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高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第二庭
112年度交字第465號
原 告 陳寶興
訴訟代理人 曾威凱律師
被 告 臺南市政府交通局
代 表 人 王銘德
訴訟代理人 周易律師
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國112年3月30日南市交裁字第78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SK0000000、78-SK0000000號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣300元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件為交通裁決事件，依兩造所述各節及卷內資料所示，本件事證已臻明確，本院認無經言詞辯論之必要，爰依行政訴訟法第237條之7之規定，不經言詞辯論而為判決。
㈡按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；
訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變情形者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第236條適用第111條第1項前段、第3項第2款分別定有明文。
查原告起訴時聲明原為「原處分撤銷」(見南院卷第13頁)，嗣因被告將臺南市政府警察局交通大隊（下稱舉發機關）原舉發案號併案處理（見南院卷第108至109頁），原告乃於民國113年3月12日縮減訴之聲明為：「原處分第78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SK0000000、78-SK0000000號裁決均撤銷」(見本院卷第43頁)，故原告於訴狀送達後縮減聲明，其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，自應予准許。
二、爭訟概要：原告所有之車牌號碼00-0000、AGW-5792、5W-4300、D2-7649、2120-NV、X9-2465號自用小客車及自用小貨車（下合稱系爭車輛）於111年7月31日22時31分、同日時34分、33分、32分、同年8月3日22時36分以及同年9月22日21時33分、38分許，，在臺南市○○區○○路○段000號即臺灣銀行臺南分行前（下稱系爭地點），因有「車身屬可變更設備，變更不申請臨時檢驗而行駛」、「裝載貨物超過規定高度」之違規行為（下稱系爭行為），經臺南市政府警察局交通大隊（下稱舉發機關）員警填製南市警交字第SX0000000、SX0000000、SX0000000、SX0000000、SX0000000、SK0000000、SK0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下合稱舉發通知單）逕行舉發。
嗣原告於應到案日期前之111年10月13日向被告陳述不服，經被告函詢舉發機關後，認原告確有上揭違規行為，被告乃依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第18條第1項、第29條第1項第1款暨違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則(以下稱處理細則）第44條等規定，於112年3月30日開立南市交裁字第78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SX0000000、78-SK0000000、78-SK0000000號裁決書（下合稱原處分），裁處原告「罰鍰新臺幣（下同）3,600元整，車輛責令檢驗」5件、「罰鍰3,000元整，並記汽車違規紀錄1次」2件。
原告不服，遂提起行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：⒈舉發機關員警對系爭車輛為逕行舉發，依行政程序法第4條、處罰條例第7條之2第1項規定，以及司法院釋字第384號、第491號、第585號、第588號、第636號、第653號、第654號、第663號、第704號、第708號、第709號及第711號解釋揭示之正當法律程序原則，如不符「當場不能或不宜攔截製單舉發」之要件，即應回歸「當場舉發」之原則，而不得以「逕行舉發」之方式，否則與正當法律程序原則有違，應予撤銷。
而本件舉發並無「當場不能或不宜攔截製單舉發」之情形，遽員警捨合法之「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則，自屬違法。
⒉原告係於系爭地點停放系爭車輛並設置布條，以表達其言論，該路段毋寧恰為一處適於發表意見，與社會溝通交流之言論公共空間。
是足認原告停放系爭車輛並設置布條抗議之行為，係為表達其長久以來遭到司法漠視其權益保障，以及訴外人陳榮盛等人侵害其權益之事實，試圖以此激烈手段，喚起社會對此之關注與重視，即使其手段可能與管理處罰條例有違，但卻是在公共論壇對其嚴重不足情形下，所為應受憲法保障之象徵性言論表意行為。
退而言之，即使構成要件符合，但基於保障言論自由，使言論在公共論壇中之極大化實現，於本件必須採行合憲解釋之操作途徑，權衡原告之處境與其受憲法保障之象徵性言論，應足構成「阻卻違法事由」，不論是類推行政罰法第12條之正當防衛或第13條之緊急避難，更或是以憲法之言論自由作為「超法規阻卻違法事由」，均能得出本件行為不罰之事由，本件實無必要非對原告處以行政處罰不可，以免造成寒蟬效應，行政處罰限縮退讓，適足以彰顯憲法保障言論自由之真諦，被告所為之裁決違法等語。
㈡聲明：原處分撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：⒈原告確有爭訟概要欄所示之違規行為，此有臺南市政府交通局112年2月18日南市交裁字第1120223360號、112年2月21日南市交裁字第1120260168號、112年3月1日南市交裁字第1120194636號函（下合稱被告機關函）、臺南市政府警察局交通警察大隊112年4月12日南市警交執字第1120209979號函(下稱舉發機關函)及採證光碟附卷可稽，故原告上開違規事實，足堪認定。
⒉原告雖辯稱：原處分不符合逕行舉發之規定，其逕行舉發違反正當法律程序原則等語。
惟查，經檢視採證影像可見，原告所有之車輛，其車頂、車身上皆有改裝並懸掛旗幟及布條，並於道路旁邊停車格附近經人以操控方向盤推行、或引擎發動直接行駛之方式移動；
又處罰條例第7條之2就逕行舉發、處理細則第6條第2項規定就職權舉發均已明確定義，原告雖未能當場向被告陳述意見，惟原告於被告作成裁罰處分前，仍有向被告陳述意見之機會，被告亦未違法剝奪原告前開權利，是本件舉發並未違反正當法律程序原則之要求。
另查本件原告於車輛上架設支架以樹立大型旗幟、布條或裝載高度超出限制之布條與旗幟等方式來表達其個人意見等情固為事實，然與原告言論自由行使與意見表達有密切相關者僅限於其樹立之旗幟、布條上展示之文字與圖片而已，原告於車輛上裝載與架設支架之行為與言論表達的内容間本質上並無實質關聯，基此原告主張其於車輛上違規裝載超過限制高度之貨物與搭設支架之行為乃言論之一部並無理由，原告之主張僅是牽強之連結與偷換概念，足證原告行為明顯違反處罰條例第18條第1項、第29條第1項第1款之規定，故以「車身屬可變更設備，變更不申請臨時檢驗而行駛」、「裝載貨物超過規定高度」論處，並無任何違誤之處等語。
㈡聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠應適用之法令：⒈處罰條例⑴第18條第1項：「汽車車身、引擎、底盤、電系等重要設備變更或調換，或因交通事故遭受重大損壞修復後，不申請公路主管機關施行臨時檢驗而行駛者，處汽車所有人新臺幣二千四百元以上九千六百元以下罰鍰，並責令其檢驗。
」⑵第29條第1項第1款、第2項：「(第1項)汽車裝載時，有下列情形之一者，處汽車所有人新臺幣三千元以上一萬八千元以下罰鍰，並責令改正或禁止通行：一、裝載貨物超過規定之長度、寬度、高度。
(第2項)汽車裝載，違反前項第一款至第四款規定者，並記汽車違規紀錄一次。」
⒉道路交通安全規則(下稱道安規則)⑴第23條第1、2、4項：「（第1項）汽車車身式樣、輪胎隻數或尺寸、燃料種類、座位、噸位、引擎、車架、車身、頭燈等設備或使用性質、顏色、汽車所有人名稱、汽車主要駕駛人、地址等如有變更，均應向公路監理機關辦理登記。
（第2項）前項變更登記，除汽車所有人名稱、汽車主要駕駛人、地址等變更時，免予檢驗外，餘均須檢驗合格。
……（第4項）第一項汽車設備規格之變更應符合附件十五之規定。」
⑵第79條第1項第5款：「貨車之裝載，應依下列規定：五、裝載貨物高度自地面算起，大型車不得超過四公尺，小型車不得超過二點八五公尺。」
⒊處理細則⑴第1條：「本細則依道路交通管理處罰條例第92條第4項規定訂定之。」
⑵第2條：「(第1項)處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準依本細則之規定辦理。
(第2項)前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表(下稱裁罰基準表)。」
⑶第44條第1項：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限六十日之三個月內，逕行裁決之。
但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之三個月內，逕行裁決之。」
⒋行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」
㈡經查:⒈原告所有之系爭車輛，於爭訟概要欄所示時、地，有「車身屬可變更設備，變更不申請臨時檢驗而行駛」、「裝載貨物超過規定高度」乙節，業經本院當庭勘驗採證影片確認無誤（見本院卷第24至41頁，勘驗結果詳如下述），並有舉發通知單、原處分之裁決書、送達證書、舉發機關函、採證光碟等附卷可稽(見南院卷第141至346頁)，應可認定屬實。
勘驗結果：⑴檔案名稱:C111043府前路一段與開山路口西桿(向西)-Record1_00000000000000畫面時間 勘驗內容 22時28分35秒至34分35秒 原告所有系爭車輛A(車牌號碼000-0000號)，以發動引擎行駛之方式自原來停車格移動行駛至後方紅線位置(變電箱旁)，再以相同方式移動開往前方，並倒車進入停車格；
原告所有系爭車輛B(車牌號碼00-0000號)，以發動引擎行駛之方式自原來停車格移動行駛至後方停車格；
原告所有系爭車輛C(車牌號碼00-0000號)，以發動引擎行駛之方式自原來停車格移動至後方停車格；
原告所有系爭車輛D(車牌號碼00-0000號)，以發動引擎行駛之方式自原來停車格移動行駛至後方停車格；
系爭車輛A、B、C、D車身正上方均搭有鐵架並懸掛布條(截圖編號1至13)。
22時34分47秒 影片結束。
⑵檔案名稱:C111043 府前路一段與開山路口西桿(向西)-Record1_00000000000000畫面時間 勘驗內容 22時34分47秒至41分30秒 原告所有系爭車輛B(車牌號碼00-0000號)，經打開引擎蓋接電後發動行駛，自原來停車格移至後方停車格，再行駛至前方停車格；
原告所有系爭車輛D(車牌號碼00-0000號)，經打開引擎蓋接電後發動行駛，自原來停車格移動行駛至前方兩格位置停車格；
原告所有系爭車輛C(車牌號碼00-0000號)，由不詳人士以操控方向盤方式推行，自原來停車格移動至前方停車格；
系爭車輛B、C、D車身正上方均有以鐵架懸掛布條(截圖編號14至24)。
22時41分54秒 影片結束。
⑶檔名：C111043 府前路一段與開山路口西桿(向西)-Record1_00000000000000畫面時間 勘驗內容 21時37分01至39分01秒 原告所有系爭車輛B(車牌號碼00-0000號)，經不詳人士打開駕駛座旁車門以操控方向盤方式推行，自原來停車格移動至前方停車格；
原告所有系爭車輛F(車牌號碼0000-00號)，經不詳人士打開駕駛座旁車門以操控方向盤方式推行，自原來停車格移動至前方停車格。
系爭車輛B、F車身正上方均有以鐵架懸掛布條(截圖編號25至30)。
21時46分38秒 影片結束。
⒉原告雖主張員警捨合法之「當場舉發」不為，改以「逕行舉發」之方式，剝奪當事人事前陳述意見機會，違反正當法律程序原則等語。
惟觀諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7條之2，依處罰條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為。
又警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據，始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適之舉發方式。
再者，舉發應踐行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之關係，如處罰條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。
就非當場舉發之情形，違規行為人雖未能當場向舉發之交通勤務警察陳述意見，惟處理細則亦已規範處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，核無違正當法律程序之要求（最高行政法院104年度判字第636號判決意旨參照）。
查本件係舉發機關多次接獲民眾投訴，原告所有系爭車輛影響市容，故舉發單位經審視監視器錄影影像，方確認原告有違規行為等情，有舉發機關函、臺南市政府交通局111年5月16日南市交停營字第1110612502號函及所附111年5月6日「懸繫布條及旗幟車輛停放道路違反道路交通管理處罰條例第16條至第18條認定現勘」會勘紀錄在卷可查（見南院卷第223至246頁），是舉發機關依本件個案情形依法裁量而依職權舉發，難認不當。
又依本件舉發通知單之格式（見南院卷第173至193頁），其內記載駕駛人之年籍資料、車牌號碼、車輛種類、違規時地及事實、舉發違反法條、應到案日期、舉發日期等事項，可知交通勤務警察填製舉發通知單之目的，除為確認違規行為人之身分，並使其明瞭所舉發之交通違規事實外，亦有告知違規行為人之應到案日期及處所，俾其能向公路主管機關申訴，發揮行政機關內部自省救濟功能。
而由卷附原告向被告提出之陳述意見單(見南院卷第283、293、299、305、311、317、329頁)，足認原告業已由其所收受之舉發通知單，知悉其遭舉發事實，且於被告作成裁罰處分前，仍有向被告陳述意見之機會，是原告此部分主張，尚難採納。
⒊原告另主張其將系爭車輛停放後，並未移置車輛、變更地點，應認僅有一行為，卻被開立數張罰單等語。
惟按行政違規行為之次數並非純粹以自然行為概念為界定標準，應從法規範所欲維護之法益狀態予以評價。
易言之，藉由違規受不法利益之情形，倘不論違規行為時間之久暫，或違規行為空間之遠近，一概論以單一行為之行政責任，勢必誘使違規行為人不斷地侵害法益，將造成法秩序失衡之不公義現象。
故從法規範之精神及其目的以觀，如立法者基於達成特定行政管制之目的，已擬制規定以侵害法益之時間長度或一定空間距離作為量化及區隔違反公法上義務之次數者，則行為人雖以自然意義之一行為侵害法益，但因其侵害法益之時間長度或一定空間距離已超過法律就單一違規行為所設定之評價標準者，仍應成立數個獨立之違規行為，分別論處其行政責任，此觀司法院釋字第604號解釋亦闡述：「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。
申言之，以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性。
惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則。」
而91年7月3日修定處罰條例第85條之1增訂第2項規定，究其立法理由：「對逕行舉發案件得連續舉發之規定，係規範於違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條，因其影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增列於第2項。」
94年12月28日依立法委員葉宜津等提案修正通過之同條例第85條之1第2項規定，其提案理由則係為增加嚴重超速行為之處罰，以及為因應長隧道安全，爰為但書規定（立法院第6屆第2會期第3次會議議案關係文書第275頁參照），對於連續舉發之時間或空間之間隔期間並未修正。
準此，如汽車駕駛人裝載貨物超過規定高度，依處罰條例第85條之1第2項第2款落實憲法上比例原則之規範目的，如其違規時間相隔未逾2小時，公路主管或警察機關應以舉發1次為限；
若其違規時間相隔2小時以上，則因立法者在此已以時間之間隔立法模式來擬制切割行為數，此際即應視為數違規行為，而得連續舉發，進而分別處罰，此於舉發機關依處罰條例第7條之2規定逕行舉發時，固得直接適用，然就舉發機關依職權舉發之案件，在處罰條例第85條之1第2項第2款規範目的之落實上，如前所述，並無差別待遇的正當理由，當也應類推適用該規定關於違反義務次數判斷標準，以評價檢舉之違規行為數後，製單舉發，始符行為時處罰條例第85條之1第2項第2款的規範意旨，且亦無違反憲法上比例原則或平等原則或一行為不二罰原則之情形（臺北高等行政法院111年度交上字第245號判決意旨參照）。
查依本院上開勘驗結果可知，原告所有之車牌號碼00-0000號自用小貨車係分別於「111年10月31日22時32分」及「111年8月3日22時36分」，各有「裝載貨物超過規定高度」之行為，前後行為時間已逾2小時以上，依上開說明，足認原告前後2行為應屬不同行為，自與一行為不二罰及比例原則不相牴觸。
從而，原告此部分之主張，自無從為原告有利之認定。
⒋至原告主張其於系爭地點停放系爭車輛並設置布條，所為應受憲法保障之象徵性言論表意行為等語。
惟查：⑴按正當防衛（行政罰法第12條）及緊急避難（行政罰法第13條）為行政罰法明定之法定阻卻違法事由。
其中正當防衛之行為，必須有現在不法侵害，且防衛行為只能針對侵害者，而不能及於第三人。
而行為人主張緊急避難之前提，危難必須緊急，且所採取避難行為必須為防止危險之適當手段，緊急避難行為才能被正當化。
是以如要類推前述正當防衛、緊急避難規定而阻卻違法，必須有其相似性。
除法定阻卻違法事由外，學說亦有主張刑罰相對於行政罰係屬較重之規定，刑法尚有超法規阻卻違法事由，依舉重以明輕之法理，行政不法行為也應有超法規阻卻違法事由，並認為象徵性言論得為超法規阻卻違法事由。
所謂象徵性言論，係指言論除以言詞表達之外，亦可能透過以海報、傳單、圖畫、影像、甚至特殊裝飾（頭巾、臂章、服裝）或身體舉動表達在外。
此等形式之言論，美國司法實務上有稱之為「象徵性言論（symbolic speech）」，即具有表現性質之行為（expressive conduct），例如：以反戰為由，穿戴黑色臂章（Tinker v. DesMoines Independent Community School District 1969）、燒燬徵兵卡（United States v.O'Brien 1968）、抗議國家政策而焚燒美國國旗（Texas v.Johnson 1989）。
但並非所有人類舉動均得以解釋作「言論」，象徵性言論與單純之肢體動作之區辨，應視表意人主觀上有無藉此行為表達特定訊息之意圖，再配合整體客觀環境，是否足以讓接收該行為之大眾所明瞭。
若具備上述要件，此等行為即同時兼具有言論之意義。
而在法律加以限制上開舉動（如焚燒國旗）時，其所限制者並非單純肢體行為，並包涵該舉動背後所欲傳達之訊息，因此，應回歸言論自由之審查標準，依其言論之性質、管制方式予以檢驗限制合憲與否。
且象徵性言論雖有違法之情狀，但因其表達之議題具有高度公共性，從而有認為可以發生阻卻違法之效果。
⑵原告在系爭車輛上架設支架以樹立記載其個人意見之旗幟、布條或裝載高度超出限制並記載其個人意見之布條與旗幟等方式來表達其個人意見，係直接以書面文字直接表達其意見，難認屬象徵性言論，應先予區別。
又原告於布條與旗幟所載述之內容，係主張其個人權益遭司法漠視及訴外人陳榮盛等人侵害，有起訴狀在卷可查（見南院卷第21頁），依原告上開主張內容顯不具高度公共性，且原告將系爭車輛車身設備變更或裝載貨物超過規定高度之行為，對於行經系爭地點用路人之行車視線、路況之判斷均造成困難，影響他人之行車安全甚鉅；
而原處分所為裁罰雖對原告之言論自由有所限制，但原處分所處「罰鍰3,600元整，車輛責令檢驗」5件及「罰鍰3,000元整，並記汽車違規紀錄1次」2件之裁罰，對於督促原告修正其言論之表現方式，從比例原則之有效性、必要性及衡平性考量，應屬相當。
再者，依原告於布條與旗幟所載述之內容，係主張其個人權益遭司法漠視及訴外人陳榮盛等人侵害，也難認係「現在」不法侵害，或「緊急」危難，且原告將系爭車輛車身設備變更或裝載貨物超過規定高度之行為，更影響及於行經系爭地點之第三人即其他用路人，依上開說明，原告所為亦與正當防衛或緊急避難之要件不符，故原告此部分主張也難以憑採。
㈢綜上，原告確有「車身屬可變更設備，變更不申請臨時檢驗而行駛」、「裝載貨物超過規定高度」之違規行為應可認定，被告所為本件原處分並無違誤，原告訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論：㈠原告之訴為無理由。
㈡本件第一審裁判費為300元，依行政訴訟法第237條之8第1項、第98條第1項前段之規定，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
中 華 民 國 113 年 4 月 18 日
法 官 李明鴻
以上正本與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 113 年 4 月 18 日
書記官 吳 天
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