地下水污染整治法第15條第2項所為之命令，被告依同法第38條第1項第2款及環境教育法第23條第2款之規定，裁罰20萬元罰鍰並命接受教育講習2小時之處分，洵屬有據等語，資為抗辯。

被告並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有原處分（參本院卷第33-36頁）、被告103年3月10日稽查紀錄（參本院卷第41背面-43頁）、被告103年4月7日高市環局土字第00000000000號函（參本院卷第44頁）、被告103年5月27日高市環局土字第00000000000號同意延展工期至103年7月9日函（參本院卷第46頁背面）、原告103年7月4日石化林環發字第00000000000號第二次申請延展工期函（參本院卷第47頁）、被告103年8月15日高市環局土字第00000000000號命原告陳述意見函（參本院卷第48-19頁）、環保署101年12月21日環署土字第0000000000號函（參本院卷第98-99頁）、訴願決定書（參本院卷第9頁至第14頁）及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。

本件兩造之爭點厥為：

（一）原告是否為土壤及地下水污染整治法第2條第15款所稱之「污染行為人」？

（二）原處分有無違法？

六、本院之判斷：

（一）按土壤及地下水污染整治法第15條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。

二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；

必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。

三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。

四、豎立告示標誌或設置圍籬。

五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；

必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。

六、疏散居民或管制人員活動。

七、移除或清理污染物。

八、其他應變必要措施。

（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第三款、第四款、第七款及第八款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」

第38條第2項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得按次處罰：‧‧‧二、未遵行各級主管機關依第七條第五項、第十五條第二項所為之命令。」

次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：…二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」

（二）又按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項）。

又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。

再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」

最高行政法院98年判字第1366號判決意旨可資參照。

可知行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，並因該行政處分之存續力而產生構成要件效力。

經查，系爭場址先後經高雄縣政府、高雄市政府及環保署公告為土壤及地下水污染整治場址，並公告原告為系爭場址之污染行為人之事實，原告並未表示不服等情，為原告所不爭執，並有環保署101年12月21日環署土字第0000000000號函影本在卷可資參憑（參本院卷第98-99頁）。

其次，被告前於103年4月7日以高市環局土字第00000000000號函，限期命原告「應於103年5月9日前針對石化三路原舊有之管線進行開挖移除工作，並提送成果報告至本局」等語，並敘明「倘未依規定於期限內完成，本局將依土壤及地下水污染整治法第38條第1項第2款規定進行裁罰」等語（參本院卷第44頁），原告對該處分亦未表明不服，僅申請展延期限，並經被告同意展延至103年7月9日之事實，亦有被告103年4月7日高市環局土字第00000000000號函（參本院卷第44頁）、被告103年5月27日高市環局土字第00000000000號同意延展工期至103年7月9日函（參本院卷第46頁背面）等件可稽。

嗣雖原告又於103年7月4日以石化林環發字第00000000000號函請求延長工期，惟經被告未予同意再展延期限等情，亦有原告103年7月4日石化林環發字第00000000000號第二次申請延展工期函（參本院卷第47頁），且為原告所不爭執。

從而，被告以103年3月10日之稽查紀錄，於103年4月7日限期命原告「應於103年5月9日前針對石化三路原舊有之管線進行開挖移除工作，並提送成果報告至本局」之行政處分（嗣原告申請延展工期，並經被告准予延展至103年7月9日），原告既未表明不服，且該行政處分亦無自始無效，因有其他事由而失其效力之事由，則其效力應繼續存在，並具有實質存續之構成要件效力。

從而，原告依上開行政處分，即有於103年7月9日前在系爭場址完成應變必要措施之公法上作為義務。

而原告於103年7月9日前並未執行本件應變之必要措施等情，亦為原告所不爭執，則原告在客觀上未履行公法上之作為義務，至為灼然。

（三）雖原告主張：本件舊有塔底油管線在89年發現洩漏時已經進行更換、廢棄，並對其進行管內頂水等排空工作，待確認管內已無殘留物後，即於管線兩側開口端進行封存，且從103年5月26日之頂水測試，再次確認管內無污染殘留，是以由現場實際情況得知，該舊有塔底油管線管內已無污染物存在，因此非屬土壤及地下水污染整治法所規範之情形。

又由於當年該塔底舊油管破裂地點係在石化三路上發現，此位置係在流量計之後方，故該舊有管線破漏所殘存之沉油油料應屬中橡公司，而非原告公司所有，原告僅能積極提供相關資料協助中橡公司辦理路權申請工作，石化三路上該局部沉油之污染行為人應係中橡公司，而非原告，故原告並非土壤及地下水污染整治法第2條第15款所稱之「污染行為人」云云。

惟查，原告先前對於環保署公告系爭場址為污染控制場址、並認定原告為污染行為人；

及被告命原告應採取應變必要措施之行政處分等，俱未聲明不服或提起行政救濟以資撤銷，則上開各行政處分具有實質之存續力，並得作為本件事實認定之基礎。

則原告嗣後於本件裁罰處分中，始行主張其並非污染行為人，並無採取應變必要措施之義務云云，洵無可採。

矧本件確實係因原告將塔底油輸入油管後造成塔底油洩漏，自屬有洩漏污染物之行為，此有被告103年3月10日赴中橡公司之稽查紀錄附卷可資參憑（參本院卷第41背面-43頁）。

據該稽查紀錄記載：「據中橡公司人員表示，於林園工業區石化三路上原告所屬石化事業部輸送至中橡公司之塔底油管線，於89年發現洩漏後進行更換，惟原有之舊有管線並未移除(四吋管、長約60公尺，埋設深度為1.2公尺)，為減輕污染危害避免污染擴大，本局依土壤及地下水污染整治法第15條第1項命中油公司於60日內針對石化三路原舊有之管線開挖移除‧‧‧」等語，且此為原告所不爭執，則原告當然為土壤及地下水污染整治法第2條第15款所稱之「污染行為人」無誤。

原告主張其並非污染行為人云云，不足採信。

（四）參以如原告認定其並非本件之污染行為人，惟原告係遲於103年7月15日始向林園工業區服務中心申請路權之事實，惟原告所不爭執，則原告一方面稱應再展延執行本件應變必要措施之期限，另一方面卻又稱其非污染行為人，並無移除系爭舊有管線之必要云云，其前後主張齟齬矛盾，益徵原告以知悉其為污染行為人，且未確實執行本件應變必要措施。

矧本件乃因系爭舊有管線破裂，而造成塔底油外洩污染，此與一般單純廢棄不再使用之舊有管線情形不同。

且原告103年7月4日石化林環發字第00000000000號函亦稱：「本事業部於廠內開挖原有塔底油管線，瞭解舊管深度位置；

並與中橡公司共同執行頂水測試發現，石化三路仍存在67年及74年雙方所停用之塔底油舊管，其中後者舊管雙方公司仍相連通…經協議決定由中橡公司將此兩條管線一併開挖移除，以確實阻絕污染洩漏疑慮。」

（參本院卷第47頁），足見原告主張其並非污染行為人，系爭舊有管線無移除必要，且本件裁罰對象實有錯誤云云，均委無可採。

（五）末按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條定有明文。

又人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。

但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰（司法院大法官會議釋字第275號解釋文參照）。

經查，原告既為本件之污染行為人，且被告於103年3月10日、4月7日命原告採取本件應變必要措施，原告亦無表示不服，該處分並已經過救濟期間，而具有實質存續力，則原告依該處分即有於103年7月9日前完成應變必要措施之公法上作為義務。

詎原告遲未於103年7月9日前向林園工業區服務中心申請路權，卻遲至103年7月15日始提出申請，足認其未於期限內完成本件應變必要措施係屬有故意或過失，則被告依土壤及地下水污染整治法第38條第1項第2款及環境教育法第23條第2款之規定，裁處原告20萬元之罰鍰，並命接受教育講習2小時，洵屬於法有據。

且本件被告裁罰之額度乃係土壤及地下水污染整治法第38條第1項所定最低罰鍰額度，自難認有何違反比例原則之情形，難認原處分有何違法之處。

七、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 11 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣
3,000 元。
中 華 民 國 104 年 11 月 11 日
書記官 邱秋珍