高雄高等行政法院 地方庭行政-KSTA,112,地訴,50,20240403,1

高雄高等行政法院裁定
地方行政訴訟庭第二庭
112年度地訴字第50號
原 告 蔡鎰鏞
訴訟代理人 蔡佳渝律師
吳依蓉律師
被 告 臺南市政府工務局

代 表 人 陳世仁
被 告 臺南市新化區公所

代 表 人 吳金喜
訴訟代理人 凃禎和律師
上列當事人間確認公用地役關係不存在事件，本院裁定如下：

主 文

本件移送於本院高等行政訴訟庭。

理 由

一、涉及之法規範

(一)訴訟之全部或一部，法院認為無管轄權者，依原告聲請或依職權以裁定移送於其管轄法院，行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第28條第1項定有明文。

(二)行政訴訟法第229條第1、2項：「適用簡易訴訟程序之事件，以地方行政法院為第一審管轄法院。

下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：一、關於稅捐課徵事件涉訟，所核課之稅額在新臺幣(下同)50萬元以下者。

二、因不服行政機關所為50萬元以下罰鍰處分而涉訟者。

三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在50萬元以下者。

四、因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類之輕微處分而涉訟者。

五、關於內政部移民署（以下簡稱移民署）之行政收容事件涉訟，或合併請求損害賠償或其他財產上給付者。

六、依法律之規定應適用簡易訴訟程序者」。

(三)行政訴訟法第104-1條第1項:「適用通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院。

但下列事件，以地方行政法院為第一審管轄法院：一、關於稅捐課徵事件涉訟，所核課之稅額在新臺幣一百五十萬元以下者。

二、因不服行政機關所為新臺幣一百五十萬元以下之罰鍰或其附帶之其他裁罰性、管制性不利處分而涉訟者。

三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣150萬元以下者。

四、其他依法律規定或經司法院指定由地方行政法院管轄之事件」。

111年06月22日第104-1條立法理由:「一、為堅實第一審行政法院，並審酌地方行政法院軟硬體建置、人力逐步到位及案件負荷量情形，通常訴訟程序原則上維持由高等行政法院為第一審管轄法院，部分改以地方行政法院為第一審管轄法院，並以訴訟標的之金額或價額作為區分標準，以資明確，如無從認定或認定上有相當困難，則應回歸原則，由高等行政法院為第一審管轄法院」。

(四)第263-3條第2項:「以高等行政法院為第一審管轄法院之事件，誤由地方行政法院審判者，受理上訴之高等行政法院應廢棄原判決，逕依通常訴訟程序為第一審判決」。

第256-1條:「以地方行政法院為第一審管轄法院之事件，高等行政法院依通常訴訟程序審理並為判決者，最高行政法院不得以高等行政法院無管轄權而廢棄原判決。

前項情形，最高行政法院應依該事件所應適用之上訴審程序規定為裁判」。

(五)依上開規定，非屬行政訴訟法104條之1第1項但書、第229條第2項各款所定行政訴訟事件，即應適用通常訴訟程序，並以被告所在地之高等行政法院高等行政訴訟庭為第一審管轄法院。

二、原告因確認公用地役關係不存在事件，提起本件行政訴訟，其訴之聲明及事實主張略以:

(一)訴之聲明:確認坐落臺南市○○區○○段0000地號、1320地號兩筆土地之公用地役權法律關係不存在。

(二)事實概要:原告起訴主張其為臺南市○○區○○段0000地號559-26地號 、1320地號(下稱系爭土地)之所有人，系爭1320地號經被告臺南市新化區公所公共為現有巷道，惟僅敘明土地「部分」係現有巷道，未明確認究何範圍屬現有巷道；

而系爭1319土地部分經被告臺南市政府工務局100年函文認屬現有巷道，惟無任何公告，且均不符合現有巷道之要件，即不具公用地役關係，為此起訴如訴聲明所示。

三、經查:

(一)行政訴訟通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院為「原則」:我國行政訴訟制度自民國89年改制為二級二審，高等行政法院為通常訴訟程序及簡易程序事件之第一審管轄法院，又於101年採行三級二審制，仍維持高等行政法院為通常訴訟程序事件之一審管轄法院，再於112年修法於高等行政法院成立地方行政訴訟庭，將高等行政法院部分案件下放，惟不採一步到位，而是漸進將高等行政法院管轄之通常訴訟程序逐步下放地方庭，並授權司法院依照實際情形穩健調控。

是新制下，依上開一、(二)(三)之規定及立法理由，高等行政法院「原則上」仍為「通常訴訟程序」之管轄法院，且於訴訟標的之金額或價額如無從認定或認定上有相當困難，亦應回歸「原則」，即由高等行政法院為第一審管轄法院。

(二)「確認公用地役關係」不存在事件，涉及土地所有權人財產權，惟非屬於公法上財產關係之訴訟: 1、屬公法上財產關係訴訟之解釋不符制度設計本意:按釋字第738號略以:人民營業之自由為憲法第15條工作權及財產權所保障之內涵，釋字第577號略以:菸品一定標示，屬對菸品業者財產權限制，釋字第605號略以:憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。

依此，舉凡營業許可與限制(有線廣播電視法、殯葬設施經營等) 、公立學校教職員退撫新制之重新審定、更正土地登記、社會福利資格之認定、環境影響評估法事件利害關係人訴訟等，俱與人民財產權有關。

如僅以「公用地役關係」限制該土地所有權人財產權之行使，即認屬於公法上財產關係之訴訟，則前揭案件均或亦得認屬行政訴訟法第104條之第1項第3款、第229條第2項第3款(下稱系爭條文)之公法上財產關係事件，如此擴大公法上財產關係訴訟之類型，顯與前揭所述行政訴訟制度變革，及高等行政法院為第一審管轄法院之原則等制度設計相違背。

2、「確認公用地役關係」訴訟非直接致土地所有權人財產權發生變動:確認公用地役關係訴訟非直接以財產權為標的，機關並未取得財產權，通行人民亦僅是反射利益，確認公用地役關係非如私法關係權利人取得不動產役權，故並非直接以財產權為標的，只是訴訟結果可能限制財產權行使，自難認係屬公法上財產關係訴訟。

(三)行政訴訟法第104條之1第1項第3款及229條第2項第3款所指「標的金額或價額」，應以得依訴之聲明特定者為限: 1、公私法程序法理之不同:公法相對於私法的特殊性，在於處理的對象不同，而行政訴訟法關於訴訟費用係因事件性質而為區分，未準用亦未當然得類推適用民事訴訟法關於訴訟標的價額之核定。

2、行政訴訟法第104條之1第1項第3款及229條第2項第3款所指「標的金額或價額」，應以得依訴之聲明特定者為限:按決定訴訟究係適用何種訴訟程序，應以原告起訴之聲明是否符合行政訴訟法上開一(二)(三)規範為判斷依據，至法院審理後所為原告得請求範圍之判斷，則屬訴有無理由之範疇(最高行政法院106年度裁字第386 號裁定意旨參照)。

查行政訴訟類型中財產上給付訴訟其標的得為「一定之財產或金錢之給付」，即依其訴之聲明得表明請求之金額或計算價額，而撤銷訴訟之「對象」即「標的」為「行政處分」之合法性，課予義務訴訟之標的為「應為之特定內容行政處分」(按亦有可能為課予一定給付)，確認訴訟之標的為「法律關係」(按亦有可能為確認特定金錢或財產給付債權之存否)，是應認僅有上開給付訴訟其標的為「一定之財產或金錢之給付」，課予義務訴訟之標的為「課予一定給付」，確認訴訟之標的為「確認特定金錢、財產給付債權之存否」等類型，方得以「一定金額或價額」為請求「標的」之訴訟，即得依其訴之聲明特定「標的金額或價額」者，始有系爭條文之適用。

3、系爭條文「標的金額或價額」與徵收不同，且不應以公告地價定標的價額:依司法院釋字第400號解釋意旨，公用地役關係之土地，國家機關應給予相當之補償，惟現狀於國家機關未能為相當補償之情形下，土地所有人因供他人通行所失之利益，究與徵收屬所有權喪失不同，又被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價，土地徵收條例第30條亦定有明文，自亦不應以公告土地現值計算標的價額。

4、系爭條文「標的金額或價額」無從依民事「不動產役權」定標的價額:按民事鄰地通行權訴訟標的之價額，如主張通行權人之人為原告，應以其土地因通行鄰地所增價額為準；

如否認通行權之人為原告，則以其土地因被通行所減價額為準;至如原告未提出估價報告查報其所有甲地通行乙地所增加價額，以涉訟土地面積（即通行面積）×起訴時之申報地價×4%×7年核定(臺灣高等法院暨所屬法院110 年法律座談會民事類提案第13 號參照)，惟行政訴訟「確認公用地役關係」訴訟其通行權人為「不特定公眾」，自無從以此定其所增或所減之價額，即無從依民事「不動產役權」定標的價額。

(四)本件土地面積（即通行面積）尚非具體可得特定，應由高等行政法院為第一審管轄法院:本件依原告訴之聲明及所主張之事實，系爭1320地號僅「部分」係現有巷道，且未明確認究何範圍屬現有巷道，系爭1319 土地部分亦僅以工務局100年函文認屬現有巷道，即其巷道範圍亦屬不明，是系爭土地既有巷道之範圍既屬不明，自無從以系爭土地之全部，據以核算上開「標的金額或價額」。復承前所述，不應以公告地價定其標的價額，更無從與不特定用路人定其所增或所減之價額，依前揭一、(二)(三)之規定及立法理由，應依訴之聲明所得特定者為限定管轄法院，於訴訟標的之金額或價額如無從認定或認定上有相當困難，自應回歸「原則」，即由高等行政法院為第一審管轄法院。

(五)程序安定:本案究應適用何種程序及由地方行政庭或高等行政庭管轄，固或存有爭議，惟此等涉及公用地役關係案件，前於實務上俱係由高等行政法院為第一審管轄(最高行政法院判決111年度上字第178號、110年度上字第408號、109年度上字第465號等參照)，且不涉及上開所指訴訟標的金額或價額核定之問題，核此等判決先例之存在，除非立法者有明確的修法宣示，當然得形成一定法之效力，而承前，本次111年06月22日上開立法修正，就系爭條文固有部分修法，惟就上開本件管轄爭議部分，即「關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額」部分，並未有何修正，此種程序上之安定性，自應予遵從，即應由高等行政法院為第一審管轄法院。

(六)當事人之程序保障:此外，依上開一、(四)規範，如誤由地方行政法院審判者，受理上訴之高等行政法院應廢棄原判決，逕依通常訴訟程序為第一審判決，至以地方行政法院為第一審管轄法院之事件，高等行政法院依通常訴訟程序審理並為判決者，最高行政法院不得以高等行政法院無管轄權而廢棄原判決，是本件認應由高等行政法院依通常訴訟程序審理，方最符當事人程序之保障。

(七)綜上，本件確認「確認公用地役關係」訴訟，非屬於公法上財產關係之訴訟，亦非行政訴訟法第104條之1第1項第3款及229條第2項第3款所指得依訴之聲明特定「標的金額或價額」之事件，基於程序安定，本件應以為有利原告程序保障之通常訴訟程序事件，即以高等行政訴訟庭為第一審管轄法院。

四、綜上，本件應以本院高等行政訴訟庭為第一審管轄法院，依上開規定，本件應依職權移送於其管轄法院，爰裁定如主文。

中 華 民 國 113 年 4 月 3 日
審判長 法 官 吳文婷
法 官 李明鴻
法 官 郭書豪
上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院地方行政訴訟庭提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 113 年 4 月 3 日
書記官 葉宗鑫