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高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
112年度簡字第39號
113年3月6日言詞辯論終結
原 告 鄧惠娟
被 告 高雄市政府教育局
代 表 人 謝文斌
訴訟代理人 王怡文
王毓琦
葉永宏律師
上列當事人間因私立學校法事件，原告不服高雄市政府民國111年8月18日高市府法訴字第11130589000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣國際學校財團法人所設國際學校財團法人高雄市國際商工高級中等學校（下稱國際商工）自民國102學年度起學校評鑑結果、學生總數、校務經營持續衰退，且於103年接受被告輔導迄今仍未見具體改善成效，被告爰於110年10月7日召開第1次私立學校諮詢會，就該校校務經營困境提付會議討論，會議決議擬先邀請專家學者入校再次輔導，續為招生科別核定事宜。
嗣被告為了解該校實際辦學情形，於110年11月1日入校訪查（下稱第1次入校訪查）時，發現有違反私立學校法第49條第1項規定，分別於110年9月1日及同年10月1日未經董事會決議及提報被告核准，逕行出租教室、會議室予高雄市公寓大廈管理服務職業工會(下稱職業工會）、極真會中村道場館（下稱極真空手道），及辦理月租停車場之情事，遂於110年11月29日函請國際商工立即改善，並於文到7日內說明出租及改善辦理情形及提出陳述意見，業經國際商工函復後，被告復於110年12月23日函請其說明上開3件出租案決策歷程，經該校回復係由校長即原告鄧惠娟提示辦理。
被告經審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反私立學校法第49條第1項規定之事實明確，並考量其出租予職業工會及極真空手道之時間相近，應評價為一行為，辦理月租停車場則屬另一行為，乃依同法第80條第1項第5款規定，於111年3月23日以高市教高字第11132179600號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願，經高雄市政府111年8月18日高市府法訴字第11130589000號訴願決定書（下稱訴願決定）撤銷原處分關於月租停車場之違規行為裁處30萬元罰鍰部分，由被告於2個月內另為處分，原處分關於出租教室、會議室予職業工會及極真空手道之違規行為裁處30萬元罰鍰部分則訴願駁回。
原告仍不服前揭訴願駁回結果（即關於出租教室、會議室予職業工會及極真空手道之違規行為裁處30萬元罰鍰部分），遂提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠被告於111年1月10日以師資不足、校舍危安及未經報准出租校舍等理由，函令國際商工自111年8月1日起停止招生，並停止獎勵補助。
復因財政局111年1月25日函國際商工退場出租事宜，國際商工隨即於111年3月14日同意停辦出租校舍事宜，經核准停辦後，已將該校全部財產捐贈給高雄市政府，被告主要目的顯已達成，詎料原告於112年3月23日收受原處分。
蓋「未經報准出租校舍」係屬前揭停招處分事由之一，原處分已屬「命停招」處分之評價範圍内，原告就未經報准出租校舍作成之原處分，顯屬過度評價，有違一事不二罰原則。
㈡原告僅為國際商工之受雇人，每學期均會向董事會說明國際商工收入狀況，基於因應少子化趨勢，早已會中口頭告知董事會及董事長須將校舍出租外界團體或機關收取租金，增加學校收入，董事會並無明確反對，且被告第1次入校查訪時，國際商工董事會代表(非原告)陪同被告工作人員，一起查看南樓403教室及會議室，足徵若原告有呈報董事會，是縱認程序不完備，原告可謂已得到董事會默示，始為系爭短期4個月出租行為，未影響本校學生上課權利。
原告誤以為短期出租不須經董事會決議及提報被告核准，何況根據高雄市公市立中等學校規範，有關3個月至1年間出租部分無須專案報舉，足徵公私立學校辦學、出租事宜之差異性，顯不公平。
且依私立學校法第49條第1項規定有關校舍出租決定專屬董事會職權，最終責任應歸屬於國際商工，而非原告，是原處分有主體不適格之違誤。
原處分所涉國際商工南樓，出租時該南樓非學生教室，嗣因東樓、西樓待補強，學生才在南樓上課。
而依私立學校法第49條第1項規定不動產之產權應限於國際商工所有，惟112年4月20日經董事會清算後，不屬國際商工所有，係屬國際商專所有，是原告僅涉無因管理。
被告最後既然將南樓產權列為國際商專之產權，非屬國際商工，依私立學校法第49條第1項規定即不應對國際商工之校長即原告裁罰。
㈢又原處分作成時，被告並未審酌行政罰法第18條第1項裁處罰鍰之法定因素。
而於行政罰領域内，行為人如欠缺期待可能性，依實務學說見解可構成阻卻責任事由，原告基於協助雇主即國際商工解決困境，採取一般學校出租校舍之慣例，是對於原告「不出租教室空地」欠缺期待可能性，原告應得阻卻罰責等語。
並聲明：訴願決定（111年8月18日高市府法訴字第11130589000號）不利於原告之部分及原處分（111年3月23日高市教高字第11132179600號）關於高雄市公寓大廈管理服務職業工會、極真空手道租賃契約一案之違規行為裁處30萬元罰鍰處分均撤銷。
三、被告則以：㈠緣國際商工於103年至110年間因治校不彰受被告輔導未果，被告爰依法開會決議擬先邀請專家學者入校再次輔導後，續辦該校111學年度招生科別核定事宜。
然而被告本於法定監督管理責任，於第1次入校訪查其辦學情形，查知原告違法出租校舍事實。
嗣被告才邀請專家學者第2次入校再為輔導，查知校舍安全疑慮、師資聘任不足等問題，並同時再確認上開違法出租校舍乙節，針對違規出租校舍乙節行為而作成具裁罰性之原處分，與原告因辦學不善受停招之單純不利處分有異，二處分所涉事實非屬同一，分別依私立學校法第49條第1項、第55條裁處，並無違一事不二罰原則。
次查，被告已多次函示國際商工及原告，應依法善盡提報其董事會決議、報請被告核准之責，原告仍知法怠為之，顯有違法之主觀故意。
何況國際商工110年12月27日以高市國工總字第11070639900號函復被告說明出租決策者為原告，原告既係國際商工之最高行政負責人，原告應為裁罰主體。
又原處分所依據私立學校法第80條第1項規定，係針對私立學校內部人員之自身行政法上責任，而與學校法人無涉，故原處分並無所謂「過度評價」、「主要目的已達」、「處分主體不適格」等違誤。
㈡按私立學校法第49條第1項所謂「不動產」，依文義解釋、目的解釋、體系解釋而言，不以學校法人所有者為限。
私立學校法第49條第2項既有規定，不動產之出租須「以不妨礙學校發展、校務進行」、「與教學無直接關係或經核定廢置之校地、建築物」始得為之，則不論校地、校產、設備等事項之所有權是否歸屬於學校法人，其一旦出租全部或部分，均可能會產生妨礙學校發展、校務進行、影響師生教學學習之虞，自然也必須經由內外部雙軌制審查監督。
否則依據私立學校法施行細則第38條第3項意旨，就籌設學校計畫書與擴充計畫以外之「學校法人所有」土地及建築物，都必須接受雙軌制審查監督，而籌設學校計畫書內之「非學校法人所有」校地、校舍、教學設備會直接影響教學進行者，倘可不用受雙軌制審查監督，將有本末倒置之疑慮，故舉輕以明重，私立學校法第49條第1項所謂「不動產」，應不以學校法人所有者為限。
又依教育部109年3月6日臺教授國部字第1090013862C號函釋，經核為「解釋性行政規則」，其釋示內容與私立學校法第49條規定維持私立學校正常運作，保障其學生就學權益等意旨相符，亦未增加法律所無之限制，即無行政規則牴觸上位母法疑義。
是以，教育部既有明文闡釋縱使私立學校出租之土地或建物倘非為學校法人所有者，除須先取得所有權人或其管理人同意外，仍應依循私立學校法第49條規定以雙軌制審查核准，始得為之。
㈢另原告乃受聘為國際商工校長之要職，對於教育行政事務當有相當認識，應有認識私立學校管制法規範之高度注意能力，且被告於處分前曾以108年3月4日高市教高字第10831254400號函提醒國際商工，出租校舍除經學校董事會會議通過外，並應依法專案申報被告核准後辦理。
國際商工事後亦循私立學校法第49條第1項規定之法定程序申報出租教室予大匠座公司續約，顯然原告認識並預見其未經私立學校法第49條第1項規定之法定程序，即擅自出租國際商工之不動產，無疑已違反私立學校法第80條第1項第5款之不作為義務，主觀上具有違規故意。
是原告並無因法律認知歧異而陷於不知應履行該義務，而欠缺期待可能性之情狀，自無從認原告有何事實上或法律上特殊事由，致無法期待其有合乎義務規範行為之程度，足見原告尚無得減輕或免除其處罰之具體特殊情況存在。
從而，本件並無行政罰法第8條但書適用，亦無同法第18條第3項減輕或免除處罰情形等情。
而被告已參照相關實務決議、函釋及審酌行政罰法第18條第1項、第3項裁處罰鍰之法定因素及出租職業工會、極真空手道、停車場之時間密集性，而評價為法律上一行為作成原處分，並無違反比例原則。
並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠應適用之法令1.私立學校法第49條第1項規定：「學校法人就不動產之處分或設定負擔，應經董事會之決議，並報經學校主管機關核轉法人主管機關核准後辦理；
其購置或出租不動產者，亦同。
」 2.私立學校法第80條第1項第5款規定：「學校法人董事長、董事、監察人、私立學校校長、主辦及經辦相關業務之人員，執行職務時，致有下列情形之一者，處上開行為人新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改善為止：五、違反第49條第1項…規定。」
㈡如爭訟概要欄所示之事實，有招生資料、訪查紀錄及現勘照片、被告110年11月29日高市教高字第11038820700號函、110年12月23日高市教高字第11039515200號函、國際商工110年12月6日高市國工總字第1107065000號函、110年12月27日高市國工總字第11070639900號函、職業工會、極真空手道契約書、原處分、訴願決定書及送達證書等附卷可稽（訴願卷第1、4至18、147至173頁、訴字卷第145至158、163至178、183頁），堪信為真。
㈢按私立學校法第49條第1項之立法意旨為透過學校法人內部董事會決議及外部主管機關許可制之雙重機制，監督不動產之處分及管理使用，以維持私立學校正常運作，保障私立學校學生就學權益。
依該條文之文義，並不限於學校法人所有之不動產，並未區分「不動產」之產權係所有權或使用、管理之權限而有不同。
其次，依其立法目的，解釋上除學校法人所有之不動產外，學校法人具有合法使用、管理權限而作為校地、校舍或作為相關教學設備使用者，均屬私立學校法第49條第1項之「不動產」範疇，以貫徹其維持私立學校正常運作，確保學生就學權益之立法目的。
倘容認學校法人得就具使用、管理權限之不動產恣意出租予他人使用，恐有影響私立學校正常運作，妨害學生就學權益之虞。
又觀之私立學校法施行細則第38條第2項規定，法人主管機關核准學校法人依私立學校法第49條第1項規定對不動產出租時，應審查是否妨礙學校發展或校務進行等事項。
無論不動產所有權是否歸屬學校法人所有，均以不妨礙學校發展或校務進行為原則，不因不動產產權所有與否而有異，否則容許學校法人動輒將其使用、管理之不動產出租，使其解免於第49條第1項內外部雙軌制審查監督，如有產生妨礙學校發展、校務進行之情形無法及時審查監督，勢必影響學生就學權益。
再者，私立學校法第36條第1項第3款規定：「（第1項）籌設學校計畫，應載明下列事項：…三、學校位置、校地面積、校舍、設備及相關資料。」
、同條第2項規定：「前項校地應於申請籌設學校時，取得捐贈土地或租用土地相關證明文件；
校舍、設備等，得配合擬設學院、系、所、學程、科、組、班、級及附屬機構之計畫分年完成；
所需經費得分年估算之。」
、第37條第1項第2款規定：「學校法人應於學校主管機關許可之籌設期限內，完成學校之籌設，並由董事長檢具下列文件，向學校主管機關申請學校之立案許可，必要時得申請延長之：…二、有關校地、校產、圖書、設備及擬聘師資清冊。」
，由此足認學校法人於籌設學校階段，其校地、校舍、設備不以學校法人所有為限，須將校地、校舍、設備等事項載明於籌設學校計畫，報請學校主管機關審核後，經許可籌設。
於學校法人許可籌設期限內，檢具有關校地、校產、設備清冊，向學校主管機關申請立案許可，亦未限制校地、校產、設備以學校法人所有為限。
嗣經許可立案後，學校法人開始招生、運作，實難切斷整個私立學校法之體系脈絡，逕自將第49條第1項規定之「不動產」出租限縮於學校法人所有之不動產。
準此，私立學校法第49條第1項不動產出租應經董事會之決議，並報經學校主管機關核轉法人主管機關核准後辦理，應不以於學校法人所有之不動產為限。
㈣經查，原告決定將國際商工之校舍即南樓2樓大會議室、403教室出租予極真空手道、職業工會，未呈報董事會，亦未報經主管機關核准乙節，此有國際商工110年12月27日高市國工總字第11070639900號函、招生資料、訪查紀錄及現勘照片、職業工會、極真空手道契約書附卷可參（訴字卷第147至152、155至156、164至168頁）。
觀其所訂立之契約（訴字卷第164至168頁），出租人均為國際商工，可見國際商工對前揭所出租之校舍具有管理、使用之權限。
又審酌不動產估價報告書，南樓為未登記建物，全部建物作為國際商工，現況為學校教室及辦公室（本院卷第100至101頁）；
另斟酌原告所提出之地上物捐贈契約第1條記載捐贈標的物為「附圖所示國際商工校區範圍內」、附圖名稱為「高雄市私立國際高級商工職業學校校區平面圖」（雄院簡字卷第81至85頁），其捐贈之地上物為國際商工校舍。
雖均屬原告行為後半年多之證據資料，然在在可見國際商工對南樓校舍具有管理、使用之權限。
揆諸前揭說明，原告未經董事會決議及報經主管機關核准，決定逕自出租國際商工之校舍即南樓2樓大會議室、403教室出租予極真空手道、職業工會，自屬違反私立學校法第49條第1項規定之行為。
被告依第80條第1項第5款規定，就原告出租前揭會議室、教室予極真空手道及職業工會之違規行為，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，洵屬有據。
㈤原告雖主張被告所為111年1月10日停招處分後，再對原告作成原處分，違反一事不二罰原則云云。
惟查，前揭停招處分之對象係國際學校財團法人，原處分係對前揭不動產出租之決策行為人即原告。
又前揭停招處分之事實為國際學校財團法人所設國際商工因辦理不善，經被告自103年起輔導迄至111年1月間，且於110年11月1日及11月30日再次入校訪查、輔導，並分別於110年11月29日、110年12月9日、110年12月24日發函限期整頓改善，惟仍未改善，案經私立學校諮詢會決議同意被告依私立學校法第55條規定，停止國際商工自111學年度起全部班級之招生、停止110年學年度第2學期轉學考之招生及停止110學年度私校獎補助款，被告乃據前揭決議對國際學校財團法人作成停招處分，有該停招處分附卷可參（訴字卷第181頁）。
而原處分之事實則為未經董事會決議及報經主管經核准，原告即決定逕行出租前揭不動產，原告因個人執行職務時，有違反私立學校法第49條第1項規定之情形，被告遂依私立學校法依第80條第1項第5款規定裁處原告罰鍰。
綜此足認上開2處分之對象、處分事實、依據法條及其規範目的均不相同，尚難認有違反一事不二罰原則。
㈥原告另主張其欠缺期待可能性，阻卻責任事由，不應予以處罰等語。
按行政法上無期待可能性概念，係指被課予行政法上義務之人，因陷於事實上或法律上的特別艱難處境，一般社會觀念難以期待該行為人可以有合乎義務規範之行為，因此承認其違法行為有超法規阻卻責任事由而言。
惟查，被告前於108年3月4日即以高市教高字第10831254400號函予國際商工，出租校舍除經學校董事會會議通過外，並應依私立學校法第49條規定報請被告核准後辦理，此有該函附卷可參（訴字卷第159至160頁）。
其後國際商工於108年、109年亦循此程序提報出租教室予大匠座注文木座有限公司續約，並有該等函文附卷可按（訴願卷第180至183頁），可見原告對該規定程序自難諉為不知。
另被告於110年3月5日以高市教高字第11030880400號函請國際商工於110年12月31日前暫緩新申請出租案件，此有該函文附卷足憑（訴願卷第184至185頁）。
原告雖稱其不知短期4個月之租約仍需經董事會決議及報經主管機關核准，惟原告身為私立學校校長，私立學校法之規定對其即屬應認識且可得認識之，然原告明知未經董事會決議及經主管機關核准之情形下，卻逕以其個人主觀之見解決定辦理出租教室、會議室予職業工會及極真空手道，衡諸其情節尚無行政罰法第8條但書得減輕或免除其處罰之情事，自不得以不知法令規定為由，期免予處罰，亦難認原告有何事實上或法律上無法遵循私立學校法第49條第1項規定，而欠缺期待可能性之情事。
是其主張欠缺期待可能性，無足憑採。
五、綜上所述，原告前開主張均不可採。被告因原告逕自出租前揭教室、會議室予職業工會及極真空手道之違規行為，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，經核並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合。
從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 113 年 4 月 3 日
法 官 蔡牧玨
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 113 年 4 月 3 日
書記官 駱映庭
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